國(guó)際刑事法院預(yù)審分庭對(duì)南非違反義務(wù)的裁決述評(píng)

王佳

2017年7月6日，國(guó)際刑事法院第二預(yù)審分庭（Pre-Trial Chamber II）發(fā)布裁決，認(rèn)為南非未按國(guó)際刑事法院要求在其境內(nèi)逮捕參加非洲聯(lián)盟會(huì)議的蘇丹總統(tǒng)巴希爾（Omar Hassan Ahmad Al-Bashir）的行為違反了其對(duì)國(guó)際刑事法院的義務(wù)。本裁決針對(duì)的是達(dá)爾富爾情勢(shì)中檢察官訴巴希爾案的階段事件，裁決中對(duì)國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免的解釋進(jìn)一步豐富了相關(guān)理論與實(shí)踐。而且，南非政府于2016年宣布退出國(guó)際刑事法院的主要理由正是其被迫逮捕巴希爾。所以，本裁決無(wú)論在法律方面，還是在外交方面，都具有十分重要的意義，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。

一、案件背景

2005年3月31日，聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第7章的授權(quán)通過(guò)了第1593號(hào)決議，將蘇丹達(dá)爾富爾情勢(shì)提交給國(guó)際刑事法院檢察官，并要求“蘇丹政府和達(dá)爾富爾爭(zhēng)端中所有各方，應(yīng)與法院和檢察官充分合作并提供任何必要協(xié)助”。[1]檢察官在對(duì)該情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查后，請(qǐng)求第一預(yù)審分庭（Pre-Trial Chamber I）于2009年3月4日和2010年7月12日兩次發(fā)布了針對(duì)巴希爾的逮捕令。之后，國(guó)際刑事法院根據(jù)《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第9部分通知締約國(guó)逮捕和移交巴希爾，南非也收到了通知。[2]目前，針對(duì)巴希爾的逮捕令還未經(jīng)執(zhí)行，因此對(duì)他的審判處于停滯狀態(tài)。

2015年5月，國(guó)際刑事法院通過(guò)媒體報(bào)道得知巴希爾將于6月中旬抵達(dá)南非參加非洲聯(lián)盟的一次峰會(huì)。于是，國(guó)際刑事法院書(shū)記處于當(dāng)年5月28日通知南非當(dāng)局，要求其在以下方面予以合作：（1）如巴希爾進(jìn)入南非境內(nèi)，根據(jù)《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第86和89條將其予以逮捕并移交給國(guó)際刑事法院；（2）如有任何問(wèn)題阻礙合作行動(dòng)的開(kāi)展，盡快與法院協(xié)商以解決問(wèn)題。[3]

2015年6月11日，南非駐荷蘭大使館聯(lián)系了書(shū)記處，請(qǐng)求書(shū)記官長(zhǎng)與南非政府法律顧問(wèn)及使館的代表團(tuán)于次日下午會(huì)面，以展開(kāi)協(xié)商。法院同意了南非的請(qǐng)求，并安排預(yù)審分庭的主審法官、書(shū)記處和檢察官辦公室的代表與南非代表會(huì)面。會(huì)面后次日，巴希爾即進(jìn)入南非境內(nèi)。當(dāng)天，南非政府法律顧問(wèn)又先后與書(shū)記處和檢察官辦公室的代表會(huì)談。但是，直至6月15日巴希爾離開(kāi)南非，南非政府都未采取任何行動(dòng)。2015年12月4日，預(yù)審分庭認(rèn)為上述事件應(yīng)使《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第87條第7款的程序啟動(dòng)，并要求南非政府提交意見(jiàn)。與此同時(shí)，南非國(guó)內(nèi)也進(jìn)行著針對(duì)該事件的司法程序。

二、各方主要訴求

（一）南非

在聆訊和書(shū)面材料中，南非最主要的觀點(diǎn)是圍繞豁免問(wèn)題展開(kāi)的。南非認(rèn)為，根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，巴希爾在南非享有免于刑事程序的外交豁免，由于蘇丹未曾放棄豁免，國(guó)際刑事法院不能要求南非逮捕和移交巴希爾，從而南非也沒(méi)有義務(wù)去逮捕他。[4]另外，在習(xí)慣國(guó)際法之外，南非與非洲聯(lián)盟所締結(jié)的《東道國(guó)協(xié)議》的相關(guān)條款也使得南非對(duì)非洲聯(lián)盟負(fù)有義務(wù)，須尊重巴希爾的豁免。[5]

南非指出，安理會(huì)第1593號(hào)決議不能視為剝奪了巴希爾作為國(guó)家元首的豁免權(quán)。首先，南非認(rèn)為第1593號(hào)決議未提及豁免問(wèn)題；其次，即使決議可解釋為與豁免問(wèn)題有關(guān)，那么應(yīng)該由蘇丹宣布放棄巴希爾的豁免，因此針對(duì)豁免問(wèn)題的關(guān)系是蘇丹與安理會(huì)之間的，與南非無(wú)關(guān)；南非還指出本案存在的政治和外交方面的復(fù)雜背景，稱“南非作為和平行動(dòng)的主要參加者，不能脫離非洲聯(lián)盟，或者采取暗示其將不再舉辦非盟峰會(huì)的政策”。[6]最后，南非請(qǐng)求國(guó)際刑事法院向安理會(huì)尋求對(duì)第1593號(hào)決議的解釋，包括促請(qǐng)安理會(huì)要求國(guó)際法院發(fā)布咨詢意見(jiàn)等。

（二）檢察官

國(guó)際刑事法院檢察官指出，南非知道其負(fù)有逮捕和移交巴希爾的義務(wù)，并在2015年6月前承認(rèn)這一義務(wù)，且有能力實(shí)施逮捕和移交，但卻選擇不遵守義務(wù)。[7]

關(guān)于豁免，檢察官的主要意見(jiàn)有：第一，安理會(huì)第1593號(hào)決議第6段表明安理會(huì)知悉豁免問(wèn)題的存在，并為不干擾國(guó)際刑事法院對(duì)本案的管轄權(quán)而未在決議中聲明豁免問(wèn)題；第二，根據(jù)《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第27條第2款和第98條第1款，國(guó)際刑事法院沒(méi)有必要在執(zhí)行逮捕之前尋求締約國(guó)的同意。雖然蘇丹不是締約國(guó)，但第1593號(hào)決議要求蘇丹服從國(guó)際刑事法院的管轄，因而其在本案中地位與締約國(guó)一致，法院無(wú)須在逮捕其總統(tǒng)前尋求其同意；第三，南非和非盟之間締結(jié)的《東道國(guó)協(xié)議》中規(guī)定的豁免和國(guó)家元首豁免是同類事務(wù)在本案中都應(yīng)放棄；最后，檢察官請(qǐng)求法院將本事態(tài)提交給安理會(huì)和締約國(guó)大會(huì)，因?yàn)楦鶕?jù)《國(guó)際刑事法院規(guī)約》，法院無(wú)法進(jìn)一步采取批判性措施，且提交事態(tài)將會(huì)促成將來(lái)的合作。

三、分庭意見(jiàn)

預(yù)審分庭將本案所涉問(wèn)題分為兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是南非不逮捕和移交巴希爾的行為是否違反了《國(guó)際刑事法院規(guī)約》的相關(guān)條款，第二個(gè)方面是是否應(yīng)將事態(tài)提交給安理會(huì)和締約國(guó)大會(huì)。

（一）南非是否違反《國(guó)際刑事法院規(guī)約》

因南非的主要訴求在于豁免問(wèn)題，分庭首先分析了南非的兩項(xiàng)理由。對(duì)于南非提出的其負(fù)有《東道國(guó)協(xié)議》的義務(wù)，分庭不予認(rèn)可，稱《東道國(guó)協(xié)議》第7條中規(guī)定了豁免的主體范圍，包括非盟委員會(huì)委員、工作人員、政府間國(guó)際組織的代表等，但巴希爾不屬于上述任何一類。因此，《東道國(guó)協(xié)議》未規(guī)定成員國(guó)國(guó)家元首的豁免問(wèn)題，巴希爾在南非參與峰會(huì)期間不享有來(lái)自《東道國(guó)協(xié)議》所賦予的條約方面的豁免。

對(duì)于南非所提的習(xí)慣國(guó)際法上的理由，分庭認(rèn)為，習(xí)慣國(guó)際法確實(shí)存在一國(guó)不得對(duì)他國(guó)國(guó)家元首采取刑事強(qiáng)制措施的規(guī)則。當(dāng)然，這種規(guī)則是存在于南非和蘇丹之間的，約束的是兩國(guó)之間的關(guān)系，而不能影響國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)行使問(wèn)題。

《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第27條第2款規(guī)定：根據(jù)國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法可能賦予某人官方身份的豁免或特別程序規(guī)則，不妨礙本法院對(duì)該人行使管轄權(quán)。分庭認(rèn)為該條款排除了國(guó)家元首的刑事管轄豁免，因?yàn)閲?guó)家元首豁免規(guī)則會(huì)妨礙法院刑事管轄權(quán)的行使，它當(dāng)然也應(yīng)被包括在這個(gè)廣泛的例外條款中。另外，如果締約國(guó)以國(guó)家元首豁免規(guī)則來(lái)反對(duì)與國(guó)際刑事法院合作的話，那么該條款就形同虛設(shè)，國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)也將毫無(wú)意義。分庭還指出該條款的效果將包含垂直和水平兩個(gè)層面：垂直層面就是締約國(guó)和法院之間，而水平層面就是締約國(guó)之間。就垂直層面而言，豁免制度的建立是為了避免一國(guó)干涉另一國(guó)主權(quán)的事件發(fā)生，而非是為了保護(hù)某些個(gè)人的私利。況且國(guó)際刑事法院的締約國(guó)在締結(jié)《國(guó)際刑事法院規(guī)約》時(shí)已經(jīng)接受了“官方身份無(wú)關(guān)性”，締約國(guó)就不能以國(guó)家元首豁免的規(guī)則為理由而拒絕向國(guó)際刑事法院逮捕和移交。就水平層面而言，締約國(guó)相互之間也不能拒絕向國(guó)際刑事法院逮捕和移交，這是《國(guó)際刑事法院規(guī)約》作為條約而產(chǎn)生的締約國(guó)之間的義務(wù)。但是，很顯然以上效果僅限于已經(jīng)接受《國(guó)際刑事法院規(guī)約》的締約國(guó)，而對(duì)其他國(guó)家則不產(chǎn)生效果。endprint

《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第98條第1款規(guī)定，如果被請(qǐng)求國(guó)執(zhí)行本法院的一項(xiàng)移交或協(xié)助請(qǐng)求，該國(guó)將違背對(duì)第三國(guó)的個(gè)人或財(cái)產(chǎn)的國(guó)家或外交豁免權(quán)所承擔(dān)的國(guó)際法義務(wù)，則本法院不得提出該項(xiàng)請(qǐng)求，除非本法院能夠首先取得該第三國(guó)的合作，由該第三國(guó)放棄豁免。這一條款意味著法院在未獲得第三國(guó)同意之前不能要求締約國(guó)逮捕和移交該第三國(guó)的國(guó)家元首。但是，分庭指出，本案是由安理會(huì)第1593號(hào)決議啟動(dòng)的，根據(jù)法院以前的裁決，《國(guó)際刑事法院規(guī)約》將適用于整個(gè)情勢(shì)，而不論涉及締約國(guó)與否。而且，《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第13條第2款對(duì)安理會(huì)提交情勢(shì)的管轄權(quán)意味著法院在提交的情勢(shì)中應(yīng)該全面實(shí)施其管轄權(quán)，以實(shí)現(xiàn)提交的目的。這樣的效果將實(shí)現(xiàn)國(guó)際刑事法院管轄權(quán)的擴(kuò)張，且分庭指出，這種擴(kuò)張是符合《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)安理會(huì)的授權(quán)的。因此，蘇丹和國(guó)際刑事法院的關(guān)系是由《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第27條第2款所調(diào)整的，蘇丹不能向法院主張巴希爾作為國(guó)家元首的豁免權(quán)。

因此，分庭指出，由于本情勢(shì)是由安理會(huì)提交的，所以《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第27條第2款所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)適用于蘇丹，《國(guó)際刑事法院規(guī)約》的締約國(guó)應(yīng)該接受將巴希爾逮捕并移交給國(guó)際刑事法院的要求?！秶?guó)際刑事法院規(guī)約》第98條第1款不適用于本情勢(shì)，締約國(guó)有義務(wù)執(zhí)行逮捕令。盡管南非認(rèn)為自己有義務(wù)尊重巴希爾根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法所享有的國(guó)家元首豁免，它仍有義務(wù)逮捕和移交巴希爾，因?yàn)椤秶?guó)際刑事法院規(guī)約》的規(guī)定使得締約國(guó)不能單方面拒絕國(guó)際刑事法院的要求。[8]

（二）是否應(yīng)提交于安理會(huì)和締約國(guó)大會(huì)

《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第87條第7款規(guī)定，如果締約國(guó)未按本規(guī)約的規(guī)定行事，不執(zhí)行本法院的合作請(qǐng)求，致使本法院無(wú)法行使本規(guī)約規(guī)定的職能和權(quán)力，本法院可以在認(rèn)定存在這一情況后將此事項(xiàng)提交締約國(guó)大會(huì)，或在有關(guān)情勢(shì)系由安全理事會(huì)提交本法院的情況下，提交安全理事會(huì)。分庭指出，確定一國(guó)違反義務(wù)和確定是否應(yīng)提交于安理會(huì)和締約國(guó)大會(huì)是兩個(gè)階段，對(duì)于后者，分庭擁有自由裁量權(quán)。因此，分庭考慮了南非的一系列行為，以及引入外界因素是否能促進(jìn)南非履行合作義務(wù)等方面。

分庭首先指出，南非是第一個(gè)在收到逮捕和移交要求后主動(dòng)請(qǐng)求啟用《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第97條的締約國(guó)。每當(dāng)?shù)弥拖栍锌赡芮巴骋痪喖s國(guó)時(shí)，書(shū)記處都會(huì)提醒締約國(guó)其所負(fù)的逮捕和移交義務(wù)，并指出其可根據(jù)《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第97條提出協(xié)商。但是，從未有任何一個(gè)締約國(guó)主動(dòng)提出協(xié)商。南非提出協(xié)商的目的是為了解決它所認(rèn)為的國(guó)際法義務(wù)沖突的窘境。之后，南非提交了書(shū)面和口頭意見(jiàn)，并且提出如分庭裁決其違反國(guó)際義務(wù)，則將提起上訴。

同時(shí)，南非在其國(guó)內(nèi)也進(jìn)行著針對(duì)此案的國(guó)內(nèi)司法程序。南非法院判決稱南非政府不逮捕并移交巴希爾的行為違反了其在國(guó)內(nèi)法律上的義務(wù)。由于南非政府撤回上訴，判決已是終審判決。從以上種種來(lái)看，南非政府已經(jīng)選擇接受與國(guó)內(nèi)法院合作以履行其國(guó)內(nèi)法上的義務(wù)。因此，分庭認(rèn)為南非政府此后將會(huì)履行其對(duì)國(guó)際刑事法院的義務(wù)，如巴希爾入境，則將逮捕和移交其于法院。另外，分庭指出，在逮捕和移交巴希爾方面，國(guó)際刑事法院曾將六個(gè)國(guó)家違反義務(wù)的行為提交給安理會(huì)，但是安理會(huì)卻未能采取措施要求這幾個(gè)國(guó)家遵守義務(wù)。這更令分庭認(rèn)為提交給安理會(huì)也不能促成南非的進(jìn)一步合作。最終，分庭決定不將南非違反國(guó)際義務(wù)的情況提交給安理會(huì)和締約國(guó)大會(huì)。

四、評(píng)析

19世紀(jì)以后，國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免通過(guò)各國(guó)實(shí)踐確立為國(guó)際法上的一個(gè)規(guī)則。但是，國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免的地位似乎一直都不很清楚。[9]在國(guó)家實(shí)踐中，它有時(shí)被作為國(guó)家豁免的一個(gè)組成部分，也有等同于外交豁免的情況。其實(shí)，國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免和國(guó)家豁免、外交豁免之間存在著極其密切的聯(lián)系。國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免在歷史上與外交豁免互為因果，同時(shí)還構(gòu)成了國(guó)家豁免的基礎(chǔ)。當(dāng)然，國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免還保持著其獨(dú)有的意義，只是目前尚未澄清。

國(guó)際刑事法院成立后，國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免的絕對(duì)性受到一定限制，因?yàn)椤秶?guó)際刑事法院規(guī)約》第27條明確規(guī)定了“官方身份無(wú)關(guān)性”。而且在實(shí)踐中，蘇丹總統(tǒng)巴希爾、肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔、科特迪瓦總統(tǒng)洛朗·巴博等國(guó)家元首都受到了國(guó)際刑事法院的起訴。但是，國(guó)際刑事法院在實(shí)踐中卻面臨重重困難，特別是在達(dá)爾富爾情勢(shì)中，蘇丹既非國(guó)際刑事法院的締約國(guó)，又強(qiáng)烈抵制國(guó)際刑事法院對(duì)巴希爾的逮捕令。那么，國(guó)際刑事法院只能通過(guò)締約國(guó)的協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)對(duì)巴希爾的審判?？墒?，《國(guó)際刑事法院規(guī)約》第98條“在放棄豁免權(quán)和同意移交方面的合作”規(guī)定，當(dāng)逮捕和移交涉及第三國(guó)時(shí)，應(yīng)獲得第三國(guó)放棄豁免的表示。在本案中，預(yù)審分庭認(rèn)為，當(dāng)由安理會(huì)提交情勢(shì)時(shí)，《國(guó)際刑事法院規(guī)約》將直接適用于整個(gè)情勢(shì)，而不論涉及締約國(guó)與否，從而無(wú)須獲得第三國(guó)放棄豁免的表示。但是，無(wú)論在《國(guó)際刑事法院規(guī)約》中，還是在《聯(lián)合國(guó)憲章》中，都并不存在直接的規(guī)定。而分庭在對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行解釋時(shí)，論證尚不充分，較難以說(shuō)服締約國(guó)。

南非在本案中確實(shí)處于極其尷尬的境地。一方面，它是國(guó)際刑事法院的締約國(guó)，應(yīng)該遵守法院對(duì)它的要求，立即逮捕和移交巴希爾；另一方面，出于國(guó)際關(guān)系的考慮，它認(rèn)為自己必須尊重蘇丹國(guó)家元首的個(gè)人豁免。特別是作為非盟峰會(huì)的東道國(guó)，它如果在此期間逮捕來(lái)參會(huì)的蘇丹總統(tǒng)，更會(huì)導(dǎo)致非盟對(duì)它的不利反應(yīng)。況且非洲聯(lián)盟已經(jīng)屢次對(duì)國(guó)際刑事法院表達(dá)不滿，前任非盟主席曾公然批評(píng)道：“國(guó)際刑事法院總是針對(duì)非洲人?！盵10]所以，南非事實(shí)上面臨著外交方面的巨大壓力，很難配合國(guó)際刑事法院的要求。當(dāng)南非政府選擇不逮捕和移交巴希爾后，又在國(guó)內(nèi)司法程序中被起訴，可以說(shuō)受到了里外夾擊。所以，南非政府隨即宣布退出國(guó)際刑事法院。當(dāng)然，由于南非國(guó)內(nèi)法院判決認(rèn)為南非政府退出國(guó)際刑事法院的決定違憲和無(wú)效，南非政府已經(jīng)決定放棄退出國(guó)際刑事法院。在這種情況下，預(yù)審分庭雖然宣布南非不逮捕、移交巴希爾的行為違反了其對(duì)國(guó)際刑事法院的義務(wù)，但是并未將其提交給安理會(huì)和締約國(guó)大會(huì)。endprint

總之，本案的特殊情況在于被請(qǐng)求國(guó)南非要對(duì)非締約國(guó)蘇丹的國(guó)家元首采取刑事強(qiáng)制措施，而這讓被請(qǐng)求國(guó)面臨著國(guó)際規(guī)則之間的沖突——究竟是遵守國(guó)際刑事法院的要求，還是尊重國(guó)家元首個(gè)人管轄豁免？另外，南非還在非盟和國(guó)際刑事法院之間左右為難，更加使其難以做出抉擇，以致達(dá)到要宣布退出國(guó)際刑事法院的地步。2016年下半年起，國(guó)際刑事法院遭遇了史無(wú)前例的退出潮，盡管宣布退出的國(guó)家各有理由，但是這也說(shuō)明了國(guó)際刑事法院本身存在的一些問(wèn)題，本案正是例證。究竟怎樣協(xié)調(diào)締約國(guó)的需求和國(guó)際刑事法院的需求，究竟怎樣充分地解釋國(guó)際規(guī)則，從而達(dá)成平衡和妥協(xié)，是國(guó)際刑事法院在將來(lái)應(yīng)面臨和思考的問(wèn)題。

注釋：

[1]Violations of International Humanitarian Law and Human Rights Law in Darfur， Sudan， S/RES/1593 （2005）.

[2]ICC-02/05-01/09-239-Conf-Anx1.

[3]ICC-02/05-01/09-239-Conf， para. 3.

[4]ICC-02/05-01/09-T-2-ENG， p. 38， paras.7-8.

[5]ICC-02/05-01/09-T-2-ENG， p. 18， paras.10-12.

[6]ICC-02/05-01/09-290， paras. 17-24.

[7]ICC-02/05-01/09-289， para. 57.

[8]Decision under article 87（7） of the Rome Statute on the non-compliance by South Africa with the request by the Court for the arrest and surrender of Omar Al-Bashir， ICC-02/05-01/09-302， p. 38， paras. 107-108.

[9]龔刃韌：《國(guó)家豁免問(wèn)題的比較研究——當(dāng)代國(guó)際公法、國(guó)際私法和國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)共同課題》，北京大學(xué)出版社2005年版，第8頁(yè)。

[10]劉仁文、楊柳：《非洲問(wèn)題困擾下的國(guó)際刑事法院》，載《比較法研究》2013年第5期。endprint