海灣國家合作委員會(huì)將何去何從？

王瓊

卡塔爾斷交風(fēng)波發(fā)生于海合會(huì)成員國之間，是近年來海合會(huì)內(nèi)部發(fā)生的第二次重大危機(jī)。目前的局勢已經(jīng)嚴(yán)重破壞了海合會(huì)各成員國多年來在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上所取得的合作成果。無論此次危機(jī)將如何收場，海合會(huì)都必須加緊完善自身的爭端解決機(jī)制，否則每一次成員國之間的爭端都有可能直接動(dòng)搖其存在的基礎(chǔ)并破壞其現(xiàn)有合作成果。

2017年6月5日，沙特、阿聯(lián)酋、巴林、埃及、也門、利比亞六國及南亞的馬爾代夫、非洲的毛里求斯分別宣布與卡塔爾斷絕外交關(guān)系，以抗議卡塔爾支持恐怖主義活動(dòng)并破壞地區(qū)安全局勢[1]，這成為“卡塔爾斷交風(fēng)波”的開端。目前，事件仍在繼續(xù)發(fā)酵，雙方堅(jiān)決不做讓步，成為中東近些年來最嚴(yán)重的外交危機(jī)。在以上的國家中，沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、巴林、卡塔爾同屬于海灣國家合作委員會(huì)（Gulf Cooperation Council，簡寫：GCC，以下簡稱“海合會(huì)”）的成員國，這無疑為海合會(huì)的未來走向蒙上了一層重重的陰影。

海合會(huì)的成立及發(fā)展

一、海合會(huì)的成立

1981年5月25日，沙特、巴林、科威特、阿曼、卡塔爾、阿聯(lián)酋六國于沙特首都利雅得簽署協(xié)議，正式成立海合會(huì)。其成立的基礎(chǔ)是：伊斯蘭宗教信仰下相似的政治體制（均為君主制國家）、地理上的相近性、命運(yùn)上的關(guān)聯(lián)性以及各國共同追求的目標(biāo)。目前其面積為267萬平方公里，通用語言為阿拉伯語。海合會(huì)各成員國的石油儲(chǔ)量都十分豐富，均為其經(jīng)濟(jì)命脈，這樣的特點(diǎn)一方面為海合會(huì)的成立提供了充分的經(jīng)濟(jì)同質(zhì)性基礎(chǔ)；另一方面，各成員同為產(chǎn)油國，必然在石油貿(mào)易上存在競爭和摩擦，為海合會(huì)的內(nèi)部埋下了潛在的紛爭因素。

根據(jù)海合會(huì)憲章第四條，海合會(huì)的基本目標(biāo)是在各領(lǐng)域促進(jìn)協(xié)調(diào)、一體化和相互聯(lián)系，加強(qiáng)各國人民之間的紐帶，在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、貿(mào)易、海關(guān)、旅游、立法、行政和科技等領(lǐng)域上推行相似的規(guī)定，并促進(jìn)各國設(shè)立科研中心，創(chuàng)建合資企業(yè)，推動(dòng)民間合作。

二、海合會(huì)成立以來發(fā)揮的主要作用

一是經(jīng)濟(jì)上，在海合會(huì)的促進(jìn)下，各成員國所取得的合作成果頗為豐碩。他們之間不僅建立了相對完善的內(nèi)部統(tǒng)一市場和海關(guān)聯(lián)盟，還正在向建立統(tǒng)一貨幣的貿(mào)易體系前進(jìn)。截至2014年，海合會(huì)各成員國的GDP總量約為1.6萬億美元，人均GDP約3.4萬美元。截至2016年，海合會(huì)各成員國共持有美國國債約2250億美元。[2]

二是政治上，海合會(huì)促進(jìn)了各成員國之間的睦鄰友好與合作關(guān)系，也在早期有效地應(yīng)對了來自伊朗和伊拉克的威脅，維護(hù)了地區(qū)安全與穩(wěn)定。此外，海合會(huì)還一直發(fā)揮著彌合各成員國之間的政治分歧的作用，以保護(hù)目前所取得的重大經(jīng)濟(jì)成果。在卡塔爾斷交風(fēng)波之前，盡管各成員國曾在領(lǐng)土或者外交政策上產(chǎn)生過政治分歧及爭端（例如沙特和卡塔爾間的領(lǐng)土糾紛、天然氣糾紛等），但從未斷絕與其他成員國的服務(wù)與商品流通，或者限制其他成員國公民入境等情況。[3]

三是軍事上，海合會(huì)成立了半島防御力量（Peninsula Shield Force）。其設(shè)立的初衷是為了保護(hù)六個(gè)成員國的國家安全，當(dāng)其中一國受到攻擊時(shí)，半島防御力量必須立即做出應(yīng)對。[4] 在“阿拉伯之春”爆發(fā)后，半島防御力量首次干預(yù)了成員國的國內(nèi)局勢。在巴林的王權(quán)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，應(yīng)巴林國王阿勒薩利赫的請求，主要由沙特、阿聯(lián)酋的部隊(duì)構(gòu)成的半島防御力量迅速進(jìn)入巴林，以保護(hù)巴林的關(guān)鍵和戰(zhàn)略軍事設(shè)施不被外部勢力破壞為由，迅速穩(wěn)定了巴林的局勢，使得海合會(huì)所有成員國在“阿拉伯之春”的侵襲中巋然不動(dòng)。

“阿拉伯之春”后海合會(huì)面臨的兩次重大危機(jī)

一、第一次重大危機(jī)

2014年3月5日，沙特、阿聯(lián)酋和巴林暫停與卡塔爾的關(guān)系，理由是卡塔爾支持穆斯林兄弟會(huì)（Muslim Brotherhood，簡稱“穆兄會(huì)”），這一組織被沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋定性為“恐怖組織”?？ㄋ柋恢高`反了2013年海合會(huì)的安全協(xié)議，未能承諾不干涉海灣合作委員會(huì)成員國的內(nèi)部事務(wù)，以及對“敵意媒體”進(jìn)行庇護(hù)。[5]

實(shí)際上，該安全協(xié)議具有高度秘密性，并且是為應(yīng)對“阿拉伯之春”而簽訂。而當(dāng)時(shí)，穆兄會(huì)恰恰是乘著“阿拉伯之春”的東風(fēng)興起并掌控了埃及的政權(quán)，這被沙特等海合會(huì)國家視為破壞地區(qū)政治穩(wěn)定的重大威脅。

但是，與其他海合會(huì)國家不同，在對外關(guān)系上，卡塔爾對“阿拉伯之春”持支持態(tài)度，因而也支持穆兄會(huì)。在沙特等國家撤回大使后，當(dāng)時(shí)卡塔爾的應(yīng)對方式相對緩和，宣稱并不會(huì)相應(yīng)地撤回己方的大使，并表示愿意同海合會(huì)相關(guān)成員國保持良好的關(guān)系。

雖然此次危機(jī)一度陷入僵局，并持續(xù)了八個(gè)月，但各國政府除了在外交上打“口水戰(zhàn)”，實(shí)質(zhì)上并沒有采取其他的制裁措施與反制裁措施，各國的經(jīng)貿(mào)和人員往來仍然保持正常，沒有對海合會(huì)達(dá)成的統(tǒng)一市場、海關(guān)聯(lián)盟等機(jī)制造成沖擊。

當(dāng)時(shí)，恰逢“伊斯蘭國”恐怖活動(dòng)正盛，并引起了國際社會(huì)的警覺。包括沙特在內(nèi)的中東國家感受到了強(qiáng)烈的外部威脅，故而認(rèn)為有必要在海合會(huì)內(nèi)部擱置爭議，共同致力于維護(hù)地區(qū)安全。2014年11月16日，沙特、阿聯(lián)酋和巴林同意將各自的大使送回多哈。這些國家與卡塔爾達(dá)成了一份補(bǔ)充協(xié)議，內(nèi)容上進(jìn)一步明確了不得支持穆兄會(huì)以及也門的反政府武裝等規(guī)定。然而卡塔爾卻認(rèn)為，此次危機(jī)并沒有損害自身的外交政策，其仍然可以做到一方面與海合會(huì)成員國保持良好關(guān)系，另一方面也可以與其他“伙伴”友好往來。

二、“卡塔爾斷交風(fēng)波”是第二次重大危機(jī)

2017年6月5日，第二次重大危機(jī)發(fā)生。這次危機(jī)的開端即以“斷交”的激烈方式進(jìn)行，并且后續(xù)逐漸斷絕了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人員方面的所有往來。這次危機(jī)的起因?qū)嶋H上與上一次基本相同，即以沙特為首的多國指控卡塔爾違反了2013年和2014年簽署的安全協(xié)議，并與伊朗保持良好關(guān)系，干預(yù)他國國內(nèi)事務(wù)等?？ㄋ杽t主要認(rèn)為沙特等國家的行為是在挑戰(zhàn)卡塔爾的主權(quán)，企圖以斷交和多方位的制裁和封鎖來迫使卡塔爾屈服。endprint

目前的“卡塔爾斷交風(fēng)波”可以說是上一次危機(jī)在潛伏后的又一次爆發(fā)。而第二次重大危機(jī)與第一次重大危機(jī)的主要不同在于，其直接破壞了海合會(huì)多年以來構(gòu)建的合作基礎(chǔ)，包括直接破壞了海合會(huì)內(nèi)部已經(jīng)建立起來的統(tǒng)一內(nèi)部市場、海關(guān)聯(lián)盟等重要成果。

三、兩次危機(jī)的共性原因

雖然兩次危機(jī)背后的具體原因有其各自的特性，但這兩次危機(jī)具有高度的關(guān)聯(lián)性，其共性原因值得我們進(jìn)行分析思考。

一是卡塔爾特立獨(dú)行的外交政策?？ㄋ柺且粋€(gè)頗具“壯志雄心”的國家，其外交政策高度重視自身的主權(quán)獨(dú)立性?？ㄋ柾饨徊坎块L哈立德·本·穆罕默德·阿提亞曾對外宣稱：“卡塔爾選擇不待在歷史的支線上……我們要在世界事務(wù)中擔(dān)當(dāng)重要角色，與各國保持交流，調(diào)停沖突，致力于解決暴力沖突，并且照顧難民?！睘榇耍ㄋ柕耐饨徽邔⒔⒃趦蓚€(gè)原則上：第一是獨(dú)立，第二是支持民族自決權(quán)、正義與自由。[6]這就可以看出，為何在“阿拉伯之春”后，卡塔爾對各國國內(nèi)爆發(fā)的“民主運(yùn)動(dòng)”持支持態(tài)度。這種外交政策顯然與以沙特為首的其他海合會(huì)成員國外交政策背道而馳。

而且，第一次重大危機(jī)的解決，也讓卡塔爾認(rèn)為自己具備足夠的政治智慧來同時(shí)與各沖突方保持良好的關(guān)系，同時(shí)保持自身的獨(dú)立性。然而事實(shí)是，當(dāng)?shù)诙沃卮笪C(jī)來臨時(shí)，這種特立獨(dú)行的外交政策卻將其拖入與沙特等國家全方位的外交風(fēng)波中。

二是海合會(huì)缺乏有效的爭端解決機(jī)制。從兩次重大危機(jī)中可以看出，海合會(huì)并不存在有效的爭端解決方式。每當(dāng)爭端發(fā)生時(shí)，爭端的成員國之間的對話方式停留在國與國直接“口水戰(zhàn)”，包括利用媒體相互抨擊，而海合會(huì)并沒有作為一個(gè)地區(qū)組織發(fā)揮調(diào)停作用。第一次重大危機(jī)結(jié)束以后，各方簽署的補(bǔ)充協(xié)議以機(jī)密的形式存在，也不存在確保協(xié)議得到執(zhí)行的后續(xù)機(jī)制。也就是說，海合會(huì)目前既不能充當(dāng)一個(gè)對話的平臺(tái)，也不能成為爭端解決方案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。一旦出現(xiàn)爭端，只能由其成員國之間自行調(diào)停，這樣的模式不僅效率低下，還使得海合會(huì)本身很難抵御成員國之間重大危機(jī)的不利影響。

海合會(huì)在危機(jī)中的出路

一、危機(jī)不會(huì)導(dǎo)致海合會(huì)解散

海合會(huì)成立至今已經(jīng)有36年的歷史，在此過程中，各成員國除取得了上文提及的重大政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作成果外，也順利解決了許多難以解決的重大爭端。例如，在2001年3月，卡塔爾與沙特等國家解決了長期存在的領(lǐng)土糾紛。在2008年，卡塔爾和沙特又就領(lǐng)土的最終劃界問題達(dá)成一致。而且，自2017年6月斷交風(fēng)波以來，沙特等國并未與卡塔爾斷絕在經(jīng)濟(jì)上占據(jù)命脈地位的油氣資源貿(mào)易（如站在沙特一邊的阿聯(lián)酋并未切斷油氣管道）。所以，卡塔爾和沙特等國之間并不存在無法調(diào)和的結(jié)構(gòu)性矛盾，其核心利益是趨同的。而且，客觀上來講，除沙特以外，其他國家由于自身先天過于弱小，無法在政治上擺脫對海合會(huì)的依賴。

因此，海合會(huì)的存在仍然被各成員國珍視。目前，雖然海合會(huì)成員國內(nèi)部之間發(fā)生了斷交，但斷交各國卻十分“默契”。一方面，沙特等國并未提出將卡塔爾從海合會(huì)中除名；另一方面，卡塔爾也沒有主動(dòng)提出要退出海合會(huì)。所以說，此次危機(jī)之后，海合會(huì)需要吸取危機(jī)帶來的教訓(xùn)，更加科學(xué)地完善自身的組織體系，尋求符合自身情況的出路。

二、推動(dòng)危機(jī)解決的重要因素

危機(jī)的解決需要一個(gè)平臺(tái)，至少是一個(gè)第三國進(jìn)行居中調(diào)解。海合會(huì)成員國之外的其他國家，唯一能承擔(dān)起該角色的就是美國。然而，就目前事件發(fā)展情況來看，美國在此次爭端中發(fā)揮作用十分有限。此次斷交風(fēng)波的產(chǎn)生恰恰是發(fā)生在美國新任總統(tǒng)特朗普對卡塔爾進(jìn)行國事訪問之后。據(jù)美國前任駐阿曼大使加里·格雷波評價(jià)，當(dāng)前新組建的美國領(lǐng)導(dǎo)層缺乏足夠的外交技能來協(xié)調(diào)解決這樣的爭端，而且可以看出，特朗普總統(tǒng)的施政綱領(lǐng)中并沒有解決海合會(huì)成員國之間爭端的意圖。[7]

所以，危機(jī)解決的關(guān)鍵平臺(tái)仍然是海合會(huì)本身。海合會(huì)雖然缺乏明確的爭端解決機(jī)制，但是仍然可以作為提供對話的平臺(tái)。發(fā)生上述兩次重大危機(jī)時(shí)，在海合會(huì)成員國中，科威特和阿曼一直都是置身事外。實(shí)際上，科威特和阿曼長期在海合會(huì)中扮演居中調(diào)解的角色，促成成員國間各種爭端的解決，并且與沙特和卡塔爾雙方都保持著十分友好的關(guān)系。目前，科威特正在積極推動(dòng)爭端雙方的對話，試圖調(diào)解爭端。而阿曼則處于配合的角色，努力避免危機(jī)的進(jìn)一步升級。但是，此次以沙特為首的國家表現(xiàn)十分強(qiáng)硬，使得科威特幾乎沒有回旋的余地，只是充當(dāng)傳聲筒的角色。[8] 因此，多次嘗試的居中調(diào)解舉步維艱，還需要尋找更加有效的渠道。

既然兩次危機(jī)具有高度關(guān)聯(lián)性，不妨從第一次危機(jī)的解決方式中去尋找可供借鑒的出路。2014年，第一次重大危機(jī)發(fā)生時(shí)，海合會(huì)成員國召開了臨時(shí)會(huì)議以共同協(xié)商解決爭端雙方的分歧，雖然當(dāng)時(shí)的談判一度面臨僵持，但還是趕在第35屆海合會(huì)峰會(huì)前夕解決了爭端。而且，在35屆海合會(huì)峰會(huì)上，卡塔爾表明了該會(huì)議是真正和解的里程碑，未來將繼續(xù)加強(qiáng)各成員國之間的交流與合作。[9]那么，對于本次危機(jī)，海合會(huì)同樣能夠以召開臨時(shí)會(huì)議的形式促進(jìn)爭端雙方進(jìn)行對話和談判。而且，無論成員國之間的關(guān)系及中東和世界的環(huán)境如何變化，海合會(huì)自1981年成立至今從未間斷過召開峰會(huì)。所以海合會(huì)峰會(huì)對于各成員國都意義重大，是一個(gè)相對成熟可靠的對話機(jī)制，下一屆峰會(huì)的召開也是促進(jìn)爭端解決的重要契機(jī)。

即便海合會(huì)無法化解卡塔爾斷交風(fēng)波，海合會(huì)也不會(huì)就此解散。上文已經(jīng)論述，海合會(huì)的存在基礎(chǔ)牢固，具備充分的政治和經(jīng)濟(jì)必要性。而且沙特在海合會(huì)中扮演著核心的角色，其絕對不會(huì)允許苦心經(jīng)營的海合會(huì)因?yàn)榭ㄋ枖嘟伙L(fēng)波而毀于一旦，并且沙特有足夠的影響力把除卡塔爾之外的其他成員國緊密聚集在海合會(huì)之內(nèi)。如果卡塔爾最終退出海合會(huì)，其將以沙特為核心建立更加單極化的組織，向政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)全方位的聯(lián)盟發(fā)展。

結(jié) 語

海合會(huì)已經(jīng)接連遭遇兩次重大危機(jī)，充分暴露了自身缺乏爭端解決機(jī)制的巨大弊端。為此，海合會(huì)的注意力應(yīng)當(dāng)不僅僅是追求政治經(jīng)濟(jì)合作與一體化，還應(yīng)當(dāng)從這些危機(jī)中汲取教訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部成員國之間的分歧，并相應(yīng)地設(shè)置必要的爭端解決機(jī)制。本次的危機(jī)既是一種挑戰(zhàn)，也是一種機(jī)遇。如果海合會(huì)能夠充分承擔(dān)起對話平臺(tái)的角色，促進(jìn)危機(jī)解決，這將為未來進(jìn)一步構(gòu)建爭端解決機(jī)制奠定良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，否則海合會(huì)仍然難以經(jīng)受下一次成員國爭端的沖擊。endprint

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院西亞非洲

研究所副研究員）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] 外媒：毛里求斯與卡塔爾斷交斷交國家增至8個(gè)，http：//www.chinanews.com/gj/2017/06-06/ 8242979 .shtml.

[2] Australia-Gulf Cooperation Council （GCC） FTA，http：//dfat.gov.au/trade/agreements/agccfta/pages/australia-gulf-cooperation-council-gcc-fta.aspx.

[3] GCC's Economic Cooperation and Integration： Achievements and Hurdles， http：//studies.aljazeera.net/en/dossiers/2015/03/20153316186783839.html.

[4] https：//en.wikipedia.org/wiki/Peninsula_Shield_Force#cite_note-awsat_commander_alAzima-3.

[5] Exclusive： The secret documents that help explain the Qatar crisis， http：//edition.cnn.com/2017/07/10/politics/secret-documents-qatar-crisis-gulf-saudi/index.html.

[6] We Will Not Remain on the Sidelines of History，http：//arabic.cnn.com/middleeast/2014/03/10/qata-saudi-uae-bahrain.

[7] The Not So Cooperative Gulf Cooperation Council，https：//www.fairobserver.com/region/middle_east_north_africa/gulf-qatar-fallout-saudi-arabia-uae-bahrain-egypt-trump-world-news-latest-54781/.

[8] GCC crisis： Why is Kuwaiti mediation not working？http：//www.aljazeera.com/indepth/opinion/2017/08/gcc-crisis-kuwaiti-mediation-working-170807093244546.html.

[9] After the Doha Summit： is GCC reconciliation real？https：//www.opendemocracy.net/roberto-iannuzzi/after-doha-summit-is-gcc-reconciliation-real.endprint