基于檔案中介機構(gòu)管理辦法的檔案中介機構(gòu)安全治理問題研究

華林+楊娜+吳雨遙

摘要：目前，我國檔案中介機構(gòu)管理辦法提出了一系列檔案安全治理方式，這些方式的實施有利于維護檔案活動的規(guī)范性，保障國家檔案安全。本文針對我國檔案中介機構(gòu)管理辦法所構(gòu)建的治理機制，分析其存在的問題，并提出貫徹實施對策。

關(guān)鍵詞：檔案安全檔案中介機構(gòu)依法治理

2016年，國家檔案局在《關(guān)于進一步加強檔案安全工作的意見》中提出，做好檔案安全工作是推動檔案事業(yè)科學發(fā)展的前提，是健全檔案工作“三個體系”，構(gòu)建國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要保證。[1]2017年5月11日，中國檔案學會、云南省檔案學會在昆明聯(lián)合召開“檔案中介機構(gòu)管理服務研討會”，探討我國檔案中介機構(gòu)的規(guī)范化管理問題。雖然檔案界就檔案中介機構(gòu)的安全治理問題曾提出過一系列相關(guān)建議，但是這些建議大多還停留在宏觀層面。未來如何依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法，深入探討檔案中介機構(gòu)檔案安全治理問題，應成為研究的重點問題。

一、檔案中介機構(gòu)安全治理的必要性

（一）對國家檔案安全具有直接影響

1992年，浙江建德、湖州兩市相繼成立檔案事務所，揭開了我國檔案中介機構(gòu)建設(shè)序幕。20世紀90年代以后，檔案中介機構(gòu)蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了檔案咨詢服務中心、檔案寄存中心、檔案科技服務中心等眾多檔案中介服務機構(gòu)，[2]成為繼檔案館、檔案室等之外，新出現(xiàn)的一種重要檔案管理機構(gòu)。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出：“規(guī)范并支持檔案中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)參與檔案事務”，[3]其從政策法規(guī)層面明確了社會力量參與檔案事務的地位和作用。具體而言，“檔案中介服務機構(gòu)是指依法運用專業(yè)知識和技能，向委托人提供檔案整理、鑒定、保護、寄存、數(shù)字化以及業(yè)務咨詢等服務的機構(gòu)?！彼_展的業(yè)務范疇主要有：（1）檔案咨詢、整理、鑒定、保管、寄存等；（2）檔案用品、辦公用品銷售；（3）軟件開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等；（4）檔案人員培訓、業(yè)務培訓；（5）檔案縮微、掃描、檔案數(shù)字化加工等。[4]這些檔案活動的開展，對檔案安全產(chǎn)生了直接影響。如在檔案整理方面，對檔案文件的分類、組卷（裝盒）、排列、編目和上架等分類整序工作，直接影響到檔案質(zhì)量安全；在檔案數(shù)字化方面，無論是紙質(zhì)文件的數(shù)字化轉(zhuǎn)換、加工，還是數(shù)據(jù)保管，或是數(shù)字化管理軟件的研發(fā)等，都直接影響到國家檔案數(shù)字化資源建設(shè)的安全。

（二）對國家檔案安全具有重要維護作用

《寧夏回族自治區(qū)檔案中介服務管理辦法（試行）》第二條提出：“本辦法所稱檔案中介服務，是指利用專門的檔案知識和技能，為委托單位從事檔案用品加工，檔案裝具、檔案專用設(shè)備出售，為社會提供檔案咨詢、整理、保護、鑒定、寄存、數(shù)字化以及培訓等服務的行為?！盵5]其具體服務內(nèi)容《寧德市檔案服務中介機構(gòu)管理實施細則（暫行）》第九條歸納為：“1.文件材料立卷與檔案整理服務；2.檔案價值鑒定與評估服務；3.檔案修裱、縮微、復制等技術(shù)服務；4.檔案寄存與保管服務；5.檔案編研服務；6.檔案咨詢服務；7.檔案數(shù)字化服務；8.檔案用品與裝具服務；9.其他檔案服務。”[6]由此可知，檔案中介機構(gòu)檔案服務范疇涉及檔案整理、鑒定、寄存及其數(shù)字化等各項工作，其安全治理對國家檔案安全具有重要的維護作用。

二、基于檔案中介機構(gòu)管理辦法的安全治理方式分析

檔案中介機構(gòu)的檔案安全治理包括兩個方面：一是依法對檔案中介機構(gòu)進行監(jiān)管，也就是依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法，采用備案、網(wǎng)站公布、檢查、投訴和舉報調(diào)查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監(jiān)管；二是通過提供人員培訓、業(yè)務指導等方式，對檔案中介機構(gòu)進行依法指導。依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法對其進行檔案安全治理，可為其業(yè)務工作的開展提供人員培訓和業(yè)務指導，提升其服務能力與水平。同時，監(jiān)管活動還可預防和制止所出現(xiàn)的業(yè)務問題或不法行為，維護國家檔案安全。為規(guī)范檔案中介機構(gòu)管理，各?。▍^(qū)）市先后出臺了部分檔案中介機構(gòu)管理辦法，主要有2004年的《浙江省檔案中介服務管理辦法（試行）》、2005年的《南京市檔案中介機構(gòu)服務管理辦法（試行）》、2008年的《廣東省檔案中介機構(gòu)備案登記管理辦法》、2009年的《溫州市檔案中介服務管理辦法》、2012年的《宜昌市檔案中介服務機構(gòu)管理辦法》、2013年的《佛山市檔案局檔案中介機構(gòu)管理辦法》《湖南省檔案局規(guī)范檔案中介服務暫行規(guī)定》，以及2017年剛出臺的《昆明市檔案中介服務機構(gòu)管理辦法》等。這些管理辦法依據(jù)檔案中介機構(gòu)營運實際狀況以及出現(xiàn)問題，提出了相應的治理方式。以《南京市檔案中介機構(gòu)服務管理辦法（試行）》為例，所提出的治理方式包括：一是備案?！胺苍诒臼袕氖聶n案服務的中介機構(gòu)，應自依法設(shè)立之日起60日內(nèi)向市檔案行政管理部門備案?！倍蔷W(wǎng)站公布。“市檔案行政管理部門應將獲準備案的檔案中介機構(gòu)的基本信息在南京檔案網(wǎng)站上予以公告。”三是提供培訓?！笆袡n案行政管理部門應采取多種途徑和方式，為檔案中介機構(gòu)從業(yè)人員提供各種教育培訓，幫助其熟悉和掌握檔案管理規(guī)范和技術(shù)標準?！彼氖菍嵉貦z查?！笆袡n案行政管理部門對檔案中介機構(gòu)進行檢查，包括以下內(nèi)容：（一）檢查檔案中介機構(gòu)向檔案行政管理部門備案情況；（二）檢查檔案中介機構(gòu)從業(yè)人員的培訓情況及業(yè)務水平；（三）檢查檔案服務機構(gòu)的服務場所和保管檔案的庫房及其設(shè)施情況；（四）組織對檔案服務機構(gòu)的服務質(zhì)量、業(yè)務水平等情況的綜合評估；（五）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他要求?！蔽迨峭对V和舉報調(diào)查?！皩n案中介機構(gòu)的投訴和舉報，市檔案行政管理部門應及時組織執(zhí)法人員進行調(diào)查處理。”六是建立信用檔案?！笆袡n案行政管理部門應根據(jù)對各檔案中介機構(gòu)的監(jiān)督管理情況，建立檔案中介機構(gòu)信用檔案?！盵7]

通過上述例子可以看到，檔案中介機構(gòu)的檔案安全治理主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是依法對檔案中介機構(gòu)進行監(jiān)管，也就是依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法，采用備案、網(wǎng)站公布、檢查、投訴和舉報調(diào)查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監(jiān)管；二是通過提供人員培訓、業(yè)務指導等方式，對檔案中介機構(gòu)進行依法指導。雖然這些治理方式已趨成熟，但是實踐應用中仍需解決三個問題：一是現(xiàn)有治理方式的落實問題。各級檔案行政管理部門要采取切實措施，依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法提出的治理方式，對檔案中介機構(gòu)的檔案活動進行依法治理。二是治理方式的完善問題。從現(xiàn)有治理方式看，備案、網(wǎng)站公布、檢查、投訴和舉報調(diào)查，以及建立信用檔案等都為依法監(jiān)管，而只有提供人員培訓是依法指導。為此，在檔案中介機構(gòu)的安全治理工作中，建議拓展指導工作的方式，加大業(yè)務指導力度，以更好地維護其檔案質(zhì)量、載體與信息安全。三是違法行為的懲處問題。檔案中介機構(gòu)的檔案活動直接影響到國家檔案資源的完整與安全，對其進行依法治理，就是要采取各種監(jiān)管和指導方式，維護其運營的規(guī)范性。為此，要對檔案中介機構(gòu)在檔案整理、保護、鑒定、評估、寄存、數(shù)字化等檔案活動中出現(xiàn)的問題進行懲處，以維護國家檔案資源的完整與安全。endprint

三、基于檔案中介機構(gòu)管理辦法的安全治理方式實施建議

（一）加強檔案中介機構(gòu)管理辦法建設(shè)

一是加快國家層面檔案中介機構(gòu)立法工作。建議在對中介機構(gòu)的性質(zhì)、職能、任務、組織形式、經(jīng)營方式、業(yè)務范圍、行為規(guī)范等因素充分了解的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范檔案中介機構(gòu)活動的全國性專項法律法規(guī)。[8]二是加快各地規(guī)范檔案中介機構(gòu)活動的法規(guī)建設(shè)。目前，部分省（區(qū)）市先后出臺了專門的管理辦法，但是仍有許多省區(qū)尚未出臺管理辦法。鑒于此，建議這些省區(qū)依據(jù)當?shù)貦n案中介機構(gòu)發(fā)展的實際狀況，制定專門的管理規(guī)章，對檔案中介機構(gòu)進行檔案安全治理。三是對現(xiàn)有檔案中介機構(gòu)法規(guī)的完善。地方性法規(guī)要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加以改進，完善相關(guān)條款內(nèi)容、增加規(guī)范的可操作性，[9]以適應檔案中介機構(gòu)檔案安全治理的實際狀況。

（二）拓展檔案中介機構(gòu)依法指導方式

就檔案行政部門對檔案中介機構(gòu)的業(yè)務指導而言，主要是提供人員培訓。近年來，部分地方也注意到依法指導的多樣性問題，如《福建省檔案服務機構(gòu)管理暫行辦法》第五條提出：“縣以上檔案行政管理機構(gòu)，負責對本行政區(qū)域內(nèi)的檔案服務機構(gòu)的檔案服務活動進行指導和監(jiān)督管理，并在檔案服務人員的培訓、檔案業(yè)務與專業(yè)技術(shù)等方面為檔案服務機構(gòu)提供相關(guān)服務?！盵10]《昆明市檔案中介服務機構(gòu)管理辦法》第十七條規(guī)定：“市、縣（市、區(qū)）檔案行政主管部門應當為中介機構(gòu)及其從業(yè)人員提供業(yè)務咨詢和技術(shù)指導?！盵11]為更好地提升檔案中介機構(gòu)的服務能力，建議一是加強檔案安全意識的拓展指導。也就是利用干部培訓、業(yè)務指導等方式，加強檔案中介機構(gòu)人員的檔案安全教育，樹立其保密意識。如在2017年，昆明市檔案局開辦的檔案基礎(chǔ)知識培訓班中，就專門聘請了云南省檔案局法規(guī)宣教處的領(lǐng)導專門講授“檔案法制工作”專題，進行檔案安全教育。二是加強業(yè)務能力的拓展指導。除提供人員培訓外，依據(jù)國家和地方檔案管理規(guī)范和標準，從檔案整理、鑒定、保管、寄存，檔案縮微、掃描、數(shù)字化加工，以及檔案安全保密制度的建立等方面進行指導。此外，還可通過幫助檔案中介機構(gòu)建立健全保密規(guī)章制度，構(gòu)建保密防范機制等方式，建立檔案安全保障機制，保護國家檔案信息安全。

（三）強化檔案中介機構(gòu)檔案安全治理

首先，構(gòu)建問題發(fā)現(xiàn)機制。一是檔案行政部門監(jiān)督機制?！独ッ魇袡n案中介服務機構(gòu)管理辦法》第十八條提出：“檔案行政主管部門應當加強對中介機構(gòu)的監(jiān)督檢查，對違反檔案法律法規(guī)的行為及舉報、投訴，應當及時調(diào)查核實，并依法處理?！盵12]對檔案中介機構(gòu)的監(jiān)管，要建立專項檢查制度，將中介服務的質(zhì)量檢查制度化、科學化。注重日常監(jiān)管和事中、事后監(jiān)管，加大對違法行為的處罰力度，扭轉(zhuǎn)監(jiān)管不力、服務不周的現(xiàn)狀。[13]二是構(gòu)建用戶監(jiān)督機制。用戶監(jiān)督主要包括服務質(zhì)量及績效監(jiān)督、檔案實體及信息安全監(jiān)督兩個方面。用戶需要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)等，通過簽署保密協(xié)議、專人專管、增加監(jiān)控設(shè)施等方式來確保檔案的安全。[14]其次，加大行政處罰力度。如《昆明市檔案中介服務機構(gòu)管理辦法》第二十九條規(guī)定：“中介機構(gòu)有下列行為之一的，由檔案行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，注銷備案證書：1.提交虛假信息騙取《昆明市檔案中介服務機構(gòu)備案證書》；2.未及時辦理變更登記；3.發(fā)生檔案安全事故；4.有效投訴2次及以上；5.妨礙、拒絕檔案行政主管部門監(jiān)督檢查；6.從事檔案服務過程中存在其他違法、違規(guī)行為?！盵15]最后，加大違法處罰力度?！赌暇┦袡n案中介機構(gòu)服務管理辦法（試行）》第二十六條規(guī)定：“檔案中介機構(gòu)在提供檔案服務時違反檔案法律法規(guī)規(guī)定的，按照規(guī)定追究法律責任。”[16]

注釋及參考文獻：

[1]孫昊.國家檔案局出臺《意見》要求進一步加強檔案安全工作[N].中國檔案報，2016-05-09（1）.

[2]黃霄羽，朱敬敬.檔案中介機構(gòu)應當正名[J].檔案學通訊，2012（5）：93-97.

[3]中央“兩辦”印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》[EB/OL].[2017- 05- 08].http：//daj. pingyuan.gov.cn/E_ReadNews.asp？NewsId=547.

[4]古淑婷.國內(nèi)檔案中介機構(gòu)發(fā)展探析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016（8）：381-382.

[5]鹽池檔案網(wǎng).關(guān)于印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)檔案中介服務管理辦法（試行）》的通知[EB/OL].[2017-05-08].http：//ycda.nxda.gov.cn/ggl/466689.shtml.

[6]寧德市檔案局.《寧德市檔案服務中介機構(gòu)管理實施細則（暫行）》的通知[EB/OL].[2017-05-08].http：//fzlq.fj-archives.org.cn/cnd/zuixingonggao/880.html.

[7][16]南京市檔案中介機構(gòu)服務管理辦法（試行）[EB/OL].[2017-05-08]. http：//daj.nanjing.gov.cn/zcfg/ 201608/t20160816_4081423.html.

[8][14]徐一男.檔案中介機構(gòu)監(jiān)管體系的構(gòu)建研究[J].蘭臺世界，2015（11）：89-90.

[9]孫俐麗，吳建華.基于案例分析的檔案中介機構(gòu)發(fā)展探索[J].中國檔案，2015（12）：23-25.

[10]福建省檔案局關(guān)于印發(fā)《福建省檔案服務機構(gòu)管理暫行辦法》的通知[EB/OL].[2017-05-08].http：// qzqg.fj-archives.org.cn/Cqzqg/danganfagui/141.html.

[11][12][15]昆明市檔案中介服務機構(gòu)管理辦法[EB/ OL].[2017-05-08].http：//www.km.gov.cn/c/2017-01-11/1681573.shtml.

[13]潘玉民.論檔案中介機構(gòu)的規(guī)范化運作[J].浙江檔案，2006（2）：15-16.endprint