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    我國地方政府環(huán)境保護財政支出現(xiàn)狀淺析

    2017-10-23 14:09:15吳洋
    現(xiàn)代交際 2017年19期
    關(guān)鍵詞:總支出財政支出增長率

    吳洋

    摘要:2007年財政部開始設(shè)立環(huán)境保護財政支出,該支出分為中央本級支出和地方支出兩大部分。本文針對2007—2015年地方政府環(huán)境保護財政支出的支出情況進行描述性統(tǒng)計分析,主要分析了地方環(huán)保支出的支出總額變化、支出增長率變化、支出占比變化、轉(zhuǎn)移支付占比變化、支出彈性變化及支出結(jié)構(gòu)變化,并基于這些分析提出了若干保證地方政府環(huán)保支出穩(wěn)定持續(xù)的對策建議。

    關(guān)鍵詞:地方政府 環(huán)境保護 環(huán)保支出

    中圖分類號:F812文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-5349(2017)19-0033-03

    一、引言

    中國經(jīng)濟在改革開放之后得到了迅猛的發(fā)展,人民生活質(zhì)量顯著提高,國際競爭力逐步顯現(xiàn),然而這些舉世矚目的成就卻是以污染環(huán)境為代價的。面對著環(huán)境危機,我國政府早在1989年即通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》,并于2014年對該法案作出了修訂。新《環(huán)保法》中在四個章節(jié)的六個條款中提及了“財政”二字,表明了我國政府從立法的角度運用財政手段對環(huán)境污染進行控制的決心。財政部于2007年在《政府收支分類科目》中新增了“211環(huán)境保護”這一類級支出,標(biāo)志著在一般公共預(yù)算支出中有了用于環(huán)境保護的專項預(yù)算。由于我國的一般公共預(yù)算支出由中央本級和地方政府兩級支出組成,地方政府又是環(huán)境保護工作的實施主體,因此本文將對自2007至2015年的地方政府環(huán)保支出情況做以評析。所有數(shù)據(jù)均來自2008—2016年中國統(tǒng)計年鑒[1]。

    二、地方政府環(huán)保支出的絕對規(guī)模和相對規(guī)模分析

    (一)絕對規(guī)模分析

    自2007年開始,財政部明確了環(huán)境保護的專項財政支出科目,至2015年已經(jīng)有9年數(shù)據(jù)公布,具體支出數(shù)額見圖1。

    圖1歷年地方政府環(huán)保支出數(shù)額(億元)

    從圖1中可知,2007年地方政府在環(huán)境保護財政支出上的投入是96123億元,之后的2008年穩(wěn)步上升,到2009年達(dá)到189613億元,與2007年相比增長了一倍;至2012年達(dá)到289981億元,是2007年的3倍;到了2015年,地方政府環(huán)保支出額度已經(jīng)達(dá)到440248億元,與2007年相比增長了358%,是2007年的4倍多??梢哉f,自2007年開始,我國地方政府就在不斷地增加環(huán)境保護的財政支出力度,且支出總額提高迅猛。這9年的地方政府環(huán)保支出增長率更可以反映這一特點,具體見圖2。

    圖2地方政府財政性環(huán)保支出與地方財政總支出增長率情況

    圖2中可見,2008—2015年的地方政府環(huán)保支出增長率都為正值,證明每年的支出額度都是上升的,8年的平均增長率為1705%。但從增長率的趨勢看,2008—2014年間地方環(huán)保支出增長率是呈現(xiàn)下降趨勢的,從2008年的4410%一直下滑至2011年的819%,隨后在2012年和2013年又有所回升,但到2014年降到歷史最低點的408%,不過隨著2015年的到來,增長率又反彈至2684%。這一變化與地方財政總支出的變化情況相吻合,從圖2中可見,地方財政總支出的增長率也是經(jīng)歷了這樣一個總體下滑,最后一年反彈的情況,且地方財政總支出的平均增長率為1746%,同地方環(huán)保支出平均增長率相仿。唯一違和的年份是2011年,在地方財政總支出增長率達(dá)到2551%的時候,地方環(huán)保支出增長率卻陡然下滑至819%,兩者的反差巨大。

    (二)相對規(guī)模分析

    地方財政性環(huán)保支出的相對規(guī)模分析主要集中在地方環(huán)保支出占地方財政總支出的比重以及占全國GDP比重這兩個方面,具體數(shù)據(jù)見圖3。

    圖3地方環(huán)保支出占地方財政總支出及全國GDP比重

    如圖3所示,地方環(huán)保支出占地方財政總支出的比重從2007年的251%開始緩慢攀升,到2010年達(dá)到峰值的321%,但在隨后的2011年,這一比例并未維持,開始下滑至277%,直至2014年降到269%。從圖2中增長率的數(shù)據(jù)也能得到呼應(yīng),2011年、2012年、2014年三年中,地方財政總支出的增速都高于地方環(huán)保支出增速,因此地方環(huán)保支出占地方財政總支出的比重也就必然下滑。這表明我國地方政府環(huán)保支出在環(huán)境保護專項財政支出確立的最初幾年的確得到了應(yīng)有的重視,在地方財政總支出的占比逐年攀升,但隨后這一比重就并未再維持,證明地方政府的支持力度并沒有預(yù)想的大,沒能保持環(huán)保支出在財政總支出中的比例。相比之下,地方環(huán)保支出占全國GDP的比重也基本呈現(xiàn)這樣的規(guī)律,但從趨勢上看略有不同,從2007年的036%攀升至2010年的058%,隨后短暫下降后再度回升,至2015年這一比例達(dá)到064%的峰值。這說明,地方環(huán)保支出的絕對數(shù)額的增長還是較為穩(wěn)定的,占全國GDP的比重波動不明顯,且繼續(xù)穩(wěn)中有升。

    三、地方環(huán)保支出的轉(zhuǎn)移支付、彈性及支出結(jié)構(gòu)分析

    (一)轉(zhuǎn)移支付分析

    地方政府是環(huán)境保護工作的主體,因此由地方政府承擔(dān)環(huán)境保護支出的主要部分是情理之中的。不過從我國財政體制角度出發(fā)可以發(fā)現(xiàn),地方政府用于環(huán)境保護的財政支出中有相當(dāng)一部分是來自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付,這些轉(zhuǎn)移支付與地方本級支出共同組成了地方環(huán)保支出。中央轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重情況見圖4。

    從圖4可以看出中央轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重存在很明顯的下降趨勢。在2007年,這一比重達(dá)到7777%,為歷史最高,這可以解釋為在環(huán)保專項財政支出確立的初期,為保證作為環(huán)保工作主體的地方政府可以有充足的資金開展工作,中央在環(huán)保財政方面給予了相當(dāng)?shù)闹С?,起到一種引領(lǐng)與示范作用。在隨后的年份中,這一比例逐步下降,至2010年降到579%,隨后稍有回升后再度下降,到2015年這一比重下降到歷史最低點的4212%。由此可見,環(huán)境保護工作的主體畢竟是地方政府,各種污染源大部分也都由地方政府管轄,因此環(huán)保支出由地方政府承擔(dān)主要責(zé)任是合乎情理的。中央在最初階段保證環(huán)保資金的充裕,而后慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)椤白o航”的角色,一再下調(diào)環(huán)境保護轉(zhuǎn)移支付在地方環(huán)保支出中的比例,從另一個角度激勵各個地方政府積極籌措資金,提高環(huán)保工作的效率,更好地處理轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題。

    (二)彈性分析

    彈性是經(jīng)濟學(xué)中的重要概念之一,反映了一個經(jīng)濟變量相對于另一個經(jīng)濟變量的敏感程度或反應(yīng)程度,通常用這兩個變量的變化率之比來表示。本文分析的彈性即是指地方財政性環(huán)保支出相對于地方財政總支出的彈性以及相對于全國GDP的彈性,具體數(shù)值見圖5。

    由圖5可知,2008—2015年地方環(huán)保支出相對于地方財政總支出以及全國GDP的彈性變化大體趨勢是相似的,都經(jīng)歷了一個下降——上升——下降——上升的波動過程。地方環(huán)保支出相對于地方財政總支出的彈性除了2011年、2012年和2014年小于1之外(032、083和052),其余年份都是大于1的,即地方財政總支出增加1%,地方環(huán)保支出的增長就超過1%,這一彈性在2015年達(dá)到最大值,為164。地方環(huán)保支出相對于全國GDP的彈性在2009年達(dá)到峰值的405,之后走低到2011年的045,隨后再度在2014年出現(xiàn)低谷,彈性為050??梢哉f,除了2011年和2014年外,其余年份的彈性都大于1。因此,兩種彈性數(shù)值在大部分年份中都是富有彈性的,相比之下地方環(huán)保支出對全國GDP的彈性整體上要高一些,即全國GDP的增長比地方財政總支出的增長更能為地方環(huán)保支出帶來增長動力。

    (三)支出結(jié)構(gòu)分析

    在2007年剛剛確立環(huán)境保護財政支出時,這一類級科目被命名為“211環(huán)境保護”,其中的款級科目也都涉及環(huán)境保護,科目名稱上與“節(jié)能”并無關(guān)聯(lián)。但從2008年開始,財政部就不斷調(diào)整款級科目,增加節(jié)能方面的支出,其中“能源節(jié)約利用”“可再生能源”“資源綜合利用”“能源管理事務(wù)”四個款級科目是明顯與節(jié)約能源相關(guān)的。于是,在2011年,財政部將“211環(huán)境保護”這一類級科目更名為“211節(jié)能環(huán)?!?,標(biāo)志著環(huán)保支出的功能將不再局限于對環(huán)境的保護,也包含了對節(jié)約能源的資金支持。由于許多能源的生產(chǎn)過程中伴隨著大量污染物的出現(xiàn),因此對能源的節(jié)約本身就是對環(huán)境保護的另一種途徑,因此對環(huán)保支出的這種調(diào)整是正確的選擇。2008—2015年地方政府“節(jié)能”相關(guān)支出(即以上四個款級科目支出之和)占地方環(huán)保支出總額的比重變化情況見圖6。

    由圖6可知,在僅有“能源節(jié)約利用”和“可再生能源”兩項與節(jié)能相關(guān)的支出時,2008年節(jié)能相關(guān)支出占比為1245%。隨后,在2009年增加“資源綜合利用”和“能源管理事務(wù)”兩個新的節(jié)能相關(guān)支出后,這一比重不斷攀升,到2013年達(dá)到2841%,接近地方環(huán)保支出的三分之一。在2014年這一比重有所下降,不過到2015年又恢復(fù)了增加勢頭??梢哉f,除了2014年這一年的比重有下降情況之外,其余年份都是增長的趨勢,并且這一比重幾乎是穩(wěn)定在了20%以上。這充分體現(xiàn)了我國政府對節(jié)約能源工作的重視程度,明確了節(jié)能支出在地方環(huán)保支出中的重要地位,保證了節(jié)約能源相關(guān)工作的資金支持。

    四、對策建議

    通過上文的分析可知,2007—2015年地方政府財政性環(huán)保支出的增長率呈下降的趨勢,其占地方財政總支出及GDP的比重并未一直持續(xù)增長。與此同時,來自于中央政府的環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重也在逐漸下降。面對以上問題,本文提出了若干的對策建議。

    (一)建立起穩(wěn)定的環(huán)保財政制度

    第一是要確定地方政府環(huán)保財政支出的穩(wěn)定增長機制,必須將地方政府在環(huán)境保護方面的財政支出增長速度控制在一個明確的范圍內(nèi),并依據(jù)現(xiàn)階段環(huán)保支出情況設(shè)立三年及五年的支出增長目標(biāo),統(tǒng)一寫入各地方政府工作報告中,接受各地方人大的監(jiān)督。第二是要明確地方政府環(huán)保支出占地方財政總支出及GDP的比重。第三是要中央政府繼續(xù)保證對地方環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付的扶持力度。第四是要將地方政府環(huán)保支出的各項指標(biāo)與政績考核掛鉤,與“環(huán)保的一票否決制”相結(jié)合。最后,還要在法律上體現(xiàn)出對地方政府環(huán)保支出的法律支持。

    (二)建立財政性環(huán)保支出綜合賬戶

    雖然來自政府的環(huán)保支出是整個社會控制環(huán)境污染的一種資金來源途徑,企業(yè)和居民也可以采取經(jīng)濟手段為環(huán)保事業(yè)作出貢獻,形成一種政府、企業(yè)、居民三位一體的環(huán)保資金支持模式。這一經(jīng)驗來源于加拿大。加拿大的環(huán)保支出賬戶共有三個子賬戶,包括政府環(huán)保賬戶、企業(yè)環(huán)保賬戶及居民環(huán)保維護賬戶。這些賬戶又以環(huán)境保護、能源節(jié)約、提高效率等支出目的作為支出分類,不僅可以提高環(huán)保支出的規(guī)模,還可以保證支出審計和績效評價有據(jù)可依。[2]

    (三)完善環(huán)保相關(guān)監(jiān)督機制

    環(huán)境保護財政支出必須在完善的監(jiān)管之下才能發(fā)揮真正的作用,其支出額度、增長速度、支出結(jié)構(gòu)才能夠更加合理完備。首先就是要確保環(huán)保支出數(shù)據(jù)的公開性。地方環(huán)保支出的項目公開要全面、支出款項的科目要細(xì)致,支出內(nèi)容要簡明易懂,公開時間要及時,如此一來人民代表大會才能夠真正起到監(jiān)督的作用。其次,要建立上下聯(lián)動的預(yù)算監(jiān)督機制,保證事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督的有效執(zhí)行。再次,建立起地方環(huán)保支出的評價體系,做到全面、系統(tǒng)、綜合、科學(xué)、有效,這才能提高地方環(huán)保支出的效率,為進一步改進地方環(huán)保支出各項指標(biāo)提供方向。最后,要提高監(jiān)管人員素質(zhì),因為財政資金績效受到監(jiān)管人員的影響是最大的[3],他們更需要掌握會計、審計、法律、環(huán)保等多方面的知識,只有這樣才能更好地履行監(jiān)管任務(wù),才能為地方環(huán)保支出的變革提供一手資料。

    五、結(jié)語

    自2007年開設(shè)環(huán)境保護專項財政支出以來,地方環(huán)保支出總額及增長率的變化都是有目共睹的,其所占地方財政總支出及全國GDP的比重也都保持著較為穩(wěn)定的趨勢。從其內(nèi)容上看,來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付所占比重則是逐步下降的;地方環(huán)保支出對財政總支出及全國GDP的彈性基本保持在富有彈性的水平上;地方環(huán)保支出中與“節(jié)約能源”相關(guān)的支出比重穩(wěn)中有升?;谝陨犀F(xiàn)狀,我國應(yīng)建立起穩(wěn)定的環(huán)保財政制度、建立環(huán)保支出綜合賬戶、完善環(huán)保相關(guān)監(jiān)督機制,這樣才能使我國地方政府環(huán)保支出穩(wěn)定增長,發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

    參考文獻:

    [1]財政部.2007—2015年公共財政支出決算表[N].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

    [2]王聰.財政節(jié)能環(huán)保支出問題研究[D].東北財經(jīng)大學(xué),2015.

    [3]劉長翠,李奎,孫童.環(huán)境保護財政資金績效評價透視——基于一份調(diào)查問卷報告的分析[J].財政研究,2007(6):38-40.

    責(zé)任編輯:于蕾

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