全國(guó)人大法工委復(fù)函對(duì)政府投資審計(jì)工作的啟迪

王占全

2017年6月5日，全國(guó)人大法工委《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工備函[2017]22號(hào)）（簡(jiǎn)稱(chēng)全國(guó)人大法工委復(fù)函）提出：在收到中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)于2015年5月提交的《關(guān)于申請(qǐng)對(duì)規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》后，法工委經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和征求意見(jiàn)，認(rèn)為地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府投資項(xiàng)目劇增。長(zhǎng)期以來(lái)，一些政府投資工程的建設(shè)單位以等候?qū)徲?jì)結(jié)果為由拖延工程結(jié)算時(shí)間，進(jìn)而拖延支付工程款，使施工企業(yè)不堪重負(fù)，并直接影響對(duì)材料、設(shè)備供應(yīng)商及勞務(wù)企業(yè)的款項(xiàng)結(jié)算和支付。

近年來(lái)，筆者所在縣政府投資建設(shè)項(xiàng)目需要預(yù)算、結(jié)算、竣工決算審計(jì)的，像雪片似的飛入審計(jì)部門(mén)，即使現(xiàn)有5名政府投資審計(jì)人員完全“5+2”“白加黑”工作，也不能完成當(dāng)前繁重的投資審計(jì)項(xiàng)目。少數(shù)政府投資審計(jì)項(xiàng)目因資料不齊形成“審計(jì)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)”，甚至盛傳“沒(méi)有審計(jì)報(bào)告無(wú)法撥款”，形成“項(xiàng)目資金結(jié)存閑置滯留”等等，一定程度上造成一些負(fù)面影響。對(duì)此，審計(jì)部門(mén)尤其是政府投資審計(jì)工作人員應(yīng)引起高度重視，認(rèn)真研究，統(tǒng)籌考慮，采取措施，妥善處理。

一、深刻認(rèn)識(shí)審計(jì)監(jiān)督職能與民事法律關(guān)系的沖突

一是以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，在一定程度上混淆了行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的界限，超越了《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定的審計(jì)監(jiān)督職能，也與合同雙方平等自愿原則相矛盾，在實(shí)踐中也出現(xiàn)諸多問(wèn)題，有的甚至損害了施工企業(yè)的合法權(quán)益。

二是《建設(shè)工程施工合同》是特殊的承攬合同，應(yīng)當(dāng)受《合同法》調(diào)整。雙方當(dāng)事人要不要明確以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算是民商事契約的自由表現(xiàn)，無(wú)須政府引導(dǎo)，用行政行為去干涉民事行為。這種以公權(quán)介入私法在我國(guó)基本建設(shè)市場(chǎng)將會(huì)引起波動(dòng)，其后果令人擔(dān)憂。

三是通過(guò)地方立法強(qiáng)制要求將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用于民事合同的價(jià)款結(jié)算，實(shí)際上是以行政定價(jià)代替市場(chǎng)定價(jià)，而審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位之間是一種行政監(jiān)督關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)具體交易行為進(jìn)行定價(jià)的權(quán)力?！逗贤ā钒哑降?、自愿、公平、誠(chéng)實(shí)信用等作為從事民事活動(dòng)、訂立合同的基本原則，此規(guī)定違背了《合同法》規(guī)定的平等自愿原則。

在司法實(shí)踐中，針對(duì)河南省高級(jí)人民法院對(duì)此問(wèn)題的請(qǐng)示，最高人民法院就有明確答復(fù)。如最高人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)》。

二、依法審計(jì)是全面依法治國(guó)的重要載體和體現(xiàn)

一是必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定的政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，全面準(zhǔn)確落實(shí)地方審計(jì)法規(guī)規(guī)定的工程預(yù)決算審計(jì)內(nèi)容，決不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，更不能僅關(guān)注造價(jià)審計(jì)，而不及其余，尤其不能使審計(jì)部門(mén)陷入撥付款的程序性擺設(shè)。

二是牢固樹(shù)立“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”的法治思想。審計(jì)部門(mén)要聚焦主業(yè)、舉輕若重，要有計(jì)劃、有步驟、有程序地實(shí)施陽(yáng)光執(zhí)法，開(kāi)展包括建設(shè)程序在內(nèi)的全方位審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督，跳出針對(duì)工程造價(jià)審計(jì)的具體事務(wù)。要客觀求實(shí)，把審計(jì)的監(jiān)督職能落到實(shí)處，充分的發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理體系中基礎(chǔ)保障性作用。

三、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

一是政府投資工程項(xiàng)目預(yù)算編制、結(jié)算、竣工決算造價(jià)審核工作，要按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和尺度分類(lèi)實(shí)施，使有造價(jià)資質(zhì)的單位有效參與，激發(fā)造價(jià)市場(chǎng)主體積極性、創(chuàng)造性。依據(jù)《南陽(yáng)市人民政府印發(fā)<南陽(yáng)市政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督實(shí)施辦法>的通知》（宛政[2016]11號(hào)），實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)中介服務(wù)。

二是審計(jì)部門(mén)除對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目直接實(shí)施審計(jì)外，要按照《審計(jì)法》第三十條和《河南省政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)條例》第三十一條規(guī)定，對(duì)政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)結(jié)果進(jìn)行核查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以糾正、查處，維護(hù)基本建設(shè)造價(jià)市場(chǎng)正常秩序，打造公平、公正、公開(kāi)的工程造價(jià)市場(chǎng)平臺(tái)。

三是審計(jì)發(fā)現(xiàn)確有對(duì)工程結(jié)算款高估冒算行為，甚至行賄受賄等犯罪行為，完全可以適用《民法通則》《合同法》等民事法律規(guī)定中的撤銷(xiāo)、無(wú)效等有關(guān)條款，或按照《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以移送處理。（作者單位：新野縣審計(jì)局）