集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)研報告（簡述）

陳玉月 陳晨 徐己 陳天笑 范勇平 錢玉佳

摘要：土地乃國之根本。當(dāng)下土地改革正在開展，在改革進程中帶來的法律問題也引起了法科學(xué)子的熱切關(guān)注。本文將圍繞集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一改革試點項目，通過深入江蘇省惟一一家試點地區(qū)常州市武進區(qū)進行調(diào)研訪問，簡要匯報作者選取此試點項目的緣起，調(diào)研最終形成的一些基本成果以及為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一試點項目逐漸的落成開展提出自己的一些建議。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；常州市武進區(qū)；調(diào)研；建議

【中圖分類號】F321.1【文獻標識碼】A【文章編號】2236-1879（2017）12-0245-01

1選題背景

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了土地改革的目標之一，提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！?/p>

2015年1月12日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出“建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度?！?/p>

2015年2月27日，全國人大常委會發(fā)布了《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。

根據(jù)正如火如荼展開的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，我們認識到其意義巨大，它可以弱化政府征地所引發(fā)的社會問題，增加集體土地所有者的土地財產(chǎn)性收益，縮小城鄉(xiāng)差距，助力城鄉(xiāng)一體化。此次改革最關(guān)鍵的一點就是如何進行利益分配，保護農(nóng)民利益，因此我們選擇了“集體經(jīng)營性入市改革現(xiàn)狀調(diào)查分析”作為我們的課題。

2調(diào)研地點

鑒于多方考慮，我們將調(diào)研地點確定為江蘇省唯一試點——常州市武進區(qū)。武進區(qū)在成為改革試點之后，經(jīng)過廣泛調(diào)研和征求意見，出臺了《常州市武進區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》。

2017年2月24日，武進區(qū)正式上線開通農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，并同時公布了該區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地基準地價成果，武進區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市包括一級市場和二級市場，從第一筆交易成交至今已有近40筆正在交易或者已經(jīng)交易成功，可以說放眼全國，武進區(qū)都是走在了時代的最前線上。

在7天的調(diào)研中，我們走訪了武進區(qū)國土資源局、湟里鎮(zhèn)國土資源所、湟里鎮(zhèn)西墅村村委會、嘉澤鎮(zhèn)躍進村村委會、禮嘉鎮(zhèn)蒲岸村村委會、遙觀鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展科、遙觀鎮(zhèn)國土資源所、武進區(qū)長虹結(jié)晶器有限公司、江蘇雷利電機股份有限公司和武進區(qū)三項改革試點辦公室，除此以外我們還走訪了農(nóng)民，詢問和收集了農(nóng)民的意見。

3調(diào)研方法

3.1文獻研究法：

分類閱讀有關(guān)文獻，了解農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展的歷史、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題等，推導(dǎo)出一般性結(jié)論，再發(fā)現(xiàn)問題，尋找新的思路。本項目擬綜合檢索與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有關(guān)的各類書籍、期刊文獻、網(wǎng)站資料，全面瀏覽、重點研讀，從而提升理論水平。

3.2行動研究法：

行動研究法泛指以實踐中的實踐者為主體，以實踐者在實踐中遇到的問題為課題，在實踐中并為了實踐的一種研究活動。其目的不在于建立理論、歸納規(guī)律，而是針對相關(guān)問題，在行動研究中不斷地探索改進工作，最后有效解決實際問題。行動研究將改革行動與研究工作相結(jié)合，與公民意識培育的具體改革行動緊密相連，其特點是邊執(zhí)行、邊評價、邊修改。

3.3統(tǒng)計分析研究方法：

本項目擬采用的問卷調(diào)查離不開統(tǒng)計的相關(guān)方法，我們將主要運用SPSS軟件進行較為科學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，以得出可靠真實的結(jié)論。

3.4個案研究法：

個案研究法是以個別案例為研究對象進行全面而深入地研究的一種研究方法，其任務(wù)是揭示研究對象形成、變化的特點和規(guī)律，以及影響個案發(fā)展變化的各種因素，并提出相應(yīng)的對策。本項目擬通過選取具有典型性的、已經(jīng)開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的農(nóng)村進行個案研究，通過對其深入分析，揭示其現(xiàn)存的問題及產(chǎn)生的深層原因。

4調(diào)研成果

在實踐中我們發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前武進區(qū)改革中對于農(nóng)民利益分配所存在的兩個主要問題：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對地價制定標準不熟悉、對收益如何分配不知曉，只是一味執(zhí)行上級的要求，具體情況要咨詢區(qū)國土的相關(guān)部門，實際上，往深層次探究，反映了過度剝削了農(nóng)民集體作為所有權(quán)人處分權(quán)能的問題。

第二，在常州市武進區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中，明顯體現(xiàn)出“政府在向農(nóng)村進行資源配置的過程中不斷擴展對土地資源的實際控制權(quán)”，其與村民自治權(quán)和保護農(nóng)民利益之間存在著矛盾。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市由政府主導(dǎo)和推進，各級政府加大了對集體經(jīng)營性建設(shè)用地在程序上的管理，同時也擴大了在土地入市后增值收益的分配的控制權(quán)，從而縮減了村民對土地增值收益收入的獲得，以及獲得土地入市后增值收益的分配權(quán)。

農(nóng)民集體和農(nóng)民個人是在新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮著維護農(nóng)村穩(wěn)定乃至國家穩(wěn)定和諧的重要作用，在利益分配時，需要充分考量農(nóng)民集體、集體成員和使用權(quán)人三者之間的利益及其公平實現(xiàn)，因此我們提出了如下建議：

（1）改革要有利于真正實現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制；

（2）針對改革以何種依據(jù)來確定收益分配到村集體和農(nóng)民的問題，首先肯定村集體需要得到合理分配，其次分給農(nóng)民的要占土地入市增值收益的主要部分。另外應(yīng)當(dāng)將反腐倡廉的政策要求納入分配考慮的范圍，試點期間入市的土地數(shù)量有限，土地增值帶來的收益有限，但是從長遠的角度看，如試點成效好，存量建設(shè)用地被盤活，就其土地入市后的增值收益來講，是相當(dāng)可觀的，這對村官來說也是一種“金錢的誘惑”，一種“尺度的把握”。對村委會來講，將土地入市的增值收益分配到村集體的部分進行村務(wù)公開，明確這筆收益的來源、用途，對于保護農(nóng)民的合法權(quán)益有重要意義。

參考文獻

[1]江平主編.《中國土地立法研究》[M].中國政法大學(xué)出版，1999.1.1.

[2]韓松.《城鎮(zhèn)化進程中入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬及其與土地征收制度的協(xié)調(diào)》[J].當(dāng)代法學(xué)，2016（06）.

[3]張先貴.《土地開發(fā)權(quán)與我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市》[J].北方法學(xué)，2017（02）.