新時期完善土地管理制度的思考

孟倩 劉瑞 李穎

【摘要】：中國土地制度是從適應(yīng)中國不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段需要面逐步建立并完善起來的，即在保護耕地，促進節(jié)約用地、保障經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會公平正義、參與國家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。文章對完善土地管理制度進行了討論。

【關(guān)鍵詞】：土地管理制度；問題；完善措施

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地問題已經(jīng)遠遠超出了農(nóng)民和農(nóng)村的范疇，它是聯(lián)結(jié)農(nóng)村與城市的紐帶，是各方利益的交織點，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地改革和制度建設(shè)，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題。

一、我國農(nóng)村土地制度的問題

1.1土地征收制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第4款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。目前，征地制度存在的主要問題有：征地范圍過寬。大量經(jīng)營性用地和城市規(guī)進區(qū)外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，也以“公共利益”和“國家建設(shè)”名義征用，農(nóng)民感到難惟接受。補償太低。政府付給集體和農(nóng)民的征地費用，與土地的市場價格差距太大，引起農(nóng)民不滿。對因征地面產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置。集體與農(nóng)民的利益分配關(guān)系中，對農(nóng)民的利益保障不夠。

1.2土地有償使用制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第5款指出“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除處。”當前中國土地使用制度離規(guī)范化的土地市場尚存在較大差距，具體體現(xiàn)在：土地市場機制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當比重；土地市場監(jiān)測、調(diào)控技術(shù)手段缺乏，不夠有效；城鄉(xiāng)土地收益分配嚴重失衡。由于農(nóng)民收益受損、城鄉(xiāng)收入差距擴大可能累積許多新的矛盾。

1.3土地用途管制

《土地管理法》第一章《總則》第4條指出“國家實行土地用途管制制度”。和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和建設(shè)“法制型、服務(wù)型”政府的要求相比，中國土地用途管制制度存在的問題有：規(guī)劃彈性不足。《土地管理法》規(guī)定了縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要劃分土地利用區(qū)，明確每一塊土地的用途。土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計劃指標屢屢突破的現(xiàn)象普遍。管制目標的實現(xiàn)過度依賴審批方式。目前還存在審批環(huán)節(jié)多、審批內(nèi)容重復、審批鏈條長、審批權(quán)限設(shè)置不合理等問題；與經(jīng)濟社會快速發(fā)展和市場環(huán)境變化的不確定性不相適應(yīng)，不利于發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，不適應(yīng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變。

1.4土地調(diào)查統(tǒng)計制度

《土地管理法》第27條規(guī)定“國家建立土地調(diào)查制度”，第29條規(guī)定“國家建立土地統(tǒng)計制度”。當前土地調(diào)查制度仍存在不適應(yīng)形勢發(fā)展的方面：土地調(diào)查數(shù)據(jù)已不單是地方土地管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，更成為地方在耕地保護、規(guī)劃編制、計劃指標分配、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數(shù)據(jù)的真實性。隨著經(jīng)濟和社會高速發(fā)展，要求土地調(diào)查及時、快速、準確。面基層調(diào)查人員和時間都難以保證，中介機構(gòu)雙良莠不齊，實際工作中規(guī)范化管理難度大，成果質(zhì)量高低不一，很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。在全面建設(shè)小康社會和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的開勢下，土地質(zhì)量日益引發(fā)關(guān)注，土地生態(tài)和生活功能越發(fā)突出，單純以數(shù)量和生產(chǎn)功能為主的調(diào)查顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求，急需進一步向土地質(zhì)量和土地生態(tài)狀況調(diào)查擴展。

1.5耕地保護制度

《土地管理法》第27條規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。”第34條規(guī)定“國家實行基本農(nóng)田保護制度。”目前耕地保護存在問題有：占多補少、占優(yōu)補劣；后備資源匱乏，補充耕地越來越難，甚至無地可補；補充耕地質(zhì)量低。土地資源日益稀缺面土地供需矛盾無法解決和土地資產(chǎn)日益顯化而土地各方利益無法協(xié)調(diào)的反映。

二、完善土地管理制度的對策

2.1嚴格界定公共利益的外延和內(nèi)涵

我國現(xiàn)行與農(nóng)村土地征用有關(guān)的法律法規(guī)中強調(diào)，國家為了公共利益需要可以對農(nóng)村土地實行征收或者征用并給予補償。公共利益需要是目前農(nóng)村土地征用制度存在的法律基礎(chǔ)，但正是這一法律基礎(chǔ)，導致近年土地圈占現(xiàn)象非常普遍，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件時有發(fā)生。國家公共利益需要委籠統(tǒng)，需要在以后的法律中進行明確界定。一個讓農(nóng)戶迷惑的典型事例是地方政府征用城郊農(nóng)村土地高價賣給房地產(chǎn)開發(fā)商進行房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)民很難把這種商業(yè)運作同國家公共利益結(jié)合起來，導致征地拆遷矛盾日趨尖銳。征用土地的行為實際上是由具體的部門和個人做出的，公共利益規(guī)定不明確、不具體，為土地潛在使用者和征地的辦事人員提供了規(guī)避法律責任的理由。農(nóng)戶因為自身的特征是分散的，農(nóng)戶的利益也是分散的，即使征地涉及到許多農(nóng)民也是如此，而任何組織機構(gòu)，對可以以公共利益的名義實施圈占土地的行為，建立在犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上賺取土地差價。

2.2建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，監(jiān)管土地交易行為

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化、工業(yè)化進程的加快，這種城鄉(xiāng)分割的市場體系越來越難以適應(yīng)優(yōu)化資源配置的要求，進一步拉大了城鄉(xiāng)收入差距。這就需要針對目前土地市場狀況，充分發(fā)揮土地政策參與宏觀調(diào)控的效率。需要及時出臺有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范交易行為，探討集體非農(nóng)建設(shè)用地市場與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓一級市場對接的可能性及市場運作規(guī)則，為將來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場奠定基礎(chǔ)。同進充分利用城鎮(zhèn)已有的土地市場交易資料，發(fā)布土地市場信息，監(jiān)管土地一級市場交易行為。充分運用價格杠桿，對存量用地和增量用地實行不同的價格，提高增量用地的取得成本，控制增量用地需求，提高城市化的質(zhì)量。

2.3深化改革，平衡土地收益分配

土地的租、稅費是土地流轉(zhuǎn)和交換中利益主體在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，也是利益分割的主要方式。在財政分權(quán)的框架下，土地流轉(zhuǎn)中利益的獲取成為地方政府預算外財政收入的主要源泉。據(jù)測算，在政府征用農(nóng)村土地過程中，農(nóng)民獲得的土地增值收益不到5%--10%，地方政府獲得的利益是50%--60%，國家獲得的利益大約為30%。地方政府濫用征地權(quán)，獲得預算外財政收入，以補帖其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖動。因此，中央政府應(yīng)該對土地增值收益的分配進行明確規(guī)定，以充分保障被征地農(nóng)戶的權(quán)益，約束地方政府征地的沖動，再說，農(nóng)村土地總是有限的，長期依靠“土地財政”也難以可持續(xù)發(fā)展。

2.4完善農(nóng)村土地管體系

省級政府依照法律法規(guī)制定土地管理規(guī)章，執(zhí)行及編制省級土地利用總體規(guī)劃及處理土地違法案件等。對農(nóng)村土地進行有效管理是中央政府和地方各級政府的共同職責，現(xiàn)行土地管理體系中，土地管理部門分為中央、省、市、縣四級。但由于市、縣的短期行為及局部利益或受地方政府的影響，難以綜合考慮全局利益或宏觀利益，土地管理權(quán)力應(yīng)集中于中央和省級政府的土地管理部門。省級以下土地管理部門的人事任免由上級土地管理部門直接任命，不再隸屬市、縣當?shù)卣芾?，排除地方政府對土地管理工作的種種干擾，保障土地管理的宏觀性、戰(zhàn)略性，保證執(zhí)法的公正性和有效性，維護國家土地安全。

三、結(jié)束語

土地管理需要科學和合理地劃分中央和地方政府的責任。我國土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨區(qū)域土地利用；省級土地管理部門主要管理城市體系規(guī)劃和建設(shè)，作為耕地保護的責任主全負責區(qū)域耕地數(shù)量的動態(tài)平衡和土地開發(fā)復墾整量；地（市）政府土地管理部門主要負責區(qū)域中心城市規(guī)劃和建設(shè)；縣（市）政府土地管理部門主要負責土地利用總體規(guī)劃、管理和實施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管城部門主要負責土地權(quán)籍管理，土地利用監(jiān)測。我國土地行政管理體制改革，垂直管理和分級管理相結(jié)合，減省條塊矛盾沖突，最根本的方法是減少不必要的行政干預，正確履行政府在市場經(jīng)濟條件下的職能，還權(quán)于民、不權(quán)于社會、還權(quán)于市場。

參考文獻：

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