政府財政科技支出結構如何影響創(chuàng)新績效

田園++周書俊

【摘要】從財政科技投入總量、財政科技投入創(chuàng)新主體結構和財政科技投入創(chuàng)新領域結構等方面分析我國財政科技投入的結構性特征。從激勵功能和抑制功能兩個方面分析了現(xiàn)行政府財政支持結構對科技創(chuàng)新績效的影響。結合創(chuàng)新能力建設的要求和財政科技投入的結構特征，應提高財政科技對基礎研究的支持強度，強化財政科技對企業(yè)創(chuàng)新的支持強度，提高財政支出對協(xié)同創(chuàng)新的支持強度，建立市場消費導向的財政支出支持機制，通過引導基金形式實現(xiàn)財政資金杠桿效應。

【關鍵詞】財政支持 結構分析 科技創(chuàng)新績效 影響分析 優(yōu)化策略

【中圖分類號】 F810.4 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.008

2015年，我國研究與開發(fā)經費支出總額超過14000億元，其中財政科學技術事業(yè)支出總額達到5862億元，保持了超過10%的增長速度，財政科學技術事業(yè)支出在我國研究與開發(fā)經費支出中的比重超過30%。目前，我國已經成為世界第二大研發(fā)投入強國。在高強度的研發(fā)投入支持下，我國技術創(chuàng)新能力顯著提高，專利授權數(shù)量以及新產品產值逐年攀升。然而，我國財政科技投入以研究機構為主體的投入導向和以應用研究為主體的投入模式在一定程度上造成我國自主創(chuàng)新能力不足、科技創(chuàng)新協(xié)同效應偏弱以及科技成果轉化效率偏低等問題。因此，在分析我國財政科技投入結構的基礎上，洞悉財政科技投入對科技創(chuàng)新績效的影響，并提出財政科技投入結構的優(yōu)化策略具有重要意義。

財政科技支出的內涵及其主要形式

財政支出是政府職能的重要組成部分，是政府履行共同管理職能，服務經濟社會發(fā)展的重要基礎。財政支出是國家將以稅收為主體的收入，根據(jù)經濟社會發(fā)展的需要，將財政收入通過合理預算分配到各個職能管理部門的基本過程。財政支出結構，是指在財政支出的總量中，各項支出占財政支出總量的比重和比例，是相對量指標與絕對量指標的辯證統(tǒng)一。因此，借鑒財政支出的定義，財政科技支出是政府應用于科技創(chuàng)新活動的資金投入過程，政府財政科技支出既可以資助各種科技基礎研究和應用研究項目，也可以是對研究主體提供的貸款貼息等支持形式。

實踐中，財政科技支出用于支持科技創(chuàng)新的形式主要包括：（1）稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠是政府通過直接或者間接的納稅優(yōu)惠降低企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新成本，形成企業(yè)積極開展創(chuàng)新活動激勵的有效途徑。（2）財政科技撥款。財政科技撥款是財政收入支持研發(fā)創(chuàng)新活動的主要途徑，財政科技撥款在我國財政總支出中占有4%左右的比重，主要包括科學事業(yè)費、科技三項費和科研基建費。（3）政府采購規(guī)模。政府采購是政府通過形成產品需求的形式降低自主創(chuàng)新行為的市場需求風險的主要途徑，也是通過發(fā)揮政府采購的導向作用調整產業(yè)結構和產業(yè)科技水平的重要手段。

我國現(xiàn)行財政科技及其投入結構分析

隨著我國經濟發(fā)展總量的不斷提高，財政科技投入總量不斷攀升，以2015年財政科技投入統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，2015年我國財政科技總投入約為5862億元，其中中央財政科技投入約為2478億元，地方財政科技投入約為3384億元。較2014年2436億元的投入水平，中央財政科技投入不顯著，而較2014年2877億元的投入水平，地方財政科技投入顯著提高，表現(xiàn)出地方政府財政科技投入的自主性更強。

財政科技投入創(chuàng)新主體結構分析?？萍紕?chuàng)新主體通常包括高等院校、企業(yè)、科研機構，其中高校院校和科研機構主要承擔知識成果產出的功能，其科技創(chuàng)新成果主要表現(xiàn)為科技論文、專利等形式；企業(yè)主要承擔科技創(chuàng)新成果產業(yè)化和經濟價值實現(xiàn)的功能，其創(chuàng)新成果通常表現(xiàn)為新產品銷售收入的提高等形式。通過對我國財政科技投入對企業(yè)、高等院校和科研機構的支持數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，財政科技投入對企業(yè)的支持強度約占政府財政科技投入的10%，顯著低于財政科技投入對高等院校和科研機構30%和60%的支持強度。

財政科技投入創(chuàng)新領域結構分析。從創(chuàng)新領域的角度分析，研究與開發(fā)活動的創(chuàng)新領域可以分為基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展三個領域，其中基礎研究的價值在于認知自然現(xiàn)象、揭示客觀規(guī)律，獲取新知識、新原理，應用研究和試驗發(fā)展的功能主要在于搭建實現(xiàn)基礎研究成果產業(yè)化所需要的裝備、工藝等實踐基礎。長期以來，我國用于基礎研究的投入約占財政科技投入的5%左右，而應用研究和試驗發(fā)展的投入約占財政科技投入總量的15%和80%，我國基礎研究投入強度遠低于發(fā)達國家15%～20%的基礎研究投入水平，這一投入結構在一定程度上制約了我國自主創(chuàng)新能力的形成。

財政科技投入對創(chuàng)新績效的激勵功能分析

提高對創(chuàng)新主體的支持力度。以財政支出對高校的支持為例，近年來，隨著我國經濟發(fā)展水平的提升，特別是國家對科學研究工作重視程度的不斷提高，我國高?？萍蓟顒拥呢斦瘟Χ炔粩嘣鰪?。2015年國家財政性高等教育經費達5930億元，高等教育財政性經費投入在國家財政收入中的比重再創(chuàng)新高。以國家自然科學基金面向管理科學類課題支持力度為例，2010年以前，管理科學類自然科學基金課題的支持強度約為20萬左右，而2010年后，管理科學類自然科學基金課題的支持強度提高到40萬左右，從而極大提高了對創(chuàng)新主體的支持力度和創(chuàng)新主體的積極性。又如，我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中自主開展研發(fā)創(chuàng)新活動的企業(yè)總數(shù)超過15%，R&D經費支出保持了超過10%的增長速度。

提高創(chuàng)新的綜合產出水平。2015年我國發(fā)明專利授權數(shù)達到36萬件，較2014年的約23萬件顯著提升。受財政科技投入的支持，我國科技進步貢獻率顯著，目前我國科技進步貢獻率已經接近60%，國家綜合科技創(chuàng)新能力提升到世界第18位，在航天航天、量子通信等一批關鍵技術和前沿技術領域，已經成為世界領軍者；隨時國家科技創(chuàng)新體制的不斷改革和完善，優(yōu)良的科技創(chuàng)新環(huán)境吸引了大量科技人才回國服務祖國科技事業(yè)，近5年回國人才超過110萬。endprint

我國現(xiàn)行財政科技投入結構對創(chuàng)新績效的抑制功能分析

我國現(xiàn)行財政科技投入結構對科技創(chuàng)新績效的抑制作用主要體現(xiàn)在導致科技創(chuàng)新成果質量不高、科技創(chuàng)新協(xié)同效應偏弱以及科技成果轉化效率偏低等方面：

科技創(chuàng)新成果質量不高?？萍紕?chuàng)新質量是自主創(chuàng)新能力的重要表征變量。實踐中，發(fā)明指對有關產品、方法或其改進所提出的新的技術方案。由于發(fā)明專利的技術含量、申請難度較實用新型和外觀設計難度更大，通常以發(fā)明專利在專利中的比重作為科技創(chuàng)新質量高低的重要評價指標。2015年，我國發(fā)明專利的授權數(shù)量約為36萬件，占同期專利的比例不足15%，而同期美國、俄羅斯、德國、法國、日本等國發(fā)明專利在專利中的比重均超過50%，可見，我國科技創(chuàng)新質量與發(fā)達國家仍存在顯著差距。

科技創(chuàng)新協(xié)同效應偏弱。隨著創(chuàng)新范式由技術驅動的創(chuàng)新范式、技術與市場交互影響的創(chuàng)新范式向網(wǎng)絡一體化創(chuàng)新范式演化，科學有效的創(chuàng)新組織形式越來越依賴于企業(yè)、高校、科研機構等創(chuàng)新主體之間的協(xié)作，項目合作和資本投入成為聯(lián)系企業(yè)、高校、科研機構等創(chuàng)新主體之間的紐帶。在我國現(xiàn)行的財政投入體制下，財政科技資金以高校和科研機構為主要投向的投入模式保障了高校和科研機構研究經費的充足性，從而降低了高校和科研機構與企業(yè)之間進行合作創(chuàng)新的積極性，科技創(chuàng)新的協(xié)同效應不顯著。

科技成果轉化效率偏低。從科技創(chuàng)新價值鏈的角度分析，科技論文、專利等知識成果產出屬于科技創(chuàng)新的中間成果，科技創(chuàng)新的價值最終體現(xiàn)在新產品價值的實現(xiàn)、產品生產工藝的改進和效率的提升等方面。實踐中，由于我國財政科技投入以高等院校和科研院所為主體的投入結構，導致了科技成果在立項階段缺乏與市場需求的有效銜接，加之科技成果轉化的市場體系的薄弱，造成了大量財政科技投入滯留在專利、論文等知識成果的產出階段，財政科技投入形成最終產品的轉化率偏低。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國的科技成果轉化率不足10%，遠遠低于發(fā)達國家40%的科技成果轉化率水平。

我國財政科技投入結構優(yōu)化的政策建議

結合我國創(chuàng)新能力建設的要求和我國財政科技投入的結構特征，應提高財政科技對基礎研究的支持強度，強化財政科技對企業(yè)創(chuàng)新的支持強度，提高財政支出對協(xié)同創(chuàng)新的支持強度，建立市場消費導向的財政支出支持機制，通過引導基金形式實現(xiàn)財政資金杠桿效應。

提高財政科技對基礎研究的支持強度?；A研究，特別是核心電子元器件、航空發(fā)動機、智能制造等事關國家戰(zhàn)略和具有良好市場應用前景的基礎技術，是國家自主創(chuàng)新能力的基礎，中央財政和地方財政應在財政科技投入中進一步提高對基礎研究的支持力度：一方面，在基礎研究財政科技投入5%的基礎上，按照每年增長不低于1%的速度提高對基礎研究的支持強度，力爭到2020年實現(xiàn)基礎研究投入達到20%的支持強度；另一方面，提高國家自然科學基金等基礎研究實施平臺的單項目支持力度。

強化財政科技對企業(yè)創(chuàng)新的支持強度。企業(yè)是技術創(chuàng)新的主體，新型國家創(chuàng)新體系必須以企業(yè)作為核心，從而提高創(chuàng)新成果的市場化程度，提高各種資源的利用效率。應提高財政科技投入對企業(yè)技術創(chuàng)新的支持力度：首先，豐富財政投入對企業(yè)創(chuàng)新行為的支持模式，例如財政投入可以技術創(chuàng)新融資貼息等形式豐富對企業(yè)創(chuàng)新行為的支持模式；其次，提高財政投入對企業(yè)科技成果產業(yè)化的支持力度，例如，可以參照美國建立科技成果轉化基金的形式支持企業(yè)科技成果產業(yè)化；最后，深化財政科技投資項目的企業(yè)參與程度，與社會需求密切結合的項目可以建立企業(yè)牽頭負責制度。

提高協(xié)同創(chuàng)新的財政支持強度。協(xié)同創(chuàng)新是創(chuàng)新活動發(fā)展到網(wǎng)絡化階段的必然產物，也是提高創(chuàng)新成果市場化效率，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置水平的要求，因此，財政科技支出在創(chuàng)新活動組織形式的支持對象方面，應提高對協(xié)同創(chuàng)新的支持強度，發(fā)揮財政科技支出的引導功能。例如，在基礎研究項目支持對象的遴選方面，強化對產學研協(xié)同創(chuàng)新項目的支持力度，在產業(yè)化項目的支持方面，建立財政科技支出多主體共同參與和承擔機制。

建立市場消費導向的財政支出支持機制。我國正著力推動供給側結構性改革，旨在建立生產與消費之間的協(xié)調機制。以新能源汽車生產的財政補貼為例，我國一直以來實施的新能源汽車財政補貼方案主要面向汽車生產商進行補貼，這種補貼方式沒有充分考慮到消費者對新能源汽車的消費需求，在一定程度上導致汽車生產商以低質新能源汽車套取財政補貼等行為的出現(xiàn)，極大降低了財政補貼政策的績效。因此，在財政補貼對象選擇方面，應建立以消費者為主體的市場消費導向的財政補貼對象機制，本質上是建立市場消費需求導向的生產機制。

通過引導基金形式實現(xiàn)財政資金杠桿效應。在推動汽車產業(yè)技術創(chuàng)新的過程中，財政資金具有一定局限性，主要表現(xiàn)在財政資金的支持力度滯后于支持汽車產業(yè)技術創(chuàng)新的實際需求。因此，需要基金引導社會資本參與汽車產業(yè)技術創(chuàng)新活動。在政府財政資本支持力度一定的情況下，通過產業(yè)投資基金的方式能夠實現(xiàn)財政資本的杠桿效應。在具體實踐的過程中，可以采用政府發(fā)起設立汽車產業(yè)技術創(chuàng)新引導基金，以引導基金為基礎，積極吸引社會資本參與，引導基金與社會資本合資成立汽車產業(yè)發(fā)展基金的形式促進汽車產業(yè)的發(fā)展。

參考文獻

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責 編/楊昀赟endprint