協(xié)商民主是現(xiàn)代治理的重要資源

文豪

〔摘要〕 協(xié)商民主作為一種重要資源嵌入國家治理之中并成為一種治理形式，是現(xiàn)代治理的必然趨勢(shì)，它有利于培育公民意識(shí)，維護(hù)社會(huì)秩序，提升現(xiàn)代治理的整體效能。實(shí)踐中，盡管協(xié)商民主的核心理念和價(jià)值契合了現(xiàn)代治理的本質(zhì)訴求，但在協(xié)商主體多元化、協(xié)商民主的持續(xù)性、有效性方面還存在一些不足和局限。為此，要提升協(xié)商民主的治理效能 ，必須改善運(yùn)行環(huán)境，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，完善運(yùn)行過程，力求形成以人民當(dāng)家作主為根本出發(fā)點(diǎn)，以協(xié)商合作為主要方式，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治為目標(biāo)的現(xiàn)代國家治理格局。

〔關(guān)鍵詞〕 協(xié)商民主；公民參與；公共利益；社會(huì)善治

〔中圖分類號(hào)〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2017）02-0018-05

協(xié)商民主無論是作為民主政治形態(tài)還是作為民主治理形式， 必然要作為一種重要的治理資源介入具體的政治社會(huì)生活，以實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理。隨著全球化影響的持續(xù)深入，現(xiàn)代國家治理的環(huán)境更加復(fù)雜多變，公共領(lǐng)域的不可治理性內(nèi)容日益增多，政府面臨的公共治理壓力與挑戰(zhàn)不斷加劇。將協(xié)商民主嵌入治理過程之中，強(qiáng)調(diào)平等治理主體間的對(duì)話協(xié)商與合作共治，不僅有利于協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾，而且有利于促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的改善，旨在建立一種立足于民主、合作、高效、開放的公共治理體系。

一、理論與現(xiàn)實(shí)：協(xié)商民主的核心理念和價(jià)值契合了現(xiàn)代治理的本質(zhì)訴求

面對(duì)日益復(fù)雜的治理形勢(shì)，國家治理首先要解決政府自身治理能力不足的問題，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)多元主體間的平等協(xié)商與合作治理，推動(dòng)公共治理模式從傳統(tǒng)政府管理向現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，政府并非唯一的權(quán)力主體，它在主張國家權(quán)力向社會(huì)回歸的同時(shí)，凸顯的是政府與社會(huì)的多元協(xié)商與合作，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?？梢?，現(xiàn)代國家治理必然是一種民主的治理，因?yàn)槎嘣黧w間的平等協(xié)商與合作既是民主的體現(xiàn)也是民主的實(shí)施，同時(shí)也只有在民主的理念與制度之下這種平等的協(xié)商與合作才能實(shí)現(xiàn)。

（一）協(xié)商民主對(duì)現(xiàn)代治理的理論關(guān)切

所謂協(xié)商民主，就是以理性與責(zé)任為基礎(chǔ)，以公共利益為取向，通過對(duì)話協(xié)商的方式取得共識(shí)，進(jìn)而作出得到普遍認(rèn)同的政策或決策 〔1 〕。協(xié)商民主實(shí)質(zhì)上是一種致力于公共利益的民主治理形式，其與現(xiàn)代治理理念在目標(biāo)、主體、方式、價(jià)值等方面存在高度的契合性。作為一種重要的民主形式，協(xié)商民主在我國的政治實(shí)踐中有著廣泛的運(yùn)用，并作為一種重要治理資源嵌入國家治理體系之中。

1.協(xié)商民主通過民主協(xié)商以達(dá)成基于公共利益的共識(shí)，契合了善治的目標(biāo)追求。現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)以公共利益為原點(diǎn)，通過多元治理主體的平等協(xié)商與合作，以最大限度地增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。公共利益是一定范圍內(nèi)不特定群體的整體利益和長遠(yuǎn)利益，它不是個(gè)體利益的簡(jiǎn)單集合，而是就共同利益進(jìn)行對(duì)話協(xié)商的結(jié)果。在治理中實(shí)現(xiàn)平等的協(xié)商從而達(dá)成多元利益的一致，顯然不能用傳統(tǒng)的被動(dòng)服從的方式。作為一種治理資源和治理形式，協(xié)商民主運(yùn)行的前提是承認(rèn)和尊重社會(huì)多元利益的存在與沖突，在公眾與公眾、政府與公眾之間的對(duì)話與協(xié)商過程中，各種利益能得到自由的表達(dá)和充分的考慮；同時(shí)，通過相互之間的積極引導(dǎo)，使參與者不僅僅關(guān)注自身利益，而且基于對(duì)共同利益的理解使個(gè)人利益偏好轉(zhuǎn)向公共利益。因此，作為一種治理形式的協(xié)商民主，它本身就是一個(gè)將個(gè)體利益偏好轉(zhuǎn)向公共利益并不斷擴(kuò)大公共利益的過程。

2.協(xié)商民主作為一種多元參與的民主形式，契合了治理主體多元化的格局?，F(xiàn)代治理區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理的一個(gè)重要特征是治理主體的多元化，即政府不再是單一的治理主體，治理主體還包括公民、社會(huì)組織、私營部門等，從而形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的治理格局。協(xié)商民主不僅承認(rèn)多元利益主體的存在，而且采取一種民主開放的姿態(tài)，讓所有利益相關(guān)者廣泛參與到治理中來，從而增強(qiáng)治理的合法性與有效性。因此，在通過協(xié)商民主實(shí)施治理的過程中，“對(duì)于誰應(yīng)該成為對(duì)話參與者這個(gè)問題的簡(jiǎn)短回答是：每個(gè)人” 〔1 〕。通過多元參與和民主協(xié)商，不僅會(huì)給公眾提供參與治理的機(jī)會(huì)，而且會(huì)更廣泛地激勵(lì)公眾參與的熱情，培育更多的參與主體，參與的程度越高，善治的程度就越大。

3.協(xié)商民主中的平等對(duì)話與民主協(xié)商，契合了現(xiàn)代治理的民主化特征。民主治理是現(xiàn)代國家治理的本質(zhì)特征和基本方式，“即公共治理和制度安排，都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位” 〔2 〕。這就意味著，民主治理不僅體現(xiàn)為民主理念和民主制度在治理中的貫穿，而且體現(xiàn)為民主方式和民主過程的展現(xiàn)。協(xié)商民主超越了代議制民主的代表與被代表的線性結(jié)構(gòu)局限，將民主理念與形式運(yùn)用到治理的每一個(gè)領(lǐng)域，貫穿于治理的全過程。事實(shí)上，無論是“民主”還是“治理”，其最終目的都是為了解決實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理。作為一種治理資源，協(xié)商民主將社會(huì)問題納入公眾的討論和協(xié)商之中，不僅直接提升了治理績效，而且提升了治理的正當(dāng)性與合法性。

（二）協(xié)商民主作為治理資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

協(xié)商民主遵循公開性、平等性、程序性和理性化原則，在治理實(shí)踐中既體現(xiàn)程序民主又體現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主，既體現(xiàn)民主決策又體現(xiàn)民主監(jiān)督，既有政府管理又有社會(huì)自治，是民主與治理的有效結(jié)合。作為一種治理資源，協(xié)商民主不僅是一種政府決策方式和公眾參與的方式，而且是一種政府與社會(huì)的良性互動(dòng)方式，其現(xiàn)實(shí)價(jià)值在于：

1.有利于培育公民意識(shí)。在治理過程中，協(xié)商民主以公共利益為原點(diǎn)，以對(duì)話協(xié)商為手段，以互惠合作為目標(biāo)，將民主和治理的基本理念從形式變?yōu)閷?shí)質(zhì)，從宏觀變?yōu)榫唧w的實(shí)踐，使公民的主體意識(shí)和平等意識(shí)得到培養(yǎng)，個(gè)人參與責(zé)任感和集體責(zé)任感得到強(qiáng)化，尤其是公民的理性參與能力得到極大提升?！巴ㄟ^理性的檢視，可以將草率的不合理的站不住腳的觀點(diǎn)排除出去，參與者在可獲得最具說服力的信息的基礎(chǔ)上修改自己的建議，并接受對(duì)其意見的批判性審視，還要用最具說服力的理由對(duì)其他人的建議作出回應(yīng)，人們會(huì)在與他人的討論中不斷調(diào)整自己對(duì)問題的看法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)換” 〔3 〕。

2.有利于培養(yǎng)政府的公共行政精神?，F(xiàn)代治理的一個(gè)突出特點(diǎn)就是政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的平等，公眾之于政府不再是被動(dòng)的服從，而是平等的協(xié)商，政府要將內(nèi)含民主、公平、服務(wù)、責(zé)任和包容的公共行政精神體現(xiàn)在公共治理之中。從政府公共決策的角度來看，協(xié)商民主要求在政府決策中容納每個(gè)受決策影響的公民，將平等、公平的理念不僅體現(xiàn)在決策的方式和程序上，還體現(xiàn)在公民享有的實(shí)際政治權(quán)利上，包括對(duì)信息的知情權(quán)、對(duì)公共事務(wù)的參與權(quán)和對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)等。協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)，不僅需要政府具備公共行政精神，而且在實(shí)施過程中還會(huì)使其進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

3.有利于維護(hù)社會(huì)秩序。建立穩(wěn)定的社會(huì)秩序是一個(gè)政治國家優(yōu)先考慮的治理目標(biāo)，因?yàn)椤皩?duì)于社會(huì)公共生活而言，秩序與其他社會(huì)價(jià)值相比具有優(yōu)先性” 〔4 〕。靠強(qiáng)權(quán)生成的秩序往往造成對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，合法性不夠；靠習(xí)俗維持秩序容易受環(huán)境的影響而改變，穩(wěn)定性不夠?，F(xiàn)代國家治理所要建立的秩序，必然是民主法治基礎(chǔ)上的合法的、穩(wěn)定的秩序。協(xié)商民主通過民主協(xié)商與合作，為社會(huì)秩序的生成提供了一種民主化、制度化、組織化的政治參與路徑，使不同的階層群體通過這一路徑實(shí)現(xiàn)全面參與、理性表達(dá)、解決問題、化解矛盾、維護(hù)利益。

4.有利于提升現(xiàn)代治理的整體效能?，F(xiàn)代治理必然是一個(gè)整體性的治理，即通過整體性的謀劃與協(xié)調(diào)，促使各行動(dòng)主體通過協(xié)商合作共同完成公共任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行與整體效益。顯然，協(xié)商民主在這一過程中發(fā)揮著極其重要的作用，具體表現(xiàn)在：一是依靠政治協(xié)商的獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)，既發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用和基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，又將各民主黨派及其代表的各個(gè)階層緊密地團(tuán)結(jié)在黨的周圍，提升凝聚力；二是通過社會(huì)協(xié)商，使個(gè)人目標(biāo)服從于社會(huì)目標(biāo)，進(jìn)而將社會(huì)目標(biāo)納入政府的總體目標(biāo)之中，同時(shí)通過協(xié)商達(dá)成政府與社會(huì)的一致行動(dòng)；三是通過基層協(xié)商，促進(jìn)民主決策的實(shí)施，解決具體的民生問題，改善人民生活，從而獲得更廣泛的公眾參與和社會(huì)支持。

二、實(shí)踐及不足：協(xié)商民主在現(xiàn)代治理中的功能發(fā)揮受限

隨著治理理論的興起和我國地方治理實(shí)踐的發(fā)展，多元主體的合作治理已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)，公民參與治理的意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與治理的機(jī)會(huì)和渠道不斷增多，參與治理的機(jī)制有了一定的規(guī)范，這為協(xié)商民主介入我國的治理實(shí)踐提供了基礎(chǔ)性的條件。然而，由于我國轉(zhuǎn)型期的治理本身就是一個(gè)復(fù)雜的課題，治理所需的民主政治理念、公共理性精神、公民社會(huì)的發(fā)育成長以及社會(huì)平等與契約精神等都有待長期的培育，而且協(xié)商民主在我國的運(yùn)用本身還處于不斷的實(shí)踐探索之中，因此，協(xié)商民主在治理中的運(yùn)行仍存在一些不足與局限。

（一）協(xié)商民主的適用性較弱

民主治理的核心問題是誰享有治理國家的權(quán)力，即以選舉民主為標(biāo)志的現(xiàn)代民主政治是否得到充分發(fā)展。沒有選舉民主的前提，協(xié)商民主就沒有保障，因?yàn)樵跊]有選舉民主充分發(fā)展的情況下，“一個(gè)官員去傾聽與政府不一致的觀點(diǎn)的動(dòng)機(jī)會(huì)因?yàn)閷?duì)方?jīng)]有投票權(quán)而大大減弱；一個(gè)公民在表述其觀點(diǎn)與支持理由及其考慮公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)也會(huì)因?yàn)闆]有投票權(quán)而相應(yīng)減少” 〔5 〕。同時(shí)，協(xié)商民主在實(shí)踐中更多地運(yùn)用于基層治理之中，而且是就一些具體問題展開的政策咨詢式的協(xié)商，因此它很難像選舉民主一樣發(fā)揮全局性、整體性的作用，它不可能取代甚至也無法作為選舉民主的補(bǔ)充。當(dāng)然，其真正價(jià)值或許“在于擴(kuò)大政治生活的包容性，培養(yǎng)政治生活中的公民美德，為國家治理提供長效的動(dòng)力” 〔6 〕。

（二）多元協(xié)商主體間協(xié)商不夠充分

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)通過多元主體的理性表達(dá)與平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體利益的超越而形成共識(shí)。在這一過程中，不可回避的兩個(gè)問題是：第一，多元協(xié)商主體間的平等問題。相對(duì)于社會(huì)公眾，政府仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位。政府主導(dǎo)著協(xié)商民主的協(xié)商議題、協(xié)商對(duì)象以及協(xié)商程序的選擇，公民只是被動(dòng)的參與者；在很多地方協(xié)商中，往往是政府拿出既定的政策或決策，以征求民意的方式進(jìn)行協(xié)商。另外，由于公民受教育程度、收入水平、掌握的信息資源以及參政議政能力的不同，在民主協(xié)商中，精英階層相對(duì)于弱勢(shì)階層來說擁有更多的參與機(jī)會(huì)，導(dǎo)致普遍的弱勢(shì)群體的訴求無法充分表達(dá)。第二，多元價(jià)值如何統(tǒng)一即共識(shí)如何達(dá)成。在多元主體社會(huì)里，個(gè)人和團(tuán)體之間在價(jià)值觀念、理性認(rèn)知和利益訴求等方面存在著巨大差異，在公民社會(huì)發(fā)育不成熟、公共理性和公共責(zé)任還不完善的社會(huì)里，通過協(xié)商形成共識(shí)無疑會(huì)遇到巨大的阻力。

（三）協(xié)商民主缺乏持續(xù)性

協(xié)商民主的持續(xù)性取決于協(xié)商民主本身的制度化和協(xié)商民主的參與度。從我國的地方協(xié)商民主實(shí)踐來看，協(xié)商民主的規(guī)范化、程序化、制度化依然是一個(gè)主要問題，協(xié)商議題如何選擇、有哪些步驟、具體規(guī)則、協(xié)商結(jié)果的處理以及協(xié)商失敗的補(bǔ)救等等并沒有制度化的規(guī)定，而且這個(gè)協(xié)商過程和結(jié)果對(duì)協(xié)商參與者并沒有法定的約束力。這樣，協(xié)商民主的發(fā)展就像民主懇談的發(fā)源地——浙江溫嶺松門鎮(zhèn)一樣，出現(xiàn)任期領(lǐng)導(dǎo)一走制度就松的現(xiàn)象，很難具有延續(xù)性和復(fù)制性 〔7 〕。同時(shí)，由于我國民主制度不太健全，許多干部尤其是基層干部民主意識(shí)淡薄，公民的民主意識(shí)、認(rèn)知意識(shí)、公共意識(shí)不強(qiáng)，公民參與的積極性不高，并且，協(xié)商民主的運(yùn)行和持續(xù)需要大量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的投入，因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)來說更是一個(gè)很難解決的問題。

（四）協(xié)商民主的有效性難以保障

我國協(xié)商民主實(shí)踐所展示的更多的是一種政府的民意采集機(jī)制而非政策的決定機(jī)制。 實(shí)際上，協(xié)商民主之所以得以在投票民主之外生存和發(fā)展，一個(gè)重要的原因就是它在議題的選擇上更加接近于人民，更關(guān)注與人民生活息息相關(guān)的決策，尤其是那些民主投票和法律無法獨(dú)立完成、需要更多公民參與的議題，如住房、衛(wèi)生保健、教育、犯罪、毒品、交通和環(huán)保等。對(duì)于這些問題，不僅需要完善的投票程序和法治等剛性的調(diào)節(jié)方式，還需要倫理性的柔性調(diào)節(jié)方式來回應(yīng)民意，而在我國法治、民主政治和輿論監(jiān)督還在繼續(xù)完善中的環(huán)境下，很難保證協(xié)商的實(shí)際質(zhì)量和效果。同時(shí)，民主懇談會(huì)更多是一種協(xié)商式的聽證會(huì)，主要是一種提出問題并由主辦者回答的形式，尚未觸及協(xié)商民主的重要內(nèi)核 〔8 〕。

三、完善與優(yōu)化：著力提升協(xié)商民主的治理效能

公眾廣泛參與國家政治生活與社會(huì)生活，即讓民主“嵌入”社會(huì)發(fā)展之中，是人民民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)民主治理的關(guān)鍵。因此，作為治理資源的協(xié)商民主 ，并不是作為代議制民主的補(bǔ)充，而是作為民主和治理的必要形式介入公共生活，形成以人民當(dāng)家作主為根本出發(fā)點(diǎn)，以協(xié)商合作為主要方式，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治為目標(biāo)的現(xiàn)代國家治理格局 〔9 〕。為此，可通過改善運(yùn)行環(huán)境、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制、完善運(yùn)行過程等，提升協(xié)商民主的治理效能。

（一）改善運(yùn)行環(huán)境

一般來說，環(huán)境因素的影響是外在的，但筆者認(rèn)為，研究協(xié)商民主的運(yùn)行環(huán)境不僅要從外在的影響因素來理解，而且要把它視為內(nèi)含于民主協(xié)商過程之中的基本要素。

1.從國家層面來看，要加強(qiáng)民主政治建設(shè)，確保人民主體地位。沒有民主政治發(fā)展，協(xié)商民主只會(huì)空有一身華麗的外衣。協(xié)商民主運(yùn)行環(huán)境的改善，首先必須確保人民的民主權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)，使人民成為國家政權(quán)的所有者（主權(quán)在民），能夠通過合法的渠道直接或間接參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督等國家治理的全過程，并擁有追究國家政權(quán)管理者責(zé)任的制度化手段 〔10 〕。為此，必須進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，尤其是規(guī)范基層選舉制度，讓治理政策決策能充分反映民眾的訴求，也能使治理中的偏差及時(shí)得到糾正。同時(shí)也要進(jìn)一步完善中國特色的政治協(xié)商制度，使民主協(xié)商在每一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)得到落實(shí)，營造民主監(jiān)督與協(xié)商合作的濃厚氛圍。

2.從政府層面來看，要牢固樹立現(xiàn)代治理理念?，F(xiàn)代治理包含了法治性、民主性、服務(wù)性、責(zé)任性、合作性的價(jià)值訴求。其中，法治性體現(xiàn)為政府的合法性，即政府行為要獲得公眾的同意和認(rèn)可，要制定良好的法律，且必須依法決策、依法行政和承擔(dān)法律責(zé)任；民主性體現(xiàn)在政府必須尊重和支持公眾的平等參與，以及整個(gè)治理過程中的公開透明，這不僅需要政府由封閉型治理轉(zhuǎn)為開放型治理，而且需要廣泛而獨(dú)立的公共媒體的參與；服務(wù)性是指政府為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這就意味著政府要從傳統(tǒng)行政管理走向現(xiàn)代公共治理，從官本位走向民本位；責(zé)任性意味著政府必須履行其法定的職責(zé)，即不僅要承擔(dān)行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政責(zé)任，而且要承擔(dān)面向公眾的政治責(zé)任，即政府必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)；合作性是指政府不再壟斷性地實(shí)施社會(huì)管理，它必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)的多元合作，而且必須確保多元主體間的平等地位?？傊?，政府必須樹立現(xiàn)代治理理念，秉持公共行政精神，基于公共利益的實(shí)現(xiàn)實(shí)施行政行為。

3.從社會(huì)層面來看，要培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)。公民意識(shí)是協(xié)商民主介入公共領(lǐng)域的基本條件，也是協(xié)商民主持續(xù)運(yùn)行的保障。首先要提高公民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。主體意識(shí)是公民作為獨(dú)立個(gè)體對(duì)自身主體身份和主體地位的認(rèn)可，它不附屬于任何組織和個(gè)人而存在，這是公民區(qū)別于臣民的首要標(biāo)志?；谥黧w意識(shí)而產(chǎn)生的權(quán)利意識(shí)也是公民意識(shí)的重要內(nèi)容?？梢哉f，主體意識(shí)是公民參與民主協(xié)商的前提，而權(quán)利意識(shí)則是參與協(xié)商的動(dòng)力。其次要提高公民的責(zé)任意識(shí)。這里的責(zé)任，既包括作為公民時(shí)必須承擔(dān)的法定責(zé)任和義務(wù)，也包括作為個(gè)體時(shí)對(duì)社會(huì)的責(zé)任；既表明不得為了個(gè)人利益而損害公共利益，又表現(xiàn)為對(duì)公共利益的維護(hù)。再次要提高公民的參與意識(shí)和協(xié)商意識(shí)。公民的參與意識(shí)既體現(xiàn)為公民參與政治生活，也體現(xiàn)為公民參與社會(huì)團(tuán)體，以及以社會(huì)主體身份或團(tuán)體成員身份參與社會(huì)治理；協(xié)商意識(shí)是指公民的包容和理性對(duì)話精神。公民的參與意識(shí)和協(xié)商意識(shí)越高，協(xié)商治理的水平也就越高。不論是政府的現(xiàn)代治理理念還是現(xiàn)代公民意識(shí)，都不可能自覺地生長，需要在協(xié)商民主和治理的實(shí)踐中有意識(shí)地進(jìn)行培育 〔11 〕。

（二）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制

公共治理中的民主協(xié)商一般包括公共領(lǐng)域非正式協(xié)商和決策機(jī)構(gòu)的正式協(xié)商兩種形式，協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制支撐著整個(gè)協(xié)商治理的運(yùn)行過程。

1.主體參與機(jī)制。多元主體的廣泛參與是協(xié)商民主運(yùn)行的基礎(chǔ)，而參與的機(jī)會(huì)、參與的能力和參與的渠道則構(gòu)成了參與的基礎(chǔ)性條件。首先，要確保參與的機(jī)會(huì)，使政府、各利益相關(guān)者、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蚱渌褚獯淼鹊谌蕉寄軈⑴c到協(xié)商中來，即要確保參與機(jī)會(huì)平等。應(yīng)進(jìn)一步完善選舉制度、參與立法制度、民主評(píng)議制度、聽證制度等。其次，提高參與的能力，改變過分依賴社會(huì)精英傾向，實(shí)現(xiàn)各主體間參與能力的平等。因此，需要通過實(shí)施能力矯正制度、“去身份”和角色隱匿制度、語言和文化同等地位制度等予以解決 〔12 〕。再次，創(chuàng)新參與方式，拓寬參與渠道。在實(shí)踐中要不斷完善現(xiàn)有的協(xié)商民主形式，特別是要充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體和現(xiàn)代通訊等，采用開辟多樣化的協(xié)商平臺(tái)與渠道，如網(wǎng)絡(luò)論壇、遠(yuǎn)程協(xié)商、質(zhì)詢會(huì)議、焦點(diǎn)討論等。

2.共識(shí)形成機(jī)制。形成共識(shí)是協(xié)商民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和最重要的成果，其中對(duì)話與接受處于核心位置。協(xié)商民主的核心在于對(duì)共同利益進(jìn)行討論，而不是就各種私利展開競(jìng)爭(zhēng)。協(xié)商民主的對(duì)話應(yīng)是一種基于對(duì)主體和程序的認(rèn)同而進(jìn)行的開放的討論和理性的交換意見，并且每個(gè)人必須對(duì)自己的言論負(fù)責(zé)，其目的是促成新的理解從而形成共識(shí)。要使協(xié)商的結(jié)果能夠讓參與協(xié)商的各方相互接受，必須堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，即決策前的公開討論、不同群體的公平參與、不斷審議修正的公正結(jié)果，這就需要實(shí)施相應(yīng)的制度安排 〔12 〕。

3.信息公開機(jī)制。信息公開是協(xié)商民主運(yùn)行的前提條件，也是協(xié)商民主的一個(gè)基本特征，很難想象在信息封閉的狀態(tài)下會(huì)存在民主或協(xié)商的可能?？梢哉f，信息公開的程度直接決定了協(xié)商民主的廣度、深度和效度。首先，需要協(xié)商的問題或政策的背景和過程要公開，使協(xié)商參與者知曉問題或政策本身并進(jìn)行相關(guān)的信息收集和儲(chǔ)備；其次，協(xié)商的程序和過程要公開，使協(xié)商參與者能按照既定的程序有步驟地展開；再次，所有協(xié)商參與者都公開陳述自己的意見和理由，以便于對(duì)話與交流；最后，協(xié)商的結(jié)果必須向社會(huì)公開，或通過媒體通告，或傳達(dá)給決策部門，或直接形成決策實(shí)施。

（三）完善運(yùn)行過程

協(xié)商民主作為一種治理資源，在實(shí)踐中體現(xiàn)為多種民主協(xié)商形式。當(dāng)前，地方中的協(xié)商民主實(shí)踐主要有民主商談會(huì)、公民評(píng)議會(huì)、居民或村民代表會(huì)等幾種類型。這些協(xié)商民主實(shí)踐形式基本上具備了協(xié)商民主一般要素和程序，但作為一個(gè)成熟的協(xié)商民主過程，應(yīng)包括民主提議、民主評(píng)議、非正式一致和明確接受四個(gè)階段 〔12 〕。

1.民主提議。協(xié)商民主從提議開始，即確定哪些議題可以進(jìn)入討論協(xié)商的范圍。首先，提議者必須體現(xiàn)公共責(zé)任，提議的動(dòng)機(jī)要超越個(gè)人利益的局限，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為目的，提議者可以是政府、社會(huì)組織或公民個(gè)人。其次，民主提議必須體現(xiàn)共性，議題所涉及的內(nèi)容是公共領(lǐng)域的公共事務(wù)或問題，并且這些公共事務(wù)或問題是與公眾生活息息相關(guān)并且迫切需要解決的，如受其約束的公共政策、影響到公共利益的社會(huì)問題等等。再次，所提議題必須得到多數(shù)人的響應(yīng)，能引起大家的參與熱情，即形成一致的行動(dòng)意愿，而且議題必須為公眾所了解并接受公眾監(jiān)督。

2.民主評(píng)議。民主評(píng)議是對(duì)議題展開討論和評(píng)價(jià)，在評(píng)議過程中，每個(gè)參與者都會(huì)受到理性的約束，它強(qiáng)調(diào)理性的觀點(diǎn)表達(dá)與說服，而不是強(qiáng)迫或操縱。人們依據(jù)個(gè)人偏好表達(dá)自己的意見和理由，并通過理性對(duì)話和坦誠的交流，在相互理解和尊重的基礎(chǔ)上傳遞思想，在這種建設(shè)性的對(duì)話交流中實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，即不斷修正原有的標(biāo)準(zhǔn)和觀點(diǎn)，促成基于公共利益的共識(shí)。由此，在民主評(píng)議過程中，參與者不是“發(fā)現(xiàn)公共利益”，而是“建構(gòu)公共利益”，民主評(píng)議的過程就是重新建構(gòu)公共利益的過程。

3.非正式一致。非正式一致是相對(duì)于正式一致而言的，正式一致表示提議已經(jīng)通過公開確認(rèn)并進(jìn)入決策程序，而非正式一致則是一個(gè)協(xié)商參與者求同存異的過程，從而使提議獲得初步認(rèn)同。因此非正式一致所達(dá)成的共識(shí)既是一種“弱共識(shí)”，也是一種非正式的不具有約束力的共識(shí)，需要經(jīng)過公開予以正式確認(rèn)和強(qiáng)化。

4.明確接受。即將非正式一致階段所獲得的初步認(rèn)同予以公開確認(rèn)，進(jìn)而明示公共責(zé)任。這就意味著，基于某項(xiàng)提議的共識(shí)一旦被公開確認(rèn)，即進(jìn)入決策程序并可能成為將要實(shí)施的方案，而協(xié)商參與者也將履行好相應(yīng)的公共職責(zé)。在這一過程中，可以適當(dāng)引入選舉民主的技術(shù)要素，如投票與表決。

綜上所述，協(xié)商民主的核心理念和價(jià)值契合了現(xiàn)代國家治理的本質(zhì)訴求，雖然在我國的治理實(shí)踐中還存在諸多局限與不足，但其作為一種重要資源嵌入國家治理之中并成為一種重要的治理形式，將是現(xiàn)代治理的必然趨勢(shì)。

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責(zé)任編輯 李 雯