區(qū)縣級地方投融資平臺改革思路淺析

張穎

一、區(qū)縣級地方投融資平臺的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀

（一）區(qū)縣級地方投融資平臺的發(fā)展歷史

地方政府投融資平臺的成立背景應(yīng)該追溯到1994年國家分稅改革。隨著國家財政政策的改革，地方政府財權(quán)和責任的確定，使得以往模糊不清的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系逐步明確。地方政府一方面要擔負地方經(jīng)濟發(fā)展的責任，同時也需要承擔支持地方經(jīng)濟發(fā)展所帶來的財政負債壓力。1994年至1997年是地方投融資平臺探索階段。到了1997年，東南亞金融危機的爆發(fā)，對我國的經(jīng)濟也帶來巨大沖擊和影響。為了穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟，中央政府通過加大對內(nèi)投資來拉動經(jīng)濟，保證經(jīng)濟增長。在這種背景下，地方政府融資平臺正式登上歷史舞臺，其在幫助地方政府進行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和解決建設(shè)配套資金方面發(fā)揮了巨大作用。對項目的整體化運作和運用融資手段解決資金問題積累了豐富經(jīng)驗。從2004年起，通過搭建政府投融資平臺支持地方公共領(lǐng)域基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的模式經(jīng)驗被迅速推廣模仿，逐步由省級、市級平臺建設(shè)延伸到區(qū)縣一級平臺的搭建。2008年之后在政府和政策性銀行的倡導下迅速在全國各個區(qū)縣建立。高峰時期僅只是區(qū)縣級平臺就有5000余家。

（二）區(qū)縣投融資平臺現(xiàn)狀

區(qū)縣投融資平臺在組建之初，由地方政府投入財政資金作為資本金，劃撥原有界限不清或在市場化條件下可以充當法人公司資本的土地、產(chǎn)權(quán)作為公司資本。在公司模式上，大多數(shù)平臺依照現(xiàn)代化企業(yè)制度建立，具有獨立法人資格，實行獨立核算，按照市場化、公司化運作。所包裝項目一般為政府主導建設(shè)的道路、管網(wǎng)、學校、醫(yī)院、保障型住房、農(nóng)村基礎(chǔ)實施建設(shè)、配水廠、垃圾填埋場等市政配套的公共領(lǐng)域建設(shè)項目。投融資平臺作為貸款主體，通過母公司或者第三方擔保公司作為擔保，政府承諾還款，將土地使用權(quán)或者特許經(jīng)營權(quán)進行質(zhì)押向政策性銀行或者商業(yè)銀行融資貸款。伴隨金融市場的多元化發(fā)展，逐步由傳統(tǒng)的銀行貸款，轉(zhuǎn)向發(fā)行債券，使用信托資金，產(chǎn)業(yè)基金，股權(quán)融資等多種資金籌措方式。

地方經(jīng)濟發(fā)展，基礎(chǔ)建設(shè)越來越倚重于投融資平臺，政府有限的財政資金融資平臺融資貸款的模式發(fā)揮金融杠桿作用。起初政策性銀行項目融資貸款成本低，期限長，但是對項目本身的政策性要求和地方政府的承諾擔保要求較高。過去中央政府對地方經(jīng)濟發(fā)展考核以GDP為主，形成了各地區(qū)不計成本開發(fā)建設(shè)，信托、商行、基金等相對政策性銀行的成本要求較高的融資資金所占貸款比例逐年增加。在這一過程中，政府債務(wù)風險逐年加大。

國家近年來對地方債務(wù)風險高度重視，從國務(wù)院2014年出臺的43號文和國辦88號文到今年5月財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文），不斷加強對地方債務(wù)的可管可控力度，傳遞著國家全面清理整頓地方投融資平臺的決心。在這樣的政策背景下，政府投融資平臺所肩負的歷史使命已逐漸淡薄，以往的輝煌不復(fù)存在。如果繼續(xù)按照傳統(tǒng)的模式運行，可以說是步入窮途末路，逐漸退出歷史舞臺似乎指日可待。但是作為地方政府盤活資產(chǎn)，有效運營資本的載體，投融資平臺如果能夠轉(zhuǎn)型改革，一樣可以發(fā)揮支持地方經(jīng)濟發(fā)展的作用。

二、區(qū)縣投融資平臺改革面臨的問題

（一）平臺公司治理結(jié)構(gòu)不清晰，法人主體責權(quán)不明

目前的區(qū)縣投融資平臺雖然是具有獨立法人資格的國有公司。但是其董事長、總經(jīng)理及中層管理人員一般都是由政府任命的具有公職身份的人員擔任。往往這些公職人員身兼數(shù)職，既是行政部門的領(lǐng)導又是平臺公司的經(jīng)營者。在公司經(jīng)營中，受到行政身份的制約和牽絆，不能完全從企業(yè)經(jīng)營角度謀劃公司發(fā)展和內(nèi)部管理。

平臺公司在日常經(jīng)營管理中，多以政府意圖為主，以完成政府指定融資項目為主要任務(wù)，公司運營更像一個事業(yè)單位，而不是純粹的企業(yè)思維。并且公司的管理、考核、激勵方式往往受到行政管理要求，無法做到真正市場化運作，制約企業(yè)自身發(fā)展。

（二）平臺公司缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)，自身造血能力不足

區(qū)縣投融資平臺的資本構(gòu)成多是政府劃撥的固定資產(chǎn)，包括沒有變現(xiàn)能力的房產(chǎn)、道路、管網(wǎng)，雖然以平臺公司作為貸款和建設(shè)主體的醫(yī)院、學校、水廠看似有盈利能力的公共事業(yè)項目充當平臺公司的資產(chǎn)，但是經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)都不屬于平臺公司，這些資產(chǎn)也只能擺在賬面上充當固定資產(chǎn)而已。

區(qū)縣級的投融資平臺更多擔負的工作只是政府的融資工具，包裝項目，融資貸款，撥付款項，按期請示政府財政資金還款。所貸款項目往往不由平臺公司負責建設(shè)和經(jīng)營。即使負責建設(shè)，也不能作為投資在項目建成后有所回報。長期以往，公司缺少活力和必要的運營，違反了真正意義上公司在市場中存在和生存的經(jīng)濟規(guī)律。一旦失去政府財政的支持和注入，基本上無法在市場中生存發(fā)展。

（三）平臺公司業(yè)務(wù)經(jīng)營存在問題多

區(qū)縣級投融資平臺受到地方財政，資源稟賦，地方發(fā)展主客觀限制等多方面的影響，其投融資工作自身存在問題較多。一是融資渠道單一。大部分區(qū)縣投融資平臺的融資來源是與政策性銀行或者商業(yè)銀行合作，屬于傳統(tǒng)的間接貸款。這類貸款往往沒有合理的債務(wù)組合來化解風險和緩解償債壓力。在還款集中年份，給政府財政帶來巨大壓力，對地方發(fā)展帶來不利影響。二是投融資項目結(jié)構(gòu)單一。區(qū)縣級投融資平臺的融資項目大多集中在資金投入量大，建設(shè)期長，回報收益少得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)方面的公益項目。造成公司負債率高，優(yōu)良資產(chǎn)少，可抵押資產(chǎn)少，自身缺少現(xiàn)金流等影響平臺公司再融資能力。三是對地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持不足。區(qū)縣融資平臺的融資項目多是政府主導的基礎(chǔ)設(shè)施類項目。對區(qū)域產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的融資需求支持不到位，尤其是對中小企業(yè)的融資需求支持不足，而這一類企業(yè)在優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升地方經(jīng)濟活力，增進地方社會穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著積極作用。四是抵抗風險能力薄弱。由于區(qū)縣級的投融資平臺的融資項目的天生缺陷，基本項目本身沒有經(jīng)營還款能力，只是地方財政將明天的錢提前到今天來花，加之政府的負債往往有一朝君子一朝臣的意味，政府負債往往與償債能力不相匹配，債務(wù)的期限搭配也缺乏合理性和科學性。除了平臺公司的負債，還有其他顯性，隱性負債不能放在一起全盤考慮，即使主管部門也不能把負債和抵押情況全部理清，造成潛在的償還風險巨大。

三、區(qū)縣投融資平臺改革思路

（一）改善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范企業(yè)行為

區(qū)縣融資平臺公司在成立之初，就賦予了政府融資職能，接受政府授權(quán)，所以在根本上沒有脫離政府行政干預(yù)。行政管理的繁冗和低效率很容易影響企業(yè)的正常運作和市場化運營。因此，平臺公司要有突破性的發(fā)展，就必須擺脫牽絆，改善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范企業(yè)行為。

首先平臺公司應(yīng)該構(gòu)架明晰合理的治理結(jié)構(gòu)。通過治理結(jié)構(gòu)達到內(nèi)部管理和控制的有效性、科學性、完整性。公司的股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層的設(shè)立等應(yīng)遵循《公司法》，現(xiàn)代企業(yè)管理規(guī)則，使公司內(nèi)部形成一個股東層、決策層、管理層、執(zhí)行層，多層次參與渠道流暢，監(jiān)督控制有效的公司治理結(jié)構(gòu)。避免“股東至上”、“行政干預(yù)的經(jīng)營者控制”企業(yè)治理結(jié)構(gòu)對平臺公司的影響。

其次平臺公司需要引進一支高素質(zhì)的職業(yè)經(jīng)理人隊伍來幫助平臺公司高效率營運法人資產(chǎn)。傳統(tǒng)的行政任命或者領(lǐng)導兼任并不能為企業(yè)發(fā)展帶來專業(yè)化管理能量。所謂“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻”，企業(yè)的運營應(yīng)該由企業(yè)家來掌控，通過合理的激勵和制約，讓適合的人做適合的位置，發(fā)揮優(yōu)勢和所長，管理和經(jīng)營平臺公司。行政任命的領(lǐng)導往往受到行政身份和背景的限制，無法發(fā)揮施展，突破局限。

（二）盤清公司資產(chǎn)歸屬問題，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

區(qū)縣融資平臺公司需要逐步淘清錯綜復(fù)雜，含糊不清的資產(chǎn)關(guān)系，一家公司沒有明確的資產(chǎn)所屬關(guān)系，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在經(jīng)營發(fā)展和獨立運營方面就無法實行現(xiàn)代化的管理和運作。清晰的資產(chǎn)關(guān)系，明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是經(jīng)濟市場對一個獨立法人關(guān)系的企業(yè)個體的最基本要求。

在中央和地方政府都要求政企分開，國企改革的大環(huán)境下，應(yīng)該理清和明確平臺公司的資產(chǎn)關(guān)系，將過去界定不清的資產(chǎn)關(guān)系進行梳理。該劃歸政府其他部門的及時剝離，該留屬企業(yè)的辦理資產(chǎn)手續(xù)。在這個過程中進一步優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。一是將原有平臺公司投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目中的可經(jīng)營性資產(chǎn)劃歸公司，理順投資關(guān)系，實現(xiàn)投資收益相統(tǒng)一；二是將區(qū)縣政府其他部門的經(jīng)營性資產(chǎn)劃撥公司，實現(xiàn)財務(wù)并表，增強企業(yè)資產(chǎn)實力；三是將平臺公司替政府持股的其他公司的股份劃撥到平臺公司，構(gòu)建現(xiàn)代化企業(yè)的合理股權(quán)關(guān)系，促進平臺公司與其他公司的合作共贏。

（三）開拓業(yè)務(wù)領(lǐng)域，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展

面對新的國策與國情，區(qū)縣平臺公司的生存和發(fā)展必須依靠業(yè)務(wù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是積極引入和設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過基金運作方式為政府固定投資建設(shè)提供資金支持并借助自身項目管理和運作經(jīng)驗管理運作好產(chǎn)業(yè)基金。二是通過整合政府有效資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，升級信用等級，提高企業(yè)自身融資能力。三是根據(jù)自身優(yōu)勢，充分與社會資本合作，共同參與項目建設(shè)，實現(xiàn)雙贏。

總而言之，區(qū)縣投融資平臺公司作為地方政府特設(shè)機構(gòu)和授權(quán)投資主體，富有為地方政府的投資項目進行籌資、投資建設(shè)和運營的天然使命，截至目前，沒有更適合于平臺公司這樣的實體既能夠接受地方政府授權(quán)履行其投資職責，又具備地方政府自身難以比擬的靈活多樣的市場化融資機制和經(jīng)濟市場適應(yīng)能力。如果能夠理順區(qū)縣投融資平臺的改革思路，擯棄制約其發(fā)展的枷鎖，平臺公司定能迎來再次蓬勃發(fā)展的春天。