保險資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的可行性研究

閆冰

摘要：PPP模式逐漸成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所推行的主要模式之一，但受多種因素影響，PPP項目資金期限存在嚴重錯配，長期資金提供非常有限，未來很難滿足大量PPP項目建設(shè)的需要。據(jù)此，初步探討了保險資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的可行性，簡單分析了在當前法律法規(guī)和政策下，保險資金的參與路徑及風險控制。

關(guān)鍵詞：PPP；保險資金；路徑；分析

中圖分類號：F83文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.054

近年來，隨著國家對PPP項目的大力支持，特別是從2014年下半年起，PPP項目在我國得到了飛速的發(fā)展，整個金融行業(yè)作為建設(shè)資金的供給主力軍，也緊隨其后迎來一個大的轉(zhuǎn)折點，銀行、信托、券商、基金、保險等金融機構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)換思路，與各級政府和各行業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本共同探索創(chuàng)新金融工具，加入投資建設(shè)PPP項目的熱潮之中，分享這一場PPP的盛宴。本文就保險資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的可行性及相關(guān)問題展開探討。

1我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目及融資現(xiàn)狀

自2014年4月23日國務院常務會議按照李克強總理在《政府工作報告》中的部署，首批推出80各示范項目面向社會公開招標以來，國務院、財政部及國家發(fā)改委等相關(guān)主管部門出臺一系列政策文件，力求推進社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)營運，促進政府與社會資本的合作，各地方政府也紛紛響應，公布各自的PPP項目清單，向社會資本拋出橄欖枝，促進了PPP模式在全國范圍的推廣和運用。

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目共計13554個，累計投資額16.3萬億元，覆蓋31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域，已簽約落地項目2021個，完成投資額3.3萬億，落地率34.2%。

PPP項目雖然經(jīng)過了3年的摸索和成長，但在項目實際運作過程中仍然存在較多法律法規(guī)和政策層面的問題，特別是絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的運營周期偏長，多在10年到30年之間，項目融資體量大，但社會資本，特別是金融機構(gòu)出于自身利益最大化的考慮，多愿意投資“短”、“平”、“快”的項目。從現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的資金來源情況看，現(xiàn)有融資工具期限均難以匹配PPP項目超長期限的特征，金融機構(gòu)以短期或3-5年的資金投入為主，通過到期滾動募集發(fā)行的方式補充投資，在很大程度上為項目后期的融資無縫補充和資金錯配帶來了較高風險。

2我國保險資金投資現(xiàn)狀

隨著國務院2006年頒布《國務院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（老“國十條”）、2014年頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》（新“國十條”），我國保險資金運用渠道逐漸拓寬，運用效率在一定程度上也得到了提高。

根據(jù)中國保監(jiān)會的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，保險總資產(chǎn)達15.12萬億元，同比增長22.31%；資金運用余額達13.39萬億元，同比增長19.78%；銀行存款、債權(quán)、股票和證券投資基金占資金運用余額的比重分別為18.55%、32.15%和13.28%，其他投資占比為36.02%；資金運用額11.18萬億元，平均投資收益率約為5.66%；保險機構(gòu)累計發(fā)起設(shè)立債券、股權(quán)和項目資產(chǎn)支持計劃659項，合計備案注冊規(guī)模1.7萬億元。

綜合來看，當前我國保險資金運用仍集中在銀行存款、債權(quán)、股票和證券投資等低收益低風險的產(chǎn)品中，普遍存在投資期限較短、投資水平較低等問題，加之我國現(xiàn)階段處于低利率的宏觀環(huán)境下，市場環(huán)境復雜多變，保險資金配置難度較大，資金運用面臨收益率下降的挑戰(zhàn)。因此通過研究保險資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目，以拓寬資金運用渠道緩解保險資金配置恰逢其時。

3保險資金參與PPP項目的優(yōu)勢和劣勢

3.1優(yōu)勢

保險資金通常具有資金安全、體量較大、期限偏長、成本較低的特點；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目通常具有周期較長、投資安全性較高、收益相對其他投資項目穩(wěn)定的特點，二者有較良好的供求匹配。保險資金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目可以有效的分散保險機構(gòu)資金運用在資本市場上的投資風險，為PPP項目提供合適的資金來源，而PPP項目在未來運營過程里可以為保險機構(gòu)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

3.2劣勢

保險機構(gòu)對于資金運用的安全性要求較高，追求固定收益，而PPP模式強調(diào)的是社會資本和政府資本收益共享、風險共擔，因此在風險共擔方面保險資金或缺乏主動性。

4保險資金參與PPP項目的政策支持

為進一步深化保險資金運用體制改革，充分發(fā)揮保險資金長期性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢，為國民經(jīng)濟建設(shè)提供資金支持，中國保險會從2016年至今，先后頒布、印發(fā)了《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目管理辦法》（保監(jiān)會令2016年第2號）、《中國保險業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（保監(jiān)發(fā)〔2016〕74號）、《中國保監(jiān)會關(guān)于保險業(yè)服務“一帶一路”建設(shè)的指導意見》（保監(jiān)發(fā)〔2017〕38號）、《中國保監(jiān)會關(guān)于保險業(yè)支持實體經(jīng)濟發(fā)展的指導意見》（保監(jiān)發(fā)〔2017〕42號）等文件，放寬保險資金可投資基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)范圍，支持保險資金投資符合條件的PPP項目。

5保險資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的路徑

5.1參與中國保險投資基金

為不斷深化保險業(yè)改革，加強保險資金多元化配置，更有效服務實體經(jīng)濟建設(shè)，經(jīng)國務院第96次常務會議批準，中國保監(jiān)會設(shè)立了中國保險投資基金，基金預計總募集規(guī)模為3000億元，主要面向保險機構(gòu)募集資金，并按市場需求分期募集，按項目進度逐步投入。截至2016年末，中國保險投資基金累計募集資金總規(guī)模超1500億元，為“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等國家戰(zhàn)略項目提供資金支持。endprint

5.2與地方政府方合作

近些年來，為拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目融資渠道，優(yōu)化各方投資風險，吸引優(yōu)質(zhì)社會資本參與公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)等領(lǐng)域的投資建設(shè)，我國各級政府開始探索并廣泛使用引導基金作為投融資工具。引導基金通常由政府財政部門發(fā)起，委托政府出資平臺與社會資本共同出資設(shè)立母基金，由母基金按需投資各基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目；或母基金下設(shè)子基金，由子基金按需投資各基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目。保險機構(gòu)可在其中作為優(yōu)先級出資人，通過認購母基金或子基優(yōu)先有限份額，參與投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目。

5.3與產(chǎn)業(yè)資本方合作

保險機構(gòu)可與產(chǎn)業(yè)資本方合作發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，由產(chǎn)業(yè)資本方與產(chǎn)業(yè)基金組成聯(lián)合體，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的招投標，中標后產(chǎn)業(yè)基金以權(quán)益的方式投資于中標項目，其中保險資金以股權(quán)投資計劃進入產(chǎn)業(yè)基金作為優(yōu)先級有限合伙人，產(chǎn)業(yè)資本方則作為產(chǎn)業(yè)基金的劣后級有限合伙人或普通合伙人。

6保險資金參與PPP項目的風險控制

雖然理論上看，保險資金的特點使其與PPP項目具有天然的匹配性，但鑒于PPP項目復雜程度相對較高，保險資金介入PPP項目仍然處于探索階段，應以適當?shù)姆绞絽⑴c。

6.1關(guān)注政府信用及財政能力

除了使用者付費的經(jīng)營性PPP項目外，政府付費的非經(jīng)營性PPP項目和政府補貼加使用者付費的準經(jīng)營性項目都需要地方政府的財政投入，因此地方政府的履約能力和經(jīng)濟實力成為影響PPP項目能否成功運作的重要因素。保險公司在選擇合作地方政府時應當重點關(guān)注其信用歷史、財政承受能力、GDP數(shù)據(jù)及增長率、一般公共預算收支，同時應要求地方政府將合作項目的財政支出列入當年財政預算和中長期財政規(guī)劃，并由地方人大出具相關(guān)決議。

6.2關(guān)注產(chǎn)業(yè)資本方信用及實力

由于保險資金追求的是安全收益，而PPP項目投資相較于國債、公司債、協(xié)議存款等具有一定的風險，因此保險資金要想實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移，就要選擇合適的產(chǎn)業(yè)資本方作為合作伙伴，產(chǎn)業(yè)資本方的規(guī)模、資質(zhì)、業(yè)績、市場、實力、信用評級、與地方政府的合作關(guān)系等方面成為保險公司必須要重點衡量的指標。

6.3關(guān)注項目本身的合規(guī)及經(jīng)濟評價

PPP項目在運作過程中受到政府預算法、招投標法、采購法和相關(guān)條例，以及各部委、各地方政府下發(fā)的各類規(guī)范文件、法規(guī)規(guī)章和政策文件的約束，因此保險資金在準備參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目之前，應對各類規(guī)范性文件研究透徹，選擇程序上沒有瑕疵的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目，選擇已列入財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目，避免因為項目合規(guī)性引發(fā)爭議，影響項目的落地和推進。此外，保險資金在參與項目投資前，要與產(chǎn)業(yè)資本方共同提前介入項目前期的磋商和談判，充分開展項目可研，建立完善的財務分析模型，測算各項經(jīng)濟指標并判斷是否滿足投資保障和需求。

6.4關(guān)注項目所在行業(yè)

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前PPP入庫項目和落地項目行業(yè)集中度較高。截至2017年6月末，入庫項目中，市政工程、交通運輸和旅游項目數(shù)居前三位，合計占入庫項目總數(shù)的54.1%；交通運輸、市政工程和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目總投資合計占入庫項目總投資的68.0%；市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)落地項目數(shù)合計占落地項目總數(shù)的64.3%；市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)落地項目總投資合計占落地項目總投資的77.2%。因此，保險資金原則上應從上述行業(yè)中擇優(yōu)選擇擬參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目。

參考文獻

[1]劉禹墨，倪書陽. 淺談我國保險資金運用現(xiàn)狀及對策研究[J].時代金融，2017，（03下）：219.

[2]周海珍. 保險資金參與PPP項目的風險及控制[J].中國保險，2017，（2）：1921.

[3]范一飛等. 中國金融穩(wěn)定報告[J].中國金融出版社，2017.endprint