我國精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建研究

胡善平+杭琍

摘要：基于精準(zhǔn)扶貧研究的文獻(xiàn)梳理，依托貧困與反貧困理論分析總結(jié)了精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系研究的基本趨向和主要內(nèi)容，以此為基礎(chǔ)研究了構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系的主要方法，構(gòu)建了涵蓋資源投入、過程管理、績(jī)效考核等因素在內(nèi)的綜合指標(biāo)體系。以安徽S縣精準(zhǔn)扶貧評(píng)估為例進(jìn)行了實(shí)務(wù)檢驗(yàn)，基于實(shí)務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)積淀和反饋，總結(jié)了精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系適用方面存在的實(shí)體性、程序性阻隔因素，提出了下一步修訂應(yīng)注意的事項(xiàng)。文章提出完善精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系必須進(jìn)一步貫徹參與性原則、整合性原則、可計(jì)量原則及系統(tǒng)性原則，以推動(dòng)政府治理的有效性及精準(zhǔn)扶貧工作的科學(xué)性、精密化和效益化。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；績(jī)效考核；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：F323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2017）04-0082-09

為全面落實(shí)“十三五”規(guī)劃所設(shè)定的各項(xiàng)任務(wù)，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成果，消除貧富差距、避免代際貧困固化，踐行社會(huì)主義共同富裕的政治承諾，黨和國家先后出臺(tái)系列政策性文件，在全國掀起了精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。此次扶貧工作與過去扶貧工作的重要區(qū)別在于精準(zhǔn)，所謂精準(zhǔn)在于目標(biāo)定位準(zhǔn)確、扶貧策略匹配，強(qiáng)調(diào)從提升扶貧對(duì)象自身抗逆力視角出發(fā)即基于挖掘貧困戶的潛能、自身優(yōu)勢(shì)資源以構(gòu)建其自我維護(hù)、自我發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，從而徹底擺脫貧困束縛，避免傳統(tǒng)扶貧所存在的貧困依賴等系列問題。隨著扶貧工作的不斷深入、細(xì)致，國家扶貧識(shí)別對(duì)象正由過去的縣域識(shí)別、村落識(shí)別逐漸向村戶識(shí)別轉(zhuǎn)型；由區(qū)域連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)式結(jié)構(gòu)變遷向一戶一策個(gè)案管理、精準(zhǔn)施策轉(zhuǎn)變，由此開啟了中國特色扶貧開發(fā)2.0時(shí)代。

一、問題的提出、文獻(xiàn)綜述和理論基礎(chǔ)

（一）問題的提出和文獻(xiàn)綜述

通過中國知網(wǎng)進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，檢索項(xiàng)設(shè)定為精準(zhǔn)扶貧，并以題名為檢索項(xiàng)共收集相關(guān)文獻(xiàn)12247篇；檢索項(xiàng)設(shè)定為精準(zhǔn)扶貧與指標(biāo)體系，共檢索到相關(guān)文章22篇。這些文獻(xiàn)從時(shí)間跨度上來看，主要集中在2013年之后，且文本顯示呈現(xiàn)出政治倡導(dǎo)、媒體宣傳、學(xué)界因應(yīng)等規(guī)律性特點(diǎn)。運(yùn)用可視化技術(shù)進(jìn)行相應(yīng)處理，將有關(guān)精準(zhǔn)扶貧考核指標(biāo)研究的相關(guān)文獻(xiàn)整理如下（見表1、圖1）。

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。從詞源分析的角度來看，精準(zhǔn)扶貧屬于扶貧的下屬概念，是對(duì)扶貧工作的升級(jí)和完善，目的在于避免傳統(tǒng)扶貧工作所存在的不足，真正實(shí)現(xiàn)扶貧主體的自身能力提升和反貧困社會(huì)支持系統(tǒng)的構(gòu)建。通過近30年的不懈努力，我國扶貧工作取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就，但是，長(zhǎng)期來的貧困居民底數(shù)不清、情況不明、扶貧措施針對(duì)性不強(qiáng)等問題較為突出。這是精準(zhǔn)扶貧得以提出的現(xiàn)實(shí)緣由。

通過語義路徑及關(guān)聯(lián)分析（見圖2），不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究主要圍繞以下幾個(gè)主題展開相應(yīng)論述。

精準(zhǔn)扶貧的功能分析。部分學(xué)者從政治權(quán)威性、共享經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)公平的角度提出了精準(zhǔn)扶貧對(duì)于反貧困的意義和價(jià)值[1]。部分學(xué)者運(yùn)用社會(huì)分層、相對(duì)剝奪以及人力資源儲(chǔ)備理論分析了精準(zhǔn)扶貧對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義[2]，并具體分析了精準(zhǔn)扶貧的正義論價(jià)值，體現(xiàn)了很強(qiáng)的價(jià)值介入和人文關(guān)懷性。

精準(zhǔn)扶貧實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。部分學(xué)者在地方性實(shí)務(wù)工作的基礎(chǔ)上，梳理了一些具有本土化色彩的扶貧工作典型模式，強(qiáng)調(diào)必須從資金、金融、財(cái)政、人員培訓(xùn)等方面構(gòu)建全社會(huì)的扶貧社會(huì)支持系統(tǒng)?？偨Y(jié)出項(xiàng)目開發(fā)型、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、易地扶貧、革命老區(qū)和信貸扶貧等工作模式并建立了相應(yīng)的定性、定量考評(píng)機(jī)制[3]。

精準(zhǔn)扶貧體制路徑構(gòu)建研究。扶貧行為作為國家治理的重要方式，突出了自上而下行政介入的屬性，涉及動(dòng)力源開發(fā)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、行為介入及策略選擇、績(jī)效考核等有機(jī)構(gòu)成要素?，F(xiàn)有研究大多根據(jù)既定資源束縛，力圖通過系統(tǒng)的優(yōu)化組合以實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新[4]。政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等主體的聲音比較強(qiáng)烈，扶貧對(duì)象的主觀感受和評(píng)判沒有得到很好的體現(xiàn)；這些研究通常強(qiáng)調(diào)從外部植入社會(huì)支持，忽視了主體自身能力的構(gòu)建以及其所處社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的整體改良[5]。

（二）精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢(shì)

實(shí)務(wù)工作的開展離不開理論范式的支撐，庫恩、特納等一批學(xué)者認(rèn)為理論范式能夠?qū)?jīng)驗(yàn)事實(shí)加以很好地界定并具有不斷革新的特征。精準(zhǔn)扶貧實(shí)務(wù)工作的有效開展離不開有關(guān)貧困原因、貧困影響因素等方面的基本界定。涉及這一主題的理論范式主要有貧困理論、反貧困理論。

學(xué)界從貧困的定義和標(biāo)準(zhǔn)、類型以及測(cè)量等方面展開了富有成效的研究。馬爾薩斯認(rèn)為貧困自身是貧困的原因，社會(huì)制度方面沒有責(zé)任。馬克思在《資本論》中爭(zhēng)鋒相對(duì)地提出了“貧困的制度性原因”，認(rèn)為貧困者唯有砸碎自己身上的枷鎖才能獲得解放。納克斯的貧困惡性循環(huán)理論、納爾遜的低水平均衡陷阱理論均強(qiáng)調(diào)貧困所具有的負(fù)向功能，認(rèn)為貧困者通過自身努力難以擺脫貧困的生成機(jī)制。阿馬蒂亞·森從交換權(quán)力的視角論述了微觀主體脫貧的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多元權(quán)利構(gòu)建配套問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨認(rèn)為人力資本構(gòu)建是脫貧的管理環(huán)節(jié)，國家必須加強(qiáng)對(duì)貧困人口的教育投入和權(quán)力保障。劉易斯從文化傳遞的角度分析了貧困文化的形塑功能，認(rèn)為必須消解貧困文化的生成機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)脫貧的最終目標(biāo)。

反貧困理論則著重從消除貧困的路徑、策略、效果評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行詳實(shí)的論述和研究。反貧困的路徑主要有資源配送模式、懲罰“機(jī)能障礙”模式、介入“機(jī)遇結(jié)構(gòu)”模式；反貧困的策略主要有完全瞄準(zhǔn)模式、不瞄準(zhǔn)模式、部分瞄準(zhǔn)模式三種類型，這些模式在效率、覆蓋面以及被扶貧主體認(rèn)同等方面存在著一定的差異。

這些研究體現(xiàn)了強(qiáng)烈的時(shí)代使命感和價(jià)值介入性，對(duì)于豐富研究方向、深化扶貧工作機(jī)制、構(gòu)建平臺(tái)體系具有積極的意義。理論分析的操作化可以為指標(biāo)體系構(gòu)建提供很好的支撐。但現(xiàn)有研究客觀上存在著注重理論推演和宣傳推介，輕績(jī)效評(píng)估和實(shí)際效果的實(shí)踐反饋；屏蔽主體感受和參與性等問題。為此，運(yùn)用社會(huì)學(xué)、社會(huì)調(diào)查研究方法等專業(yè)理論構(gòu)建具有一定普適性的考評(píng)指標(biāo)體系，并進(jìn)行相應(yīng)的效度和信度檢測(cè)就顯得十分必要和關(guān)鍵。

二、我國精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的方法

績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建比較常見的設(shè)計(jì)方法有成本效益法、成效系數(shù)法、層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、主成分分析法、聚類分析法等等。綜合以上方法并貫徹落實(shí)上文分析所強(qiáng)調(diào)的基本原則，結(jié)合社會(huì)政策制定基本程序和社會(huì)行動(dòng)理論，課題組構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效考核指標(biāo)體系。社會(huì)行動(dòng)理論認(rèn)為，任何一個(gè)社會(huì)性行為都有四個(gè)方面的基本要素，分別為主體、目標(biāo)、手段和環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧作為社會(huì)行動(dòng)同樣包含著以上四個(gè)方面的內(nèi)容。為此，指標(biāo)體系構(gòu)建必須具體考核精準(zhǔn)扶貧的主體、目標(biāo)、手段和環(huán)境等四個(gè)方面的要素。

第一，精準(zhǔn)扶貧主體問題實(shí)質(zhì)就是扶貧動(dòng)力源開發(fā)的問題，通常來說，能夠作為扶貧主體的有市場(chǎng)（企業(yè)）、政府、社會(huì)群體以及社會(huì)公益性組織等，涉及政策配套、人力和財(cái)政投入等方面的問題。市場(chǎng)的逐利性限制了通過它進(jìn)行扶貧開發(fā)的價(jià)值賦予和公正性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯密曾經(jīng)說過：市場(chǎng)只能提高收入的平均水平而不能解決收入不平等的問題。為此，政府、社會(huì)組織的積極介入對(duì)于社會(huì)公平體系的構(gòu)建就顯得彌足重要。

第二，精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)問題主要關(guān)注扶貧對(duì)象自身能力、自我抗逆力的提升等問題，雖然它往往表現(xiàn)為物質(zhì)獲得、生活境遇改善等方面。學(xué)界關(guān)于扶貧目標(biāo)的設(shè)定是多層次的，有生存方面的、有安全方面的，但最終目標(biāo)可以借用阿馬蒂亞·森的表述界定為個(gè)人自由的充分發(fā)展?！笆袌?chǎng)雖然很好地保護(hù)了個(gè)人相對(duì)于過程中的自由，但往往導(dǎo)致對(duì)人的能力的剝奪，從而剝奪了他的主動(dòng)自由”，因此“我們應(yīng)該更多地關(guān)注貧富差距和人們基本能力的喪失，用可分解的指標(biāo)建立一個(gè)基于能力的綜合評(píng)估模型”。這些方面的論述和馬克思主義有關(guān)共產(chǎn)主義的論述有著本質(zhì)上的切合性與一致性。

第三，就扶貧手段來說，主要表現(xiàn)為扶貧介入方案、介入策略以及執(zhí)行方式等方面的要素構(gòu)建。舊式扶貧之所以被詬病很大程度上是由于扶貧策略及方式方法的不確切性、與生態(tài)環(huán)境之間的脫嵌性，以及在識(shí)別、幫扶和管理等環(huán)節(jié)上存在的一系列問題。舊式扶貧存在上述問題源于對(duì)貧困的誤識(shí)，這種誤識(shí)是近現(xiàn)代西方啟蒙運(yùn)動(dòng)以來“發(fā)展”“進(jìn)步”“征服”等現(xiàn)代性話語體系的衍生物。在現(xiàn)代性語境下，“貧困與反貧困話語倡導(dǎo)個(gè)體主義和自由主義的價(jià)值觀，以物質(zhì)財(cái)富占有的多寡來界定貧困，以手段——目的的工具理性作為人們擺脫貧困的行為準(zhǔn)則，以直線發(fā)展觀作為擺脫貧困的目標(biāo)，通過技術(shù)進(jìn)步、發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為脫貧的基本手段，同時(shí)還將貧困群體設(shè)想為越軌的‘他者，強(qiáng)調(diào)對(duì)窮人的規(guī)訓(xùn)和管制?！盵6]

第四，系統(tǒng)環(huán)境強(qiáng)調(diào)的是扶貧工作必須充分研判具體工作開展所處的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及媒體環(huán)境，充分研判資源、規(guī)則等制度性因素的規(guī)制作用。必須堅(jiān)持整合性、動(dòng)態(tài)性視角進(jìn)行相應(yīng)項(xiàng)目的開發(fā)以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)系統(tǒng)的具體規(guī)定，從扶貧手段開發(fā)、項(xiàng)目評(píng)估和主體參與等方面提升服務(wù)對(duì)象的自我維持能力。

結(jié)合社會(huì)政策執(zhí)行的一般程序和績(jī)效管理的流程，在充分總結(jié)國內(nèi)外指標(biāo)體系構(gòu)建的合理建議的基礎(chǔ)上，通過專家訪談、德爾菲法、模糊層次方法，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系。根據(jù)李克特量表設(shè)計(jì)方法所確定的項(xiàng)目分辨力計(jì)算辦法，對(duì)項(xiàng)目的重要性進(jìn)行五層次定序賦值，各層次重要性所對(duì)應(yīng)的權(quán)重系數(shù)見表2。

這一指標(biāo)體系具有四個(gè)方面的特點(diǎn)。

第一，強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核的過程性，一級(jí)指標(biāo)的設(shè)定基本遵循社會(huì)政策制定、項(xiàng)目執(zhí)行的流程來設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)過程性材料的收集和整理，實(shí)時(shí)監(jiān)控服務(wù)開展和項(xiàng)目績(jī)效，保障項(xiàng)目實(shí)施的公開透明。

第二，強(qiáng)調(diào)主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)的綜合運(yùn)用，突出能力建設(shè)的考評(píng)以實(shí)現(xiàn)扶貧工作的根本目標(biāo)。

第三，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性技術(shù)的使用，通過“大數(shù)據(jù)”、現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查方法的綜合使用構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)平臺(tái)，以提升項(xiàng)目實(shí)施的針對(duì)性和追蹤檢測(cè)。

第四，注重扶貧對(duì)象外部生態(tài)環(huán)境、內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的優(yōu)化提升并強(qiáng)調(diào)結(jié)合實(shí)際情況加以具體分析實(shí)現(xiàn)個(gè)案管理。

為進(jìn)一步檢測(cè)指標(biāo)體系的適用性，以下將通過專家訪談以及實(shí)務(wù)考證，以檢測(cè)指標(biāo)體系的切合性。并通過精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目評(píng)估的有利契機(jī)，進(jìn)行項(xiàng)目權(quán)重的精細(xì)設(shè)定和指標(biāo)效度、信度的檢測(cè)。根據(jù)公開、開放和價(jià)值中立設(shè)定的指標(biāo)系統(tǒng)能夠保證其遵循科學(xué)邏輯的基本學(xué)術(shù)要求，這一體系的最終完善成型需要學(xué)界的共同努力以及實(shí)務(wù)工作的不斷驗(yàn)證[7]。

三、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系的實(shí)務(wù)檢驗(yàn)及總結(jié)——以安徽S縣扶貧評(píng)估為例

（一）安徽S縣精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系的實(shí)務(wù)檢驗(yàn)

課題組參加組織了安徽省L縣、C市、S縣等不同層級(jí)的精準(zhǔn)扶貧第三方督查評(píng)估工作。督查工作綜合采取多階段隨機(jī)抽樣、全面普查、重點(diǎn)訪談等方法選擇對(duì)象，并輔之以隨機(jī)走訪非貧困戶的形式進(jìn)行公正性、公平性調(diào)研。重點(diǎn)圍繞精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶以及幫扶措施實(shí)效等問題進(jìn)行調(diào)查研究。具體程序?yàn)椋旱谝徊?，相關(guān)層級(jí)職能扶貧辦開通全國扶貧數(shù)據(jù)庫，由調(diào)查組隨機(jī)抽取調(diào)查對(duì)象，綜合考慮經(jīng)費(fèi)、人員等方面因素的制約，按照隨機(jī)性、覆蓋率的不同等級(jí)等要求選擇貧困戶。第二步，入戶調(diào)查，村干部帶隊(duì)入戶后，調(diào)查小組按照入戶調(diào)查表、訪談提綱等工具指示開展工作，全程錄像，數(shù)據(jù)有異議的地方，由村干部補(bǔ)充說明以確保干部和農(nóng)戶達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。第三步，對(duì)照大數(shù)據(jù)平臺(tái)，錄入修改經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)干部以及農(nóng)戶確認(rèn)變動(dòng)的數(shù)據(jù)。現(xiàn)以安徽省S縣精準(zhǔn)扶貧2016年第三方督查工作的數(shù)據(jù)為例（百分之五比例抽樣）進(jìn)行說明（見表4）。

入戶調(diào)查所使用的工具主要有《貧困戶家庭結(jié)構(gòu)式訪談提綱》《S縣精準(zhǔn)扶貧評(píng)估指標(biāo)體系》《扶貧手冊(cè)填寫說明》。這里以《貧困戶家庭結(jié)構(gòu)式訪談提綱》為代表加以具體呈現(xiàn)（見圖3）。

（二）對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系運(yùn)用的幾點(diǎn)總結(jié)

調(diào)查側(cè)重圍繞精準(zhǔn)識(shí)別與扶貧措施是否精準(zhǔn)、精準(zhǔn)扶貧滿意度兩個(gè)方面的內(nèi)容展開，分析扶貧工作的程序完備性以及覆蓋精準(zhǔn)性問題。以農(nóng)戶屬性、主要致貧原因、人均純收入、家庭成員人數(shù)、是否達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)等重點(diǎn)指標(biāo)變更率為重要參考依據(jù)評(píng)判基層扶貧工作人員的工作績(jī)效并將調(diào)查數(shù)據(jù)上傳精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)化管理平臺(tái)。后續(xù)采用集中趨勢(shì)分析、回歸分析等專業(yè)統(tǒng)計(jì)方法對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。不難發(fā)現(xiàn)扶貧對(duì)象致貧原因主要集中在因病、因殘、缺勞力三個(gè)方面，而且它們之間存在著高度的關(guān)聯(lián)性、呈現(xiàn)出相互強(qiáng)化的特征（見圖4）。

第一，民政系統(tǒng)篩選標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人員尤其是特困人群（傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村五保戶）應(yīng)保盡保，針對(duì)這些扶貧對(duì)象能夠做到精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)幫扶。但貧困固化現(xiàn)象、致貧原因疊加、貧困代際傳遞現(xiàn)象比較嚴(yán)重，后續(xù)扶貧工作的任務(wù)將更加艱巨?，F(xiàn)行政策下，行政主體工作性質(zhì)與范圍指涉困難群體的行政科層體系主要有民政系統(tǒng)、農(nóng)委系統(tǒng)以及扶貧專門系統(tǒng)等。扶貧對(duì)象按照扶貧專門部門的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一般可以分為特困戶、貧困戶和一般貧困戶，前兩者能夠享受直接的物資幫扶，一般貧困戶所能夠享受到的直接物質(zhì)幫扶因地而異，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這種分類方法對(duì)人群的劃分往往和民政系統(tǒng)有關(guān)低保戶、五保戶的傳統(tǒng)劃分存在交叉和錯(cuò)位的現(xiàn)象從而造成民眾認(rèn)知上的偏差和誤解，亟待成立統(tǒng)一的管理體系以專門負(fù)責(zé)扶貧工作，以避免多頭管理易導(dǎo)致的成本損耗等問題。

第二，因病因殘致貧所占比例較大，貧困的高齡化、空巢化、疾病化標(biāo)簽性符號(hào)認(rèn)同現(xiàn)象顯著。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示貧困與家庭成員身體健康狀況、家庭勞動(dòng)力數(shù)量這兩個(gè)因素存在很強(qiáng)的相關(guān)性，而與文化程度、性別等因素之間的相關(guān)性不太明顯。大病醫(yī)療救助及合作醫(yī)療制度的托底功能難以發(fā)揮。越是貧困的人群，政府越是應(yīng)該加強(qiáng)疾病預(yù)防、進(jìn)行托底醫(yī)療保障，將貨幣保障轉(zhuǎn)化為醫(yī)療保險(xiǎn)保障。必須注意分析研判貧困戶的梯度化需求，在普惠性均等化扶貧政策的基礎(chǔ)上積極構(gòu)建差異化的因應(yīng)體系，進(jìn)行個(gè)案服務(wù)管理。積極整合政府、社區(qū)、公益組織、專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)等多元化主體資源，構(gòu)建責(zé)任邊界清晰的職責(zé)體系和轉(zhuǎn)接制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶的整合管理。

第三，對(duì)過程化管理的重要性認(rèn)識(shí)不到位。部分人認(rèn)為扶貧工作本身強(qiáng)調(diào)將有限的資源給予弱勢(shì)群體，以彌補(bǔ)其資本缺失、提升自身抗逆力。在此背景下突出過程化管理是不是在浪費(fèi)資源，只要實(shí)質(zhì)正義，扶貧戶認(rèn)定程序上的瑕疵可以忽略不計(jì)。其實(shí)問題的關(guān)鍵在于如何平衡短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、單純扶貧績(jī)效和社會(huì)整體績(jī)效的關(guān)系問題。若如不經(jīng)由必要的程序監(jiān)督，僅僅依靠鄉(xiāng)村干部的主觀意志和好惡，難免會(huì)出現(xiàn)血源性、地緣性因素干擾扶貧對(duì)象篩選的現(xiàn)象。一旦存在這種可能，將產(chǎn)生非常惡劣的示范效應(yīng)，推動(dòng)尋租、腐敗行為的發(fā)生。讓扶貧工作在陽光下運(yùn)作，可能會(huì)額外的增加一些運(yùn)行成本，但可以節(jié)省后續(xù)的追查、監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的成本，從總體上來說在經(jīng)濟(jì)效益上也是正向和劃算的。

第四，普惠性措施所占比例過高，消解了扶貧工作精準(zhǔn)扶貧的真正意義，因戶施策難以實(shí)現(xiàn)，難以實(shí)現(xiàn)扶貧戶的精確個(gè)案管理。特殊性扶貧措施時(shí)滯性、刻板性導(dǎo)致難以提升貧困戶抗逆力。經(jīng)濟(jì)學(xué)家波蘭尼認(rèn)為，資源配置的手段主要有計(jì)劃、市場(chǎng)、互惠等模式。其中計(jì)劃性調(diào)控在缺乏有效監(jiān)督的背景下往往難以避免行政力量對(duì)資源的控制，容易形成資源與權(quán)力支配之間的依賴關(guān)系，從屬人員通常通過依附性遵從來獲取資源配給，從而損害制度自身的公正性和權(quán)威。公民社會(huì)的建設(shè)能夠適應(yīng)和滿足扶貧對(duì)象多元性的社會(huì)需求，彌補(bǔ)行政性計(jì)劃的僵化特色，能夠?qū)⒆晕邑?zé)任發(fā)揮與社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)有機(jī)結(jié)合。從基線調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，除了在金融信貸、土地流轉(zhuǎn)等方面的工作社會(huì)組織力量有所介入之外，在項(xiàng)目策劃、政策引導(dǎo)等方面難見社會(huì)組織的身影，扶貧工作的行政資源依賴性比較突出，社會(huì)力量整合介入的機(jī)制有待進(jìn)一步的完善與強(qiáng)化。

第五，扶貧績(jī)效考評(píng)依據(jù)的信度和效度有待進(jìn)一步的規(guī)范。現(xiàn)有考評(píng)機(jī)制的正向引導(dǎo)機(jī)制不夠健全。實(shí)務(wù)操作層面扶貧專門機(jī)構(gòu)一般會(huì)對(duì)各市、縣（市、區(qū)）上報(bào)的自評(píng)情況，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查、實(shí)地核查、隨機(jī)走訪、暗訪、第三方評(píng)估等方式，依據(jù)相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)考核對(duì)象實(shí)行百分制評(píng)價(jià)并形成考核報(bào)告。例如，安徽省規(guī)定對(duì)取得A級(jí)的市、縣（市、區(qū)）黨委、政府，由省委、省政府予以通報(bào)，所謂A級(jí)是指全額完成年度脫貧任務(wù)的。對(duì)連續(xù)兩年取得A級(jí)的縣（市、區(qū)）黨政主要負(fù)責(zé)同志在同等條件下優(yōu)先提拔使用，但仍要繼續(xù)兼任現(xiàn)職，做到不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離；對(duì)未能完成年度扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)的縣（市、區(qū)），按中央有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并一律實(shí)行“一票否決”，對(duì)其黨政主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談，且不予評(píng)先評(píng)優(yōu)；轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)被約談縣（市、區(qū)）的市，取消其A級(jí)評(píng)定資格。行政追查和考評(píng)機(jī)制的構(gòu)建有利于督促行政官員重視精準(zhǔn)扶貧工作。監(jiān)督機(jī)制不健全極易導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，造成數(shù)據(jù)扶貧、扶貧冒進(jìn)，同時(shí)也會(huì)造成不同財(cái)政能力地區(qū)政府以外部輸血的方式通過政府兜底保證出列村、貧困戶按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)全部出列脫貧，導(dǎo)致忽視對(duì)貧困戶內(nèi)在抗逆力的培養(yǎng)和潛能的開發(fā)。一旦政府輸血中斷，脫貧戶返貧的潛在可能比較高，這從根本上來說是違背精準(zhǔn)扶貧的初衷的。

四、進(jìn)一步完善我國精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)想

共同富裕是社會(huì)主義的奮斗目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)這一人類壯舉的過程中，政治、道義性原則的宣講固然重要，但其實(shí)際推進(jìn)必須充分研判經(jīng)濟(jì)成本和效益考核，必須尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律和物質(zhì)財(cái)富積累的現(xiàn)實(shí)性，必須準(zhǔn)確研判扶貧工作具體環(huán)節(jié)存在的諸多現(xiàn)實(shí)性阻隔。通過考評(píng)指標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)過程的標(biāo)準(zhǔn)化，切實(shí)規(guī)范政府、市場(chǎng)以及社會(huì)組織的行為，從而最終實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，構(gòu)建貧困戶發(fā)展的能力支持系統(tǒng)，并從宏觀、微觀等多維視角出發(fā)整合多元主體力量，將政治道義宣講和經(jīng)濟(jì)效益考量有機(jī)結(jié)合，基于現(xiàn)實(shí)性資源、物質(zhì)稟賦等，運(yùn)用市場(chǎng)、行政等手段推動(dòng)扶貧工作，最終構(gòu)建弱勢(shì)群體增能系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義和良序運(yùn)行。構(gòu)建科學(xué)的精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系能夠有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化，將流程性、時(shí)間性和成本效益等因素納入指標(biāo)體系之中，便于建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)化管理體系。

精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建必須將政治性及政策性考量、指標(biāo)體系建構(gòu)學(xué)科性等多元因素加以整合。根據(jù)價(jià)值中立和可測(cè)量、可驗(yàn)證、可證偽的學(xué)科規(guī)范，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系必須進(jìn)一步研究和貫徹以下四個(gè)方面的原則：一是參與性原則。指標(biāo)體系的構(gòu)建既要體現(xiàn)過程管理、績(jī)效考核的需要即資源投入主體方的目標(biāo)達(dá)成性需求，同時(shí)也要關(guān)注被扶貧主體感受、認(rèn)知等方面信息的收集考量，以切實(shí)評(píng)判工作實(shí)效、工作方式的切合性、本土適應(yīng)性，避免其主體失聲。所以在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)既要關(guān)注客觀性指標(biāo)考量，也要關(guān)注主體性意見的表達(dá)和互動(dòng)，必須將扶貧工作利益相關(guān)者尤其是扶貧對(duì)象、非扶貧對(duì)象的滿意度考量納入指標(biāo)系統(tǒng)之中，真實(shí)、客觀地檢測(cè)扶貧工作的社會(huì)效益。二是整合性原則。在指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，必須貫徹以人為本理念，涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化、能力提升等多方面的構(gòu)建，將國家治理性目標(biāo)、科層化行政性任務(wù)和市民生活改善有機(jī)銜接。三是可計(jì)量原則。所有指標(biāo)設(shè)計(jì)都必須體現(xiàn)為最終能夠加以測(cè)量，能夠用數(shù)據(jù)加以檢測(cè)和統(tǒng)計(jì)分析。應(yīng)借用國際通用指標(biāo)體系并進(jìn)行本土化改造以具體檢測(cè)扶貧的過程和績(jī)效，從而為精準(zhǔn)扶貧的成功范例提供數(shù)據(jù)支撐和考核依據(jù)。四是系統(tǒng)性原則。社會(huì)流動(dòng)理論中結(jié)構(gòu)性流動(dòng)這一概念，泛指因?yàn)橥獠肯到y(tǒng)環(huán)境改變和社會(huì)變遷而導(dǎo)致的整體性變遷。為此在指標(biāo)設(shè)計(jì)中，必須既要關(guān)注微觀層面的個(gè)人、家庭社會(huì)生活的改善，同時(shí)也必須關(guān)注經(jīng)濟(jì)投入、文化轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等宏觀方面的要素。將微觀、中觀、宏觀、社會(huì)系統(tǒng)等方面要素加以有機(jī)整合。

精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡快從單一的家庭收入衡量指標(biāo)轉(zhuǎn)換為多維貧困指標(biāo)，加快構(gòu)建包含進(jìn)入及退出機(jī)制在內(nèi)的動(dòng)態(tài)化管理模式。將收入基線調(diào)查、程序完備性、扶貧措施針對(duì)性、綜合績(jī)效考核等要素涵蓋在指標(biāo)體系之中，全方位考評(píng)精準(zhǔn)扶貧工作的成效。在認(rèn)識(shí)上必須時(shí)刻把握精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)期性、艱巨性。隨著扶貧工作的邊際效用遞減以及貧困現(xiàn)象由絕對(duì)化向相對(duì)化的不斷轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)扶貧工作應(yīng)該逐漸由缺乏性補(bǔ)齊向扶貧對(duì)象能力構(gòu)建轉(zhuǎn)移，從社會(huì)資本構(gòu)建等視角出發(fā)構(gòu)建扶貧對(duì)象的能力體系。

對(duì)扶貧項(xiàng)目和資金的使用情況進(jìn)一步加強(qiáng)核查，構(gòu)建階段性審核機(jī)制。積極推進(jìn)以政府主導(dǎo)、社會(huì)組織為主體的整合性扶貧主體建設(shè)。針對(duì)主要致貧因素，采取相應(yīng)扶貧措施，以提升扶貧對(duì)象自身抗逆力、發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)為立足點(diǎn)，推動(dòng)社區(qū)能力建設(shè)和資源整合。尤其要發(fā)揮企業(yè)、醫(yī)院等市場(chǎng)主體的技術(shù)和信息優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源聯(lián)通和互補(bǔ)。增加專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)支持，使差異化扶持措施更加精細(xì)。運(yùn)用培力視角提升扶貧對(duì)象自身抗逆力。將短期溫飽型需求滿足和長(zhǎng)期發(fā)展性需求有機(jī)集合，針對(duì)扶貧對(duì)象的個(gè)性需求采取個(gè)別化、差異化的精準(zhǔn)扶貧措施，通過醫(yī)療保障、教育提升、社區(qū)建設(shè)、自組織化等方式構(gòu)建其脫貧發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制和路徑。

增加扶貧項(xiàng)目整合性機(jī)制構(gòu)建，破除扶貧項(xiàng)目碎片化現(xiàn)象。從資源依賴以及制度配置的角度來看，精準(zhǔn)扶貧工作涉及到的動(dòng)力源主體包括教育部、財(cái)政部、中組部、交通部等多個(gè)國家部委，在項(xiàng)目落地執(zhí)行環(huán)節(jié)難免出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，為減少交易損耗和成本，必須構(gòu)建由扶貧專門機(jī)構(gòu)領(lǐng)銜，以扶貧對(duì)象能力建設(shè)為中心的整合性機(jī)制。從生態(tài)環(huán)境改善、主體能力建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避三方面提升完善扶貧對(duì)象的抗逆力體系，構(gòu)建其自我效能、外部?jī)?yōu)勢(shì)、內(nèi)在優(yōu)勢(shì)相互配合的完整體系。

積極構(gòu)建本土化扶貧體系。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論，從外部支持和自身潛能出發(fā)進(jìn)行項(xiàng)目管理有利于實(shí)現(xiàn)扶貧工作的精密化和實(shí)效性[8]。應(yīng)積極構(gòu)建梯度考評(píng)指標(biāo)體系，針對(duì)不同的責(zé)任主體設(shè)計(jì)不同的量化考評(píng)指標(biāo)體系，切實(shí)落實(shí)行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域、幫扶責(zé)任人等主體的責(zé)任，構(gòu)建獎(jiǎng)懲考核體系，推進(jìn)扶貧工作的科學(xué)化、理性化建設(shè)。在政策、制度、資金上予以必要的支持，形成合力機(jī)制，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作個(gè)案管理體制和大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)和完善，推動(dòng)農(nóng)村困難群體幫扶政策的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型和政策因應(yīng)[9]。進(jìn)一步完善豐富表3所示三級(jí)指標(biāo)體系的權(quán)重和具體界定，實(shí)現(xiàn)可操作、可測(cè)量的技術(shù)目標(biāo)。通過中期、終期例行檢查和不定期抽查，在不斷試錯(cuò)的過程中進(jìn)一步完善相應(yīng)指標(biāo)體系，強(qiáng)化扶貧工作的規(guī)范化建設(shè)，不斷融入先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)務(wù)工作的理論化和抽象化。

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