政府預(yù)算的特殊法律性淺析

孟元新

摘 要：從法學(xué)角度來(lái)看，政府預(yù)算具有法律屬性，幾乎不言而喻。本文基于預(yù)算和憲法以及一般法律的關(guān)系，主要從理論視角探究政府預(yù)算特殊的法律性。首先考察了憲法預(yù)算規(guī)范的一般理論和在一些國(guó)家憲法當(dāng)中的實(shí)踐，充分說(shuō)明預(yù)算具有明顯的憲法屬性。再以年度政府預(yù)算法定的維度，從兩個(gè)層面分析了政府預(yù)算，區(qū)別于憲法，基于一般法律意義的法律性：第一、年度政府預(yù)算具有程序意義上的一般法律性，從效力上講，年度政府預(yù)算本身相當(dāng)于法律；第二、年度政府預(yù)算在實(shí)體意義上具有特殊法律性，主要基于政府預(yù)算的草案編制要遵守一些實(shí)體法律的約束和它本身的獨(dú)特性約束。最后以政府預(yù)算的特殊法律性可能對(duì)解決我國(guó)預(yù)算法律體系中的一些顯明問(wèn)題，完善我國(guó)預(yù)算法律體系提供新的視角和突破作結(jié)。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；憲法性；法律性

依據(jù)不同領(lǐng)域和不同學(xué)科層面，政府預(yù)算有多重屬性，如行政性質(zhì)、財(cái)政性質(zhì)、政治性質(zhì)和法律性質(zhì)等。從法律學(xué)科的角度來(lái)看，政府預(yù)算的法律性質(zhì)是最根本的性質(zhì)，其財(cái)政、政治、行政性質(zhì)都奠基于此。對(duì)于預(yù)算的法律性質(zhì)在國(guó)際學(xué)術(shù)界尚無(wú)定論，有下列三種代表性的觀點(diǎn)。第一、預(yù)算法律說(shuō)：預(yù)算即法律，由代議制機(jī)關(guān)依據(jù)法律審議通過(guò)，具備了法律的一般特征與國(guó)家的強(qiáng)制力；如英美法系歐美各國(guó)將預(yù)算和法律同等對(duì)待。第二、“預(yù)算法規(guī)范說(shuō)”：認(rèn)為預(yù)算既與法律并立，又有其特殊性；大陸法系的日本最典型。第三、措施性法律說(shuō)：認(rèn)為預(yù)算是措施性法律；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)最典型，如“大法官”在釋字第391號(hào)中對(duì)臺(tái)灣地區(qū)預(yù)算法的性質(zhì)進(jìn)行解釋，認(rèn)為：“預(yù)算案實(shí)際是行政行為的一種，但是基于民主憲政的原理，預(yù)算案又必須由立法機(jī)關(guān)會(huì)議審議通過(guò)才具有法律的形式，所以稱為措施性法律，來(lái)區(qū)別通常意義上的法律”。

我國(guó)學(xué)界對(duì)預(yù)算的研究探討主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)界，基本上集中于其財(cái)政性質(zhì)。我國(guó)法律學(xué)者對(duì)預(yù)算法律屬性的研究還處于初步的階段，主要圍繞預(yù)算法修訂，在2014年預(yù)算法修訂前后，集中有一些關(guān)于預(yù)算與憲法、法律關(guān)系探究的文章。典型的觀點(diǎn)如從預(yù)算具有憲法性的角度認(rèn)為預(yù)算法是“經(jīng)濟(jì)憲法”、“小憲法”、“第二憲法”等。

預(yù)算法律性可分為憲法性和法律性兩個(gè)層級(jí)，本文不同于國(guó)內(nèi)學(xué)界主要圍繞預(yù)算立法進(jìn)行探討，而是從預(yù)算憲法規(guī)范和年度政府預(yù)算兩個(gè)方面對(duì)預(yù)算法律性的憲法性和法律性兩個(gè)層級(jí)做一粗淺的理論探討，但求拋磚引玉，以就教與諸位讀者大家同仁。

一、預(yù)算的憲法屬性：憲法預(yù)算規(guī)范視角

預(yù)算法律體系指憲法、法律、法規(guī)等關(guān)于國(guó)家預(yù)算制度的規(guī)定所構(gòu)成的體系，其頂端是憲法中有關(guān)預(yù)算的條款，本文稱為憲法預(yù)算規(guī)范。立憲主義認(rèn)為，憲法的目的在于限制政府權(quán)力和保障人民權(quán)利，由此推知，憲法預(yù)算規(guī)范的目的在于限制政府預(yù)算權(quán)力。由此，本文認(rèn)為政府預(yù)算的憲法屬性主要體現(xiàn)在憲法預(yù)算規(guī)范具體條款的意涵之中。

按照權(quán)力分立、制衡的原則，憲法預(yù)算規(guī)范應(yīng)該確定代議機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在預(yù)算制定程序中的權(quán)力，一般普遍做出：政府編制、提出預(yù)算草案和執(zhí)行預(yù)算，代議機(jī)構(gòu)審議預(yù)算草案、決定預(yù)算等規(guī)定。綜觀世界主要國(guó)家憲法，主要存在以下十方面體現(xiàn)預(yù)算憲法屬性的憲法預(yù)算規(guī)范條款。

1.劃分行政機(jī)構(gòu)和代議機(jī)構(gòu)各自預(yù)算職權(quán)

一般規(guī)定：行政機(jī)構(gòu)編制、提出預(yù)算草案，執(zhí)行預(yù)算，編制并提出決算草案；代議機(jī)構(gòu)決定預(yù)算和審查決算。瑞典憲法規(guī)定“議會(huì)決定公共收入估算，并為各個(gè)具體目的撥款。這些決策統(tǒng)一載入國(guó)家預(yù)算。”“政府向議會(huì)提出關(guān)于國(guó)家預(yù)算的建議。”韓國(guó)憲法規(guī)定：“行政機(jī)構(gòu)編制各個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算法案，并于新財(cái)政年度開始前的九十日內(nèi)提交給國(guó)民議會(huì)?！薄皣?guó)民議會(huì)審議預(yù)算草案，并對(duì)其作出決定。”代議機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算草案有修正權(quán)。基于權(quán)力制衡原則，代議機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算草案的修正應(yīng)經(jīng)過(guò)行政機(jī)構(gòu)的同意；代議機(jī)構(gòu)可以否決或不同意預(yù)算草案。

2.關(guān)于預(yù)算范圍，規(guī)定全部收入和支出都要列入

德國(guó)基本法規(guī)定：“聯(lián)邦的全部收入和支出列入預(yù)算?！北壤麜r(shí)憲法規(guī)定“國(guó)家的全部收入和支出都必須列入預(yù)算并列入決算?！?/p>

3.預(yù)算程序期限規(guī)定

指憲法規(guī)定行政機(jī)構(gòu)向代議機(jī)構(gòu)提交預(yù)算草案時(shí)間和代議機(jī)構(gòu)審議決定預(yù)算需要的期限。行政機(jī)構(gòu)向代議機(jī)構(gòu)提交預(yù)算草案時(shí)間，奧地利憲法規(guī)定為至遲本財(cái)政年度終結(jié)前十星期內(nèi)，西班牙憲法規(guī)定至遲在本財(cái)政年度結(jié)束前三個(gè)月，以色列憲法要求政府在議會(huì)或其授權(quán)的委員會(huì)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交。代議機(jī)構(gòu)審議決定預(yù)算的期限，法國(guó)憲法規(guī)定：“如果國(guó)民議會(huì)在此項(xiàng)草案提出后四十日的期限內(nèi)在第一讀中未作出決議時(shí)，政府應(yīng)把它提交參議院，參議院必須在十五日的期限內(nèi)作出?！?/p>

4.特定代議機(jī)構(gòu)預(yù)算審議決定程序

西班牙憲法第七十五條第二款規(guī)定：“兩院可授權(quán)常任立法委員會(huì)通過(guò)政府法案或非政府法案，但全會(huì)可以在任何時(shí)候?qū)σ延闪⒎ㄎ瘑T會(huì)通過(guò)的任何政府法案或非政府法案進(jìn)行辯論和表決。”第三款規(guī)定：“前款規(guī)定不適用于憲法改革、國(guó)際事務(wù)、組織法和基本法以及國(guó)家總預(yù)算。”埃及憲法要求：“預(yù)算草案的各章應(yīng)分開表決……”對(duì)決算“各部分應(yīng)分開表決……”。

5.規(guī)定預(yù)算因故未按期通過(guò)的補(bǔ)救辦法

在預(yù)算期限開始到預(yù)算通過(guò)之前，憲法一般從三方面規(guī)定：按上年度預(yù)算的安排；由代議機(jī)構(gòu)通過(guò)臨時(shí)撥款法案；規(guī)定預(yù)算制定之前政府臨時(shí)開支的上限。奧地利憲法規(guī)定：“舊財(cái)政年度結(jié)束之際，若聯(lián)邦政府提交眾議院的聯(lián)邦預(yù)算草案尚未按憲法規(guī)定的程序通過(guò)，在新財(cái)政年度的頭兩個(gè)月按法律規(guī)定征收稅費(fèi)，并依法進(jìn)行聯(lián)邦開支?！薄坝商峤槐娮h院的聯(lián)邦預(yù)算草案中的開支撥款計(jì)劃規(guī)定可允許的聯(lián)邦開支的上限，這些撥款計(jì)劃的十二分之一應(yīng)構(gòu)成每個(gè)月開支的基礎(chǔ)?！狈▏?guó)憲法規(guī)定：“如果議會(huì)在七十日的期限內(nèi)未作出決議時(shí)，該草案的規(guī)定可以以法令付諸實(shí)施。如果關(guān)于確定一個(gè)會(huì)計(jì)年度收支的財(cái)政法未能在適當(dāng)?shù)摹⑹顾軌蛟谠摃?huì)計(jì)年度開始前公布的時(shí)間提出時(shí)，政府可以緊急請(qǐng)求議會(huì)授權(quán)征稅，并且以命令撥付關(guān)于已經(jīng)表決通過(guò)的各項(xiàng)事業(yè)的資金?！?/p>

6.預(yù)算支出特別規(guī)定

如?？顚Ｓ茫坡少e憲法規(guī)定：“為某個(gè)特定目的所征收的全部稅款應(yīng)視為專項(xiàng)基金，并只用于該項(xiàng)目的?！庇秩缗_(tái)灣中華民國(guó)憲法對(duì)教育、科學(xué)、文化支出規(guī)定了最低比例保障。

7.預(yù)算變動(dòng)

即預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃不相符，憲法一般從三方面規(guī)定應(yīng)對(duì)程序：設(shè)立預(yù)備金；制定補(bǔ)充預(yù)算；專項(xiàng)批準(zhǔn)。奧地利憲法規(guī)定：“在聯(lián)邦財(cái)政法或?qū)ｍ?xiàng)法的規(guī)定之外進(jìn)行聯(lián)邦開支，須由聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)在開支前提請(qǐng)眾議院按憲法批準(zhǔn)。如果拖延將導(dǎo)致危險(xiǎn)，同時(shí)這種開支的金額又不超過(guò)一百萬(wàn)先令，可由眾議院首要委員會(huì)予以同意，但事后應(yīng)提請(qǐng)眾議院追認(rèn)?！卑＜皯椃ㄒ?guī)定：“預(yù)算各門類之間資金的轉(zhuǎn)移，和預(yù)算外以及超預(yù)算支出，都必須經(jīng)人民議會(huì)批準(zhǔn)。”意大利憲法規(guī)定：“非經(jīng)法律規(guī)定，不得執(zhí)行臨時(shí)預(yù)算，而且總共不得超過(guò)四個(gè)月?！?/p>

8.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，即決算審查，賦予獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，規(guī)定特別的審計(jì)規(guī)范

審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立含義的核心是獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，有代議機(jī)構(gòu)下設(shè)審計(jì)部門和單設(shè)既與行政、又與代議機(jī)構(gòu)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)兩種模式。后者如印度、荷蘭、墨西哥等。印度憲法規(guī)定：“設(shè)立印度審計(jì)總長(zhǎng)，該官員由總統(tǒng)簽署委任狀任命，并且對(duì)其職務(wù)只能按照對(duì)最高法院法官免職的方式和事由，才能免除。審計(jì)總長(zhǎng)的薪金和其他工作條件應(yīng)由法律規(guī)定，但任何一位審計(jì)總長(zhǎng)的薪金和在請(qǐng)假、退休等方面的待遇在其獲任命后不得以對(duì)其不利的方式改變之。審計(jì)總長(zhǎng)不再擔(dān)任該職務(wù)后，不得擔(dān)任印度政府或任何邦政府的其他官職?！焙商m憲法規(guī)定審計(jì)院委員為終身職務(wù)。墨西哥憲法禁止聯(lián)邦最高審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)長(zhǎng)為任何政黨的黨員。

鑒于預(yù)算的專門性，憲法對(duì)決算的審計(jì)一般都規(guī)定了特別程序甚至內(nèi)容格式要求。西班牙憲法要求審計(jì)法院向議會(huì)提交的年度報(bào)告列舉已發(fā)生的各種違法違規(guī)行為。菲律賓憲法要求年度審計(jì)報(bào)告就如何改進(jìn)預(yù)算資金使用效果和效率提出對(duì)策建議。墨西哥憲法典規(guī)定：至遲于公共預(yù)算提交后第二年3月31日向眾議院提交公共預(yù)算審計(jì)報(bào)告；報(bào)告應(yīng)含有審計(jì)指針，即將完成的各個(gè)項(xiàng)目的名單和查證結(jié)果，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的評(píng)論和觀察意見，并予以公布；聯(lián)邦最高審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)保留其工作和關(guān)于它如何作出意見的記錄；法律要對(duì)不遵守的人規(guī)定制裁措施。

9.預(yù)算公開

美國(guó)憲法規(guī)定“一切公款的固定收支報(bào)告和賬目應(yīng)不時(shí)予以公布”，日本憲法明確“內(nèi)閣須定期，至少每年一次，向國(guó)會(huì)及國(guó)民報(bào)告國(guó)家財(cái)政狀況”。

10.規(guī)定法律追究責(zé)任

墨西哥憲法規(guī)定：“如果實(shí)際開支的數(shù)額與原來(lái)提出的相關(guān)項(xiàng)目不一致，或者沒(méi)有就開支提供細(xì)節(jié)或說(shuō)明，要依據(jù)法律追究責(zé)任?！?/p>

總的來(lái)說(shuō)，如果遵循真正的立憲主義原則，憲法預(yù)算規(guī)范應(yīng)該大同小異。當(dāng)然世界不同國(guó)家基于政治制度發(fā)展的差異，有些國(guó)家憲法對(duì)預(yù)算規(guī)范有一些更加細(xì)微特殊的規(guī)定。但幾乎共同的是，這些特殊規(guī)定，無(wú)一例外體現(xiàn)了更加嚴(yán)格對(duì)政府預(yù)算權(quán)力的約束。

三、年度政府預(yù)算的法律性：預(yù)算法定的視角

1.程序意義具有一般法律性

預(yù)算法定和年度政府預(yù)算具有法律性是對(duì)政府預(yù)算一體兩面內(nèi)涵一致的不同表述。程序意義的預(yù)算法定一般包含以下四方面形式意涵：①預(yù)算草案的形成要素法定，一般由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；②預(yù)算必須提交立法機(jī)關(guān)審議，一經(jīng)通過(guò)就具有法律效力，成為各級(jí)政府及其部門在財(cái)政年度內(nèi)安排各項(xiàng)收支的依據(jù)；③對(duì)于已通過(guò)的政府預(yù)算，未經(jīng)法定程序，任何主體都無(wú)權(quán)擅自變更；④在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，需要增加支出或變更既定支出的用途，必須得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。

因此年度政府預(yù)算的法律性，從程序意義上講具有一般法律性，是從預(yù)算法定法律效力的角度，指政府預(yù)算的編制和執(zhí)行結(jié)果（決算），都要經(jīng)過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，具有法律效力。政府預(yù)算按照法定程序編制，經(jīng)過(guò)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后，即成為法律性文件。年度政府預(yù)算具有程序意義上的一般法律性，意味著年度政府預(yù)算本身相當(dāng)于法律，具有嚴(yán)格的約束效力，與由最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)的一般法律無(wú)異，具有一般法律立法程序形式上的相同。

2.實(shí)體意義具有特殊法律性

年度政府預(yù)算在實(shí)體意義上具有特殊法律性，主要基于政府預(yù)算的草案編制形成過(guò)程，要遵守一些實(shí)體法律的約束和它本身的獨(dú)特性約束。一些實(shí)體法律的約束，比如收入預(yù)算內(nèi)容要受到諸如系列稅收法律的約束，支出預(yù)算安排要受到諸如社保、教育等一些剛性支出法律條款的約束。本身的獨(dú)特性約束，如政府預(yù)算具有收支統(tǒng)一性、一定預(yù)測(cè)性、年度性等。另外從年度政府預(yù)算內(nèi)容的實(shí)體意義區(qū)分收入預(yù)算和支出預(yù)算，年度政府預(yù)算實(shí)體意義具有特殊法律性主要體現(xiàn)在，預(yù)算法定主要是對(duì)支出預(yù)算而言：支出金額、支出目的、支出期間、支出優(yōu)先性順序等都須按照審議批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行；事后如要增加支出總額，必須經(jīng)一定程序重新編制預(yù)算調(diào)整案并提交立法機(jī)關(guān)審批。

三、結(jié)論

政府預(yù)算具有特殊的法律性，主要體現(xiàn)在兩方面：憲法性和法律（除憲法以外的法律）性。政府預(yù)算的憲法屬性主要體現(xiàn)在憲法預(yù)算規(guī)范具體條款的意涵之中。預(yù)算具有憲法屬性表明預(yù)算在踐行依法治國(guó)、依憲治國(guó)，提升政府治理水平、完善民主政治等方面具有十分重要的作用。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算信息公開、預(yù)算權(quán)的劃分、人大機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督等問(wèn)題，可能需要考慮從憲法的視角，基于政府預(yù)算的憲法屬性予以審視，從而有所突破，得以解決和完善。

從預(yù)算法定的視角考察年度政府預(yù)算的法律性，從程序意義上講具有一般法律性，即法律的一般效力；在實(shí)體意義上具有特殊法律性，即政府預(yù)算草案編制，要遵守一些實(shí)體法律的約束和它本身的獨(dú)特性約束。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算法在實(shí)踐中的執(zhí)行力不足、政府預(yù)算法律效力的權(quán)威性未能完全確立，可能有賴于政府預(yù)算的法律性視角，主要從責(zé)任、權(quán)利兩方面完善預(yù)算法，同時(shí)作為解決政府預(yù)算涉及系列相關(guān)配套經(jīng)濟(jì)法、行政法領(lǐng)域存在不明確、隨意性、行政權(quán)力裁量過(guò)大等問(wèn)題的突破口。

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