國企混改新趨勢與關(guān)鍵舉措

劉泉紅+郭麗巖+劉志成

雖然國有企業(yè)混合所有制改革取得了較大進(jìn)展，但大多數(shù)混合所有制改革仍停留在股權(quán)多元化層面，難以體現(xiàn)混合所有制改革的精髓，無法真正做到國有、民營資本的優(yōu)勢互補(bǔ)。而且，國有資本主導(dǎo)混合所有制企業(yè)的色彩較為濃厚，在促進(jìn)各類資本融合發(fā)展方面，創(chuàng)新不夠、突破仍不夠大。究其根源，體制機(jī)制上的羈絆是最為關(guān)鍵的因素

近年來，中央和地方國有企業(yè)都結(jié)合各自實際，在推進(jìn)混合所有制改革、完善混合所有制企業(yè)公司治理和激勵機(jī)制上，進(jìn)行了一些有益的嘗試和積極的探索，并在部分領(lǐng)域取得顯著成效，積累了一些混合所有制改革的成功經(jīng)驗。但總的看來，制約混合所有制改革的體制機(jī)制因素依然存在，推進(jìn)國企混改需要在政策、體制和操作層面上協(xié)同發(fā)力，才能起到事半功倍的效果。

改革成效和新趨勢

中央企業(yè)混改的步伐略快于省屬國企。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，中央企業(yè)集團(tuán)及下屬企業(yè)混合所有制企業(yè)（含參股）占比達(dá)到了68.9%，上市公司的資產(chǎn)、營業(yè)收入和利潤總額在中央企業(yè)“總盤子”中的占比分別達(dá)到61.3%、62.8%和76.2%。省級國資委所出資企業(yè)及各級子企業(yè)（合并報表范圍內(nèi)）混合所有制企業(yè)占比達(dá)到了47%。中央企業(yè)二級子企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達(dá)到了22.5%。在石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等行業(yè)和領(lǐng)域，選擇19家企業(yè)開展重點領(lǐng)域混合所有制改革試點，實現(xiàn)了向社會資本放開競爭性業(yè)務(wù)。越來越多的競爭性國企在混改中進(jìn)一步調(diào)整股權(quán)比例，促進(jìn)企業(yè)形成了有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。

實行員工持股，是混合所有制改革的重要推進(jìn)方式之一。員工持股是一種有效的長期激勵，也是混合所有制的重要實現(xiàn)形式。通過員工持股，可以形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制，最大化員工的主人翁感及組織承諾，完善市場化的激勵約束機(jī)制。各地積極推動落實《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》，加快試點工作，主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)方式開展員工持股。如江西鹽業(yè)集團(tuán)在推進(jìn)混合所有制改革時，拿出6%的股份用于骨干員工持股，并且設(shè)計了“人在股在，人走股變”的退出機(jī)制，保證持續(xù)的激勵能力。某集團(tuán)公司引入戰(zhàn)略投資者后，由戰(zhàn)略投資者向集團(tuán)管理層及核心員工轉(zhuǎn)讓公司19%的股權(quán)，實現(xiàn)員工持股和股權(quán)激勵。也有企業(yè)由符合條件的持股員工發(fā)起新成立有限合伙制企業(yè)（持股平臺公司），由其代持股員工持有股權(quán)，既有利于解決管理層的“代理問題”，又增強(qiáng)了員工對公司的歸屬感與凝聚力。

完善公司治理與推進(jìn)混合所有制改革同步進(jìn)行，是提高混改績效的重要舉措。健全的法人治理結(jié)構(gòu)是混合所有制改革取得成功的必要保障。從各地的混合所有制改革推進(jìn)情況來看，實行混合所有制的企業(yè)都比較注重完善公司治理，通過建立規(guī)范的企業(yè)股東大會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會制度來保障公司的規(guī)范運行。在混合所有制改革企業(yè)中，已經(jīng)成功上市或在新三板掛牌交易的企業(yè)都按照證券監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，建立了較為完善的公司治理結(jié)構(gòu)。一些國有企業(yè)改制后，或在引入戰(zhàn)略投資者后都建立了董事會、監(jiān)事會等相關(guān)制度。有的企業(yè)還設(shè)立了混合所有制企業(yè)黨工委和紀(jì)工委，并成立了混合所有制企業(yè)管理服務(wù)中心，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)混合所有制企業(yè)的黨建紀(jì)檢工作。也有企業(yè)通過探索吸納公開招聘的具有黨員身份的職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)入公司黨委，強(qiáng)化黨委在企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

實現(xiàn)市場化選人用人，是保障國有企業(yè)混合所有制改革成功與否的關(guān)鍵因素。推行職業(yè)經(jīng)理人制度是混合所有制改革的一項重要內(nèi)容?，F(xiàn)實中，由于一部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工看重其行政級別和“體制內(nèi)”身份，實現(xiàn)國有企業(yè)職工的身份轉(zhuǎn)換是混合所有制改革面臨的一大難題。在地方混合所有制改革工作推進(jìn)過程中，有關(guān)部門注重通過加強(qiáng)宣傳和完善薪酬激勵，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道，成功實現(xiàn)了企業(yè)管理者的身份轉(zhuǎn)換，有效推動了市場化選人用人，為企業(yè)經(jīng)營績效的改善奠定了基礎(chǔ)。如云南城投在集團(tuán)層面制訂了經(jīng)營層崗位轉(zhuǎn)換為職業(yè)經(jīng)理人的改革方案，在省國資委的指導(dǎo)下完成身份轉(zhuǎn)換。某企業(yè)集團(tuán)為推進(jìn)管理層和核心職工持股，國有企業(yè)員工“全體起立”，成功實現(xiàn)了身份轉(zhuǎn)換，領(lǐng)導(dǎo)干部放棄行政級別，管理人員放棄鐵交椅，職工放棄鐵飯碗。身份轉(zhuǎn)換為員工持股掃清了政策障礙，也為公司市場化選人用人奠定了基礎(chǔ)。所有員工可以名正言順拿市場化薪酬、拿市場化待遇，有效激發(fā)了企業(yè)內(nèi)部活力。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，建筑行業(yè)競爭加劇的環(huán)境下，各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅增長，經(jīng)營績效持續(xù)改善。

體制機(jī)制羈絆仍較強(qiáng)

雖然國有企業(yè)混合所有制改革取得了較大進(jìn)展，但大多數(shù)混合所有制改革仍停留在股權(quán)多元化層面，難以體現(xiàn)混合所有制改革的精髓，無法真正做到國有、民營資本的優(yōu)勢互補(bǔ)。而且，國有資本主導(dǎo)混合所有制企業(yè)的色彩較為濃厚，在促進(jìn)各類資本融合發(fā)展方面，創(chuàng)新不夠、突破仍不夠大。究其根源，體制機(jī)制上的羈絆是最為關(guān)鍵的因素。

思想觀念不能適應(yīng)混改加快推進(jìn)的需要。一些地方、部門和企業(yè)對混合所有制改革的目的、意義和舉措的理解上存在誤區(qū)，認(rèn)為混合所有制改革是通過股權(quán)多元化方式幫助國有企業(yè)“甩包袱”，精華資產(chǎn)或者擁有公共資源保障、收益率相對較高的“靚女”類或“蛋雞”類資產(chǎn)，不愿拿出來“混”。典型的如一些地方提出的國有企業(yè)混合所有制改革項目，部分是負(fù)債率較高甚至資不抵債的國有企業(yè)，對社會資本的吸引力明顯不高。此外，國有企業(yè)高層管理干部對改革的復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識不足，存在“等靠要”思想和“推諉”甚至是“畏懼”改革的心理，或是擔(dān)心因國資流失風(fēng)險而被“扣帽子”，寧愿甘于現(xiàn)狀“不犯錯誤”也不去當(dāng)“出頭鳥”，這些都非常不利于國有企業(yè)混合所有制改革工作的推進(jìn)。

民企受自身實力所限參與混改積極性有待提高。一方面，民營企業(yè)在與國有企業(yè)合作時，在股權(quán)、企業(yè)決策權(quán)等問題上往往處于弱勢，難以取得企業(yè)經(jīng)營的主導(dǎo)權(quán)，影響了民營企業(yè)參與國有企業(yè)混合所有制改革的積極性；另一方面，民營企業(yè)與國有企業(yè)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛時，合法權(quán)益往往得不到保障，這也是導(dǎo)致民營企業(yè)對混改參與積極性不高的原因之一。如某省工商聯(lián)針對會員企業(yè)的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，“愿意參與國有企業(yè)改革的民營企業(yè)占52%，不愿意的占25%，存有顧慮的占23%”。不愿意和存有顧慮的原因，既包括國有企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源很難與民營企業(yè)分享，賺錢行業(yè)和領(lǐng)域難以進(jìn)入；也包括民營企業(yè)實力不足，缺乏資金，對混合所有制改革政策了解不夠等。

歷史遺留問題制約國企混改。國有企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題，是當(dāng)前制約國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的突出問題。黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門先后出臺了一系列政策措施，支持國有企業(yè)分離辦社會職能。但由于地方事業(yè)單位編制等體制性問題，醫(yī)院、學(xué)校等企業(yè)辦社會職能的分離至今仍難以完成。職工身份置換也是一個老大難的問題。上世紀(jì)末國企困難時期職工大規(guī)模下崗分流過程中，部分地方采取了“買斷工齡”“身份置換”的做法，暫時性緩解了矛盾、推進(jìn)了國企改制。但該做法也帶來不少后遺癥，成為橫亙在當(dāng)前國企深化改革前面的重要歷史包袱。剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，不僅是使國有企業(yè)“輕裝上陣”，真正成為市場主體、公平參與市場競爭的必要前提，也是推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的重要保障。

多措并舉，規(guī)范發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)

把混合所有制經(jīng)濟(jì)提升到我國基本經(jīng)濟(jì)制度重要實現(xiàn)形式的高度，是經(jīng)濟(jì)制度理論上的重要突破。然而，國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是一項“牽一發(fā)而動全身”的工作，如何從實踐層面采取切實可行的辦法，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展，才是完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度更為重要的舉措。總的來看，必須在政策、體制和工作層面多管齊下，方能取得事半功倍的成效。

加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)改革落地生根。推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，在發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，要堅持政府引導(dǎo)和市場運作相結(jié)合，政府“有形的手”有效配合市場“無形的手”發(fā)揮作用。政府要細(xì)化配套政策，規(guī)范操作程序，加強(qiáng)監(jiān)督管理，穩(wěn)妥審慎地推進(jìn)改革。在國有企業(yè)和地方層面加大政策解讀與試點成果和案例宣傳推廣，需要各項改革互動配套，不能單兵突進(jìn)，要更加注重部門之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)配合，打好“組合拳”，使各項改革措施協(xié)同發(fā)力。同時，要注重細(xì)化關(guān)鍵政策規(guī)定，促使各項改革舉措落地生根。適時對國有企業(yè)改革的關(guān)鍵政策進(jìn)行細(xì)化，制定配套的實施細(xì)則，打通改革推進(jìn)的“最后一公里”。

營造良好制度環(huán)境，破除體制機(jī)制羈絆。一是要完善國資管理體制，緩解國有企業(yè)混合所有制改革體制機(jī)制障礙。國有企業(yè)混合所有制改革后，國資委作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要以監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變提升國有資本的市場活力。有效破除政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的行為，最大幅度減少涉及企業(yè)的行政審批事項，使混合所有制企業(yè)去行政化，去部門利益化，讓混合所有制企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束的市場主體。二是要建立容錯糾錯機(jī)制，保護(hù)地方和企業(yè)改革積極性。隨著混合所有制改革實踐的發(fā)展，不可避免地會出現(xiàn)一些我們不太熟悉的新情況、新問題。正如李克強(qiáng)總理2016年3月5日在作政府工作報告時強(qiáng)調(diào)的，“健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事?！蔽覀円谝婪ㄖ螄瓌t下積極探索容錯糾錯機(jī)制，“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”，讓干部在改革創(chuàng)業(yè)中“膽子大，步子穩(wěn)”，切實保護(hù)好地方和部門推進(jìn)混合所有制改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性。三是堅持依法保護(hù)各類出資人的產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟(jì)主體財產(chǎn)權(quán)的有效保障和實現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)?？紤]到我國國有企業(yè)混合所有制改革中多元參與方的實際訴求，要健全以公平平等為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對包括公有制經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。加強(qiáng)對非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，清理修改不利于非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)及政策，確保在混合所有制改革前后及其過程中，個人和非公有制企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

堅持依法合規(guī)操作，嚴(yán)守混改紅線底線。國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是一個系統(tǒng)工程，要按照黨中央、國務(wù)院的總體部署，加強(qiáng)各方面的協(xié)調(diào)配合，細(xì)化工作任務(wù)，落實工作責(zé)任，確保各項改革任務(wù)有序推進(jìn)、取得實效。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)為基本導(dǎo)向，切實做到維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管，切實保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，以調(diào)動各類資本參與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的積極性。也要警惕少數(shù)腐敗分子假借改革形成新的利益輸送，在資產(chǎn)評估、價格確定、交易透明和資金到位等關(guān)鍵環(huán)節(jié)從嚴(yán)把關(guān)，確保國有資產(chǎn)不流失，員工隊伍基本穩(wěn)定。

可以預(yù)見，未來隨著國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)政策舉措的全面貫徹落實，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度將會更為健全，我國的基本經(jīng)濟(jì)制度亦將逐步趨于完善，國有資本、集體資本、非公有資本等融合發(fā)展的混合所有制經(jīng)濟(jì)將會邁上更為寬闊的舞臺，為增進(jìn)國民福祉做出更大的貢獻(xiàn)。

作者供職于中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場與價格研究所