優(yōu)化我國地方人大立法宣傳機制建設(shè)研究

扶松茂

當(dāng)前法制宣傳工作體制可以表述為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施、社會協(xié)同”。具體來說，人大在法制宣傳工作中的定位和角色體現(xiàn)在兩個方面。

1.立法者

2011年4月22日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于進一步加強法制宣傳教育的決議》，具有法律效力，是推動法制宣傳教育工作順利進行的法律保障，所有國家機關(guān)、社會團體、法人和自然人都必須遵守和執(zhí)行。

2.監(jiān)督者

《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃（2011～2015年）》，明確了進一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施”的法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)體制，指出：“各級人大要加強對法制宣傳教育工作的監(jiān)督檢查。”全國人大常委會2011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于進一步加強法制宣傳教育的決議》，則更加具體地要求：“各級人民政府要切實組織實施好法制宣傳教育第六個五年規(guī)劃，做好中期督導(dǎo)檢查和終期評估驗收，并向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。各級人民代表大會及其常務(wù)委員會要充分運用執(zhí)法檢查、聽取和審議工作報告以及代表視察、專題調(diào)研等形式，加強對法制宣傳教育工作的監(jiān)督檢查，保證本決議得到貫徹落實?！?/p>

3.實施者

這里的“實施者”有兩層含義：一是對于其他國家機關(guān)、各政黨、各社會團體、各企業(yè)事業(yè)單位、各類組織和全體公民而言，人大在行使其作為國家權(quán)力機關(guān)的“立法權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”的過程，就是實施法制宣傳教育的過程；二是對于人大自身而言，作為國家機關(guān)的人大負(fù)有在本系統(tǒng)內(nèi)進行法制宣傳教育的職責(zé)。

一、地方人大立法宣傳機制面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）當(dāng)前地方人大內(nèi)部立法宣傳組織體系中的不足之處

1.立法宣傳法制建設(shè)需待完善

人大宣傳立法是法制宣傳教育的重要組成部分。全國只有17個省級人大制定了法制宣傳教育的地方性法規(guī)。以法規(guī)形式確定了開展法制宣傳教育是全社會的共同責(zé)任。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將法制宣傳教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并組織實施。國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)將法制宣傳教育工作列入工作計劃，并確定相應(yīng)的部門和人員，負(fù)責(zé)法制宣傳教育工作。2015年，經(jīng)安徽省人大常委會第二十三次會議審議通過了《安徽省法治宣傳教育條例》，這是十八屆四中全會后出臺的第一個地方性法治宣傳教育條例，用治理的“治”而不再是過去制度的“制”，成為全國第一個法治宣傳教育條例。上海市人大迄今依然沒有制定相應(yīng)的法制宣傳地方性法規(guī)，只是以決議的形式規(guī)劃全市的法制宣傳工作。

2.人大常委會主導(dǎo)性不強

人大立法宣傳主角當(dāng)然是人大及其常委會。由于人代會一般是一年召開一次，因此人大立法宣傳責(zé)任主體當(dāng)然是人大常委會，負(fù)責(zé)人大宣傳的專門機構(gòu)是執(zhí)行主體，人大代表和人大各專門委員會及相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)都應(yīng)成為人大立法宣傳的義務(wù)主體。在現(xiàn)實中，人大在法制宣傳中的主導(dǎo)性都未得到明示與強化。大部分省市的法制宣傳條例基本上規(guī)定了政府法制部門是法制宣傳的責(zé)任主體，只是籠統(tǒng)地將人大及其常委會納入國家機關(guān)成為法制宣傳的義務(wù)者，對人大及其常委會的法制宣傳主導(dǎo)性也未作出明確規(guī)定。

3.專業(yè)力量不足

在信息化技術(shù)突飛猛進、新媒體大行其道，以及公民權(quán)利觀念和維權(quán)意識不斷覺醒的時代背景下，立法宣傳工作已經(jīng)不是靠傳統(tǒng)的宣傳欄、平面?zhèn)髅剿艹袚?dān)的，必須要有全新的宣傳理念和技術(shù)手段，才能起到立法宣傳的實際效果。在這方面，僅靠人大宣傳處這一辦公機構(gòu)現(xiàn)有的人員配備，根本無法滿足人大立法宣傳的專業(yè)化發(fā)展需要。

（二）地方人大立法宣傳工作運行中存在的主要問題

1.立法宣傳的頂層設(shè)計和總體策劃不明確

人大立法宣傳屬于法制宣傳的范疇，但又要區(qū)別于常規(guī)的、由政府法制部門承擔(dān)的法制宣傳活動。如何定位與界定人大立法宣傳是推動該項工作的基本出發(fā)點，也就是說，對人大立法宣傳要有頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，針對這方面的工作，人大常委會還在探索中，沒有提出較為具體的設(shè)計路徑與總體規(guī)劃。

2.經(jīng)常性督導(dǎo)機制運轉(zhuǎn)不暢

從人大內(nèi)部來講，人大立法宣傳應(yīng)該是貫穿人大立法過程的始終，而且是人大及其常委會、人大專門委員會和人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)都需要參與的常規(guī)性活動，對內(nèi)部各專門委員會和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的立法宣傳工作，缺乏日常性的督導(dǎo)機制，對人大代表的立法宣傳工作，也缺乏考評督導(dǎo)機制。人大立法宣傳工作是一個系統(tǒng)工程，不僅需要過程性介入，而且對立法宣傳效果和整個環(huán)節(jié)也需要整體性的后評估。后評估機制不僅是對人大立法宣傳效果進行測量，更重要的是對整個立法宣傳流程進行評價，進一步完善人大立法宣傳機制，創(chuàng)新立法宣傳形式，推動人大立法宣傳的實效化、公開化、科學(xué)化、民主化。

3.立法宣傳社會化程度不高

人大立法宣傳是專業(yè)性較強的工作，需要更多地借助社會專業(yè)力量來支持推動。目前，各主流媒體都能積極配合人大立法宣傳工作，但涉法宣傳的社會組織參與度不高。人大立法宣傳工作的理念創(chuàng)新、愿景構(gòu)建、方案設(shè)計、技術(shù)支持等工作，實際上可以部分通過政府購買的形式，外包給相應(yīng)的社會機構(gòu)和專業(yè)組織來操作。對于這方面的工作，往往拘泥于人大本身的權(quán)威性，沒有開展實質(zhì)性的探索。

（三）近年來地方人大立法宣傳機制創(chuàng)新改革面臨的挑戰(zhàn)

1.新常態(tài)下立法透明化的社會政治壓力不斷增強

隨著社會政治經(jīng)濟生活的不斷豐富，社會利益群體分化不斷加劇，人民群眾法治觀念與權(quán)利意識也日益增強，這已經(jīng)成為一種新常態(tài)。在這種新常態(tài)下，人們知法、護法、用法、守法的意識不斷強化，對立法目標(biāo)、立法過程的公開透明的要求也會不斷增多，這無疑對人大立法宣傳提出了更高的要求。隨著法治建設(shè)的不斷深化，開門立法、依法立法、立法參與等也會不斷成為人大立法工作的重要內(nèi)容，這也要求人大立法宣傳工作的規(guī)范化和透明化。endprint

2.新時期立法任務(wù)重，立法宣傳工作強度大

雖然我國社會主義法律體系基本完成，但是經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨或產(chǎn)生的新問題、新矛盾會不斷呈現(xiàn)，還有一些新的社會領(lǐng)域亟待法律法規(guī)來治理，對法的創(chuàng)設(shè)、修訂的任務(wù)會大量增加。同時，黨的十八屆四中全會和《立法法》的修訂，賦予了地方人大更多的職責(zé)和立法權(quán)限，也增加了人大的立法工作量，在立法創(chuàng)新、創(chuàng)制方面，添加了更多的挑戰(zhàn)與任務(wù)。這些立法任務(wù)的疊加，無疑大大增加了人大立法宣傳的工作強度。

3.新媒體時代對人大立法宣傳及時性與可接受性要求更高

隨著信息科技的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”推動了信息傳播的同步性、透明性，微信、APP等及時網(wǎng)絡(luò)溝通工具不斷開發(fā)，便利了人們對立法資訊和過程的及時性了解，也增強了對立法宣傳可接受性的要求。這對人大立法宣傳工作工具創(chuàng)新和實時動態(tài)資訊傳播，提出了更直接的挑戰(zhàn)。

二、優(yōu)化地方人大立法宣傳機制建設(shè)的對策建議

（一）構(gòu)建地方人大立法宣傳的頂層設(shè)計和動員機制

人大立法宣傳是人大及其常委會的職責(zé)所在，但不是人大機關(guān)獨自就能有效實現(xiàn)的。由于宣傳工作主要由黨的宣傳部門負(fù)責(zé)和監(jiān)管，法制宣傳又是政府法制辦的重要工作內(nèi)涵，因此人大立法宣傳工作要做到與宣傳部門、政府法制部門協(xié)調(diào)同步、共同推進。有必要由省級地方人大常委會牽頭，建立全省法治宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組，針對人大立法宣傳展開跨部門的協(xié)商對話，由人大法宣處承擔(dān)小組辦公室的工作，具體協(xié)調(diào)宣傳系統(tǒng)、法制部門的人大立法宣傳工作。并要形成常規(guī)性人大立法宣傳工作機制與動員機制，充分發(fā)動人大常委會、宣傳部門、“一府兩院”、人大代表、律師協(xié)會及社會公眾代表的人大立法宣傳效能。

（二）理順人大與各宣傳部門的職能關(guān)系

要理順人大與其他宣傳部門之間的職能關(guān)系，做到既能權(quán)責(zé)明晰，又能通力合作，人大必須平衡好“普法者”和“監(jiān)督者”這兩種角色。一方面，人大要有國家權(quán)力機關(guān)的意識，在履行立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的過程中主動加強法制宣傳工作，扮演“普法者”的角色；另一方面，人大還要守好法制宣傳工作大體制中“監(jiān)督者”的定位和角色，加強對其他主體法制宣傳工作的監(jiān)督檢查。

目前，在宣傳領(lǐng)域，有專門的宣傳部，每個黨政機關(guān)也有自己的宣傳部門。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮與相關(guān)宣傳條線和現(xiàn)有法制宣傳條線的協(xié)同作用，各自發(fā)揮優(yōu)勢，相互配合，相互有所為，有所不為。一是與區(qū)縣人大就法制宣傳工作要加強聯(lián)絡(luò)，可考慮設(shè)立人大系統(tǒng)內(nèi)的法制宣傳工作聯(lián)席會議制度，互通有無，分工負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使人大系統(tǒng)在法制宣傳工作上形成有效的協(xié)同效應(yīng)。二是加強與法宣辦和法制宣傳聯(lián)席會議的溝通與協(xié)調(diào)，使雙方強強聯(lián)合，合理利用各自的資源和優(yōu)勢，避免重復(fù)勞動和資源浪費，共同推動法制宣傳工作。三是加強與宣傳部等宣傳系統(tǒng)的聯(lián)絡(luò)，利用宣傳系統(tǒng)主渠道的優(yōu)勢，把法制宣傳工作作為宣傳工作中一個重要組成部分，并形成合力。四是加強與公檢法司及律師協(xié)會等法律共同體各部門的聯(lián)絡(luò)，利用各自的優(yōu)勢，形成法制宣傳網(wǎng)絡(luò)，從不同的角度，有分工，有合作，共同推動法制宣傳工作。

（三）切實推進人大立法宣傳隊伍建設(shè)

法制宣傳隊伍是開展法制宣傳教育工作、促進理論與教育實踐相結(jié)合、提高法制宣傳教育質(zhì)量的組織基礎(chǔ)。人大及其常委會應(yīng)該高度重視法制宣傳機構(gòu)建設(shè)，從實際出發(fā)，以有利于加強和促進法制宣傳教育，確保法制宣傳主管機關(guān)充分履行指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)為原則，進一步落實法制宣傳教育機構(gòu)資源優(yōu)化和人員調(diào)配。按照全國普法辦、司法部的要求逐步建立法制宣傳專門機構(gòu)，在法制宣傳工作中發(fā)揮優(yōu)勢。人大應(yīng)該組建一支以專職法制宣傳人員為骨干，專、兼、群相結(jié)合的高素質(zhì)的法制宣傳隊伍。在逐步建立和規(guī)范法制宣傳教育人員的管理辦法、提高各級法制宣傳專業(yè)隊伍素質(zhì)的同時，注意發(fā)揮人大各專門委員會、信息中心兼職宣傳隊伍的作用。

（四）著力發(fā)揮人大代表在法制宣傳中的作用

人大代表是本選區(qū)人民的利益和意志的代表，應(yīng)當(dāng)最大限度地發(fā)揮人大代表的作用，推動法制宣傳工作。一是要形成有效的機制，使得人大代表可以有更多的機會聯(lián)系本選區(qū)的普通選民，了解選區(qū)的情況和問題。二是對于重點問題和熱點問題，要組織人大代表進行直接的調(diào)研，并利用自己的組織和身份的優(yōu)勢對某些問題進行研究，并在調(diào)研和分析研究中對有關(guān)的法律法規(guī)向社會和利益相關(guān)方進行廣泛的法制宣傳和教育。同時還要把自己的調(diào)研成果擇機向社會發(fā)布，讓社會聽到人大和人大代表的聲音。三是可以與媒體合作，讓人大代表更多地在主流媒體上就某些法律問題和社會問題發(fā)表自己的觀點，占領(lǐng)輿論主陣地，同時向社會傳遞真正的法律信息，廣泛地宣傳法律知識和法制精神。四是可以多組織一些人大代表與市民之間直接的面對面活動，一方面讓市民感受到人大代表就在自己身邊，另一方面更大限度地讓人大代表充分履職。五是建立機制讓人大代表有渠道、有平臺就社會問題和法律問題向社會發(fā)表自己的觀點與看法，比如可以創(chuàng)造更多的機會讓律師人大代表發(fā)揮作用，利用律師專業(yè)人士的專業(yè)優(yōu)勢，可以更加客觀、直接地闡述觀點，更好地發(fā)揮人大代表在法制宣傳方面的作用。

（五）充分發(fā)揮各專門委員會和工作委員會的法制宣傳作用

在人大法制宣傳工作中，各專門委員會和工作委員會在本專業(yè)領(lǐng)域都有自身不可替代的作用，比如：“法制委員會”“內(nèi)務(wù)司法委員會”“法制工作委員會”和“內(nèi)務(wù)司法委員會辦公室”。這四個部門處室的具體職責(zé)表明，它們所從事的工作涉及人大立法工作和監(jiān)督工作的諸多方面，其所進行的立法工作和監(jiān)督工作同時也是人大法制宣傳工作的重要組成部分。因此，充分發(fā)揮各專門委員會和工作委員會的作用，提升其主動進行法制宣傳的意識，把法制實踐和法制宣傳結(jié)合起來，是提高法治宣傳效果、增強法治宣傳效率的重要途徑。

（六）推進人大立法宣傳社會化與專業(yè)化發(fā)展

人大立法宣傳也可以借鑒政府服務(wù)外包的形式，委托一些專業(yè)文宣機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)媒體和研究院所，針對專項立法進行精準(zhǔn)營銷，增強人大立法宣傳的實效性。同時，要積極推動立法研究智庫的社會化發(fā)展，形成行業(yè)性、特定群體性的立法咨詢機構(gòu)，在為立法提供智識支持外，也為人大立法宣傳提供了新的途徑和平臺。積極推進人大立法宣傳志愿者隊伍建設(shè)，組織一批法學(xué)專業(yè)背景、法律從業(yè)人士、熱心法治宣傳的人員，組建人大立法志愿者團體，促進人大立法宣傳社會化有載體、有人員，保證人大立法宣傳社會化、持續(xù)性發(fā)展。

（七）大力加強人大實體圖書館和網(wǎng)絡(luò)圖書館的建設(shè)

人大是國家法制和重要公共政務(wù)信息的集中地，加強地方各級人大圖書館建設(shè)，對相關(guān)資料進行集中保存，對人大的法制宣傳工作具有重大意義，不僅方便人大代表和人大系統(tǒng)工作人員進行信息收集和立法研究，也便于發(fā)揮對公民的法制宣傳功能。人大圖書館（實體與網(wǎng)絡(luò)）是推進人大立法宣傳工作的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，也是向公眾開放的重要的資源平臺，這對于加強立法資料的整理，推進立法社會化都十分必要。

（八）宣傳渠道上充分關(guān)注并利用新媒體工具

在宣傳渠道上，要能夠了解目前技術(shù)領(lǐng)域的最新成果，通過各種新媒體、新平臺、新方式普及法律知識，宣傳法律精神。一是設(shè)立普法、宣法的微博和微信公眾號，利用目前熱門的移動平臺，把最新的法律知識、熱點的法律問題、公眾關(guān)心的法制現(xiàn)象、有代表性的法制案件等及時地發(fā)送給公眾，使每個有手機的人在任何地方、任何地點都能收看、收聽到這些法制信息，引導(dǎo)社會輿論，占領(lǐng)社會輿論的主陣地。二是可以與主流媒體合作，設(shè)立法制宣傳的專業(yè)欄目和頻道，利用人大自身的資源優(yōu)勢，談法、講法、宣法，也可以采取以案說法，或者在線咨詢等方式，使人大的法制宣傳工作直接面對百姓和社會。

參考文獻：

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[4]第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議：《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于進一步加強法制宣傳教育的決議》，2011年4月22日。

[5]第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議：《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》（第三次修正），2015年8月29日。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心副主任）endprint