地方人大常委會組成人員履職檔案制度研究

方兆淼+++段志剛+++滕善洋

建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度是近年來地方人大工作機(jī)制創(chuàng)新的重要課題，從全國一些地方的初步實(shí)踐來看，科學(xué)的制度設(shè)計(jì)只是為改革提供了路徑和措施，制度的實(shí)施及其作用的發(fā)揮還需要相關(guān)外部條件給予保障。

人大常委會組成人員履職檔案是人大常委會組成人員在履職過程中形成的有保存與利用價(jià)值的各種文字、圖片、音頻、視頻等不同形式的真實(shí)記錄。建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度，是探索如何充分發(fā)揮組成人員主體作用、激勵組成人員履職、加強(qiáng)對組成人員監(jiān)督、不斷推動地方人大常委會工作創(chuàng)新發(fā)展的有效途徑之一。雖然有的地方人大常委會進(jìn)行過一些有益探索，但在思想認(rèn)識以及檔案形式、內(nèi)容、投入和成果應(yīng)用等方面存在許多共性問題，需要切實(shí)研究解決。

一、建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度的現(xiàn)實(shí)意義

（一）履職檔案將在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮獨(dú)特作用

地方人大常委會組成人員的履職檔案，凝聚著每一位組成人員的智慧和汗水。在人大及其常委會會議上的審議意見及提出的議案、建議，以及在參加執(zhí)法檢查、代表視察、調(diào)查研究等活動中提出的意見、建議等，看上去只是幾句話的觀點(diǎn)或是幾頁紙的文字，其背后卻凝結(jié)著組成人員聽取民意、吸納民智、深度思考、總結(jié)提煉所付出的辛勤勞動，反映出各行各業(yè)的基本情況和突出問題，代表著廣大人民群眾的利益訴求，為各級黨委和“一府兩院”科學(xué)決策、依法行政、公正司法提供了重要的參考依據(jù)。無數(shù)事實(shí)證明，那些有見解、有獨(dú)創(chuàng)性并切實(shí)可行的意見建議，對于事業(yè)的巨大推動作用是不可低估的。雖然常委會組成人員的很多意見、建議沒有立即形成決策或是法規(guī)，但這并不代表這些意見建議沒有價(jià)值，而是要結(jié)合各地區(qū)、各部門發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展條件、發(fā)展階段具體適用。履職檔案制度的建立，將能夠分門別類地把這些意見建議集中起來，整理成“數(shù)據(jù)庫”，并隨著履職檔案的公開應(yīng)用，這些意見建議將打破地域界限，越來越多地被各級各部門查閱、參考、采用，發(fā)揮出智力資源的最大價(jià)值，而不再是“一次性產(chǎn)品”。

（二）建立履職檔案制度將催生常委會組成人員履職新動力

人大常委會組成人員是人大常委會的主體，其履職意識、履職能力、履職行為和履職成效等，反映出人大常委會的工作水平和質(zhì)量，影響著國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的有效行使，關(guān)系到人民代表大會制度的完善和發(fā)展。然而，過去很長一段時(shí)期，常委會組成人員履職情況如何，沒有一家權(quán)威機(jī)構(gòu)能夠完全說得清楚。有人戲言，“干多了不是功，干少了不是過，什么不干也沒人說錯”。這種現(xiàn)象早已一去不復(fù)返了，在陽光透明的政治環(huán)境中，常委會組成人員作為“代表中的代表”，追求的不僅是一種“存在感”，更有一種“價(jià)值感”，隨著履職檔案制度的建立，這種胸懷全局、厲行法治、為民代言的“價(jià)值感”將愈發(fā)強(qiáng)烈。此外，履職檔案的評價(jià)與公開，將把每一位組成人員的履職“成績單”擺到臺面上“曬一曬”，互相之間就會有比較、有量化、有出入，以此作為評先評優(yōu)的依據(jù)，以及換屆時(shí)是否提名連任的重要條件，對常委會組成人員任期內(nèi)的履職自然會產(chǎn)生約束和壓力，也必將催生出積極向上、奮發(fā)有為的履職動力。

（三）建立履職檔案制度有利于促進(jìn)兼職人大常委會主任認(rèn)真履行法定職責(zé)

地方人大常委會主任除行使法律規(guī)定的常委會組成人員職權(quán)外，還負(fù)責(zé)召集主任會議、常委會會議，領(lǐng)導(dǎo)常委會全面工作，身份特殊、職責(zé)重要。市、縣人大換屆以來，常委會主任多由同級黨委書記兼任，這對于加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，提升人大政治權(quán)威，維護(hù)社會大局和諧穩(wěn)定等發(fā)揮了極其重要的作用。但在黨委書記兼任人大常委會主任的體制下，人大工作中的重要事務(wù)處理、會議召開甚至程序性的大事小情都要請示黨委書記，都要請黨委書記出面主持或參加。而黨委書記領(lǐng)導(dǎo)一個地方的全面工作，要管大事、作決策，有時(shí)難以抽身去兼顧人大的工作。如此一來，人大工作效率、效果就會打上折扣，嚴(yán)重的還會影響人大的正常工作。履職檔案制度的建立，對地方人大常委會組成人員履職提出了更高標(biāo)準(zhǔn)，也要求地方黨委書記拿出更多的時(shí)間、精力、注意力，參與人大工作，行使好人大常委會主任職責(zé)，避免角色失職、工作缺位。

（四）履職檔案將為加強(qiáng)對常委會組成人員的監(jiān)督提供重要依據(jù)

全國各地先后出臺的人大常委會組成人員守則或履職規(guī)定等，對組成人員出席會議、參加活動、審議發(fā)言、接受監(jiān)督等提出了明確要求，代表法、關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建議的若干意見和各省、市、縣黨委、人大常委會出臺的系列關(guān)于加強(qiáng)人大工作和建設(shè)的文件、制度，對人大代表依法履職也作出了更加細(xì)化、量化的規(guī)定。然而，落實(shí)這些政策法律規(guī)定，如果沒有履職檔案作為支撐，對常委會組成人員的考核、評價(jià)就不會那么全面、客觀、準(zhǔn)確。過去由于履職檔案制度的缺失，常委會組成人員“干好干壞一個樣、干多干少一個樣”，少數(shù)組成人員沒有優(yōu)先執(zhí)行人大職務(wù)，參加常委會會議和活動不積極，聯(lián)系代表和群眾不緊密，提出議案或建議不深入等，“掛名不履職”，這既影響地方人大常委會作用的發(fā)揮，也對絕大多數(shù)履職盡責(zé)的組成人員是一種不公。建立履職檔案制度，就是要增強(qiáng)常委會組成人員的使命感、責(zé)任感，監(jiān)督其更好地行使權(quán)利、履行義務(wù)，并以檔案信息為基礎(chǔ)，推動建立組成人員退出機(jī)制，對評定為不稱職的組成人員，可以進(jìn)行約談、勸其辭職或依法予以罷免，徹底改變那種不管履職是否到位，只要不犯大錯誤，就能混到屆滿的弊病。

（五）履職檔案將成為見證人民代表大會制度發(fā)展的珍貴史料

檔案是可以查考的歷史，是借以總結(jié)提高、創(chuàng)新發(fā)展的寶貴資源。地方人大常委會組成人員一項(xiàng)項(xiàng)履職清單、工作中的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，將記錄地方人大及其常委會圍繞中心、服務(wù)大局、關(guān)注民生的鏗鏘足跡，折射出中國民主政治的巨大進(jìn)步。當(dāng)前，常委會組成人員履職、地方人大工作尤其是縣鄉(xiāng)人大工作還面臨不少問題，各方面意見和建議也不少，如果對履職檔案進(jìn)行系統(tǒng)研究、開發(fā)利用，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦突出問題，謀劃改進(jìn)完善之策，將切實(shí)推動人民代表大會制度理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。endprint

二、地方人大常委會組成人員履職檔案制度的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

（一）履職檔案收集的主要內(nèi)容

1.學(xué)習(xí)培訓(xùn)情況。包括參加各級人大常委會及其專門（工作）委員會組織的履職學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)、專題講座等情況。

2.參加法定會議情況。包括出席本級人民代表大會會議、人大常委會會議，出席或列席主任會議、專門（工作）委員會會議，列席上級人民代表大會會議、人大常委會會議等情況。

3.參加調(diào)查、視察、檢查、詢問、考察等情況。包括參加人大常委會組織的調(diào)查研究、特定問題調(diào)查、代表視察、專項(xiàng)視察、執(zhí)法檢查、專題詢問、外出考察等，以及專門（工作）委員會組織的調(diào)查研究、專項(xiàng)視察、外出考察等活動情況。

4.審議發(fā)言情況。包括在人大及其常委會、專門（工作）委員會召開的法定會議、專題會議上的審議發(fā)言情況。

5.提出議案和建議等情況。包括領(lǐng)銜提出議案、建議、批評和意見，聯(lián)名提出質(zhì)詢案、組成特定問題調(diào)查委員會、撤職案、罷免案等情況。

6.聯(lián)系代表和群眾的情況。包括通過走訪、座談、接待來訪、參加代表小組活動、登錄履職服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺等形式主動聯(lián)系人大代表和人民群眾，聽取意見和建議，推動代表和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的解決，以及向原選舉單位或原選區(qū)選民述職、自覺接受監(jiān)督等情況。

7.參加社會活動情況。包括受邀擔(dān)任人民陪審員、特約檢察員、政風(fēng)督查員等，以及參與工作座談、評議測評、聽證論證、電視問政、監(jiān)督檢查、慈善救助等社會活動的情況。

8.履職獎懲情況。包括以常委會組成人員或人大代表身份獲得的各類表彰和獎勵，在各級報(bào)刊、網(wǎng)站發(fā)表的關(guān)于人大工作和建設(shè)方面的理論研究文章、調(diào)研報(bào)告、新聞宣傳作品，以及違紀(jì)違法受到的處理、處分等情況。

（二）建立履職檔案的職責(zé)劃分

建立地方人大常委會組成人員履職檔案，實(shí)行“一人一檔”，涉及面廣、工作量大，綜合性、專業(yè)性、服務(wù)性較強(qiáng)，需要統(tǒng)籌人大系統(tǒng)工作力量，分工協(xié)作，密切配合，方能達(dá)到預(yù)期效果。

牽頭機(jī)構(gòu)：人事任免工作委員會（主要考慮地方人大常委會組成人員選舉產(chǎn)生、監(jiān)督管理、辭職罷免的職能主要在人事任免機(jī)構(gòu)），沒有設(shè)立人事任免工作委員會的，可由代表工作委員會牽頭。主要負(fù)責(zé)建檔工作的組織協(xié)調(diào)和綜合服務(wù)，包括制作和發(fā)放《地方人大常委會組成人員履職檔案登記表》；綜合收集、實(shí)時(shí)更新每一位組成人員的履職情況；統(tǒng)計(jì)匯總履職情況，形成履職情況分析報(bào)告，提請主任會議審議；組織開展履職檔案等次評定和結(jié)果運(yùn)用；協(xié)調(diào)有關(guān)方面履行建檔職責(zé)等。

各專（工）委、室：辦公室、研究室、專門（工作）委員會負(fù)責(zé)具體填寫《地方人大常委會組成人員履職檔案登記表》，收集履職檔案資料，按時(shí)移交人事任免工作委員會。其中：辦公室負(fù)責(zé)收集、登記學(xué)習(xí)培訓(xùn)情況，參加“三會”情況，以常委會組成人員或人大代表身份獲得的各類表彰和獎勵，以及違紀(jì)違法受到的處理、處分等情況；研究室負(fù)責(zé)收集、登記在“三會”上的審議發(fā)言情況，發(fā)表理論研究文章、調(diào)研報(bào)告、新聞宣傳作品情況；代表工作委員會負(fù)責(zé)收集、登記領(lǐng)銜提出議案、建議、批評和意見等情況，聯(lián)系代表和群眾的情況，參加社會活動情況；各專門（工作）委員會負(fù)責(zé)收集、登記參加專門（工作）委員會會議及審議發(fā)言情況，參加專門（工作）委員會組織或協(xié)助常委會開展的調(diào)查、視察、檢查、詢問、考察、培訓(xùn)等及其發(fā)言情況。

下級人大常委會或人大主席團(tuán)：負(fù)責(zé)協(xié)助收集、登記、移交上級人大常委會組成人員在其行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)系代表和群眾，參加代表小組活動，參加社會活動等情況。

地方人大常委會組成人員：負(fù)責(zé)審校本人的履職檔案登記表及檔案資料并簽字，對錯登、漏登的內(nèi)容可以提出補(bǔ)充、修改意見，并提供可靠依據(jù)，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的應(yīng)予以更正。

為了全面、及時(shí)、精準(zhǔn)地記錄地方人大常委會組成人員履職情況，在建檔過程中要注意把握“三性”。

一是及時(shí)性。履職檔案登記要與組成人員履職過程無縫對接，組成人員履職工作推進(jìn)到哪里，檔案登記就要開展到哪里。每一項(xiàng)履職活動結(jié)束后，都要及時(shí)收集、整理、登記檔案資料，可以每半年移交、匯總一次檔案資料，并錄入電子檔案信息。

二是規(guī)范性。要依法、科學(xué)設(shè)置檔案登記項(xiàng)目，避免出現(xiàn)分類不科學(xué)、不準(zhǔn)確，互相重疊或交叉，甚至出現(xiàn)違反代表法、地方組織法、監(jiān)督法等法律法規(guī)的情況。檔案內(nèi)容應(yīng)由各相關(guān)機(jī)構(gòu)填寫，一般不交由組成人員本人填寫，確保檔案信息的真實(shí)性和書寫格式的統(tǒng)一性、規(guī)范性。檔案收集、登記務(wù)求重點(diǎn)突出、內(nèi)容簡練，不能事無巨細(xì)、眉毛胡子一把抓。要著重留存組成人員參與人大工作和建設(shè)的履職痕跡，對于兼職組成人員的本職工作一般不予反映，避免出現(xiàn)本末倒置。

三是嚴(yán)肅性。必須嚴(yán)肅建檔工作紀(jì)律，嚴(yán)格加強(qiáng)建檔過程管理。各相關(guān)機(jī)構(gòu)和組成人員都應(yīng)全面、客觀、真實(shí)地反映執(zhí)行職務(wù)情況，不得延緩歸檔時(shí)間，更不得隨意變更、偽造、銷毀檔案材料。對違反履職檔案收集歸檔工作紀(jì)律的，應(yīng)按管理權(quán)限和程序，對責(zé)任人員進(jìn)行批評教育，或給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

（三）電子檔案的建立和檔案管理系統(tǒng)的開發(fā)

地方人大常委會組成人員的履職檔案主要以紙質(zhì)檔案和電子檔案兩種形式存在，雙軌運(yùn)行。由于電子檔案更加有利于提高辦公效率、交流分享信息和持久穩(wěn)定保存，建立電子檔案將更受青睞。因此，各地各相關(guān)機(jī)構(gòu)在登記常委會組成人員履職檔案時(shí)，除保留用硬筆填寫的紙質(zhì)檔案材料外，還要將紙質(zhì)檔案內(nèi)容轉(zhuǎn)化為電子文本保存，并多途徑收集電子圖片、音頻、視頻等資料，實(shí)現(xiàn)履職檔案資料全部數(shù)字化，作為對傳統(tǒng)紙質(zhì)載體記錄的有益補(bǔ)充和完善，它們之間互相印證、互相關(guān)聯(lián)，形成比較完整的鏈條，既豐富了檔案的保存形式，又能有效確保檔案的原始性、準(zhǔn)確性、便捷性。

檔案管理系統(tǒng)已在各行各業(yè)得到廣泛應(yīng)用，大大提升了檔案錄入、歸類、查閱、統(tǒng)計(jì)和利用水平。建立地方人大常委會組成人員履職檔案，需要結(jié)合人大工作特點(diǎn)和履職管理目標(biāo)，“量身定做”，開發(fā)應(yīng)用高效化、智能化的檔案管理系統(tǒng)軟件。履職檔案管理系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置常委會組成人員所有履職形式的功能模塊，提供組成人員基礎(chǔ)信息管理，履職內(nèi)容動態(tài)、數(shù)字化采集，自由組合條件進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢，履職信息便捷傳送，科學(xué)合理地分類統(tǒng)計(jì)等技術(shù)支持。endprint

（四）履職檔案成果的運(yùn)用

對地方人大常委會組成人員履職檔案進(jìn)行開發(fā)利用，是建立履職檔案制度的價(jià)值體現(xiàn)和核心目標(biāo)。只有充分地、科學(xué)地運(yùn)用好檔案成果，履職檔案制度才會引起足夠的關(guān)注和重視，并彰顯出強(qiáng)大的生命力。

1.促進(jìn)履職交流。地方人大常委會組成人員登錄履職檔案系統(tǒng)，可以隨時(shí)了解人大常委會年度工作安排以及對各項(xiàng)履職活動的要求與流程，便于把握工作進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)；可以實(shí)時(shí)查看、核對本人的履職信息，如有異議可以提出修改意見，報(bào)人事任免工作委員會審核確認(rèn)；年末履職考評結(jié)束后，可以查詢本人的履職積分、排名或等次；人大機(jī)關(guān)將評定為優(yōu)秀等次的履職檔案作為范例公布后，組成人員可以在線瀏覽、學(xué)習(xí)、交流，營造比學(xué)趕超、爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍。

2.共享智庫資源。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)為我們帶來了全新的互聯(lián)網(wǎng)思維，應(yīng)主動引入、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，提高履職檔案成果的智慧化應(yīng)用水平。比如，分門別類歸納、匯集組成人員議案建議、審議發(fā)言、調(diào)研報(bào)告等履職成果，從中挖掘、提煉出具有參考價(jià)值的信息內(nèi)容，納入履職檔案“數(shù)據(jù)庫”，在不涉密的情況下，向社會公開，便于地方國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和公民有針對性地查閱、參考、借鑒，最大限度地發(fā)揮出履職檔案蘊(yùn)藏的價(jià)值。

3.作為獎優(yōu)罰劣的重要依據(jù)。每年對常委會組成人員的履職考核，可以以履職檔案為基礎(chǔ)評定等次，包括優(yōu)秀、稱職、不稱職3個等次。評定的流程大致分為三步，一是量化評分。制定考核評分細(xì)則，科學(xué)、合理設(shè)置每一項(xiàng)履職活動的分值（包括基礎(chǔ)項(xiàng)目分值、加分項(xiàng)目分值）和評分標(biāo)準(zhǔn)，年度結(jié)束后根據(jù)實(shí)際履職情況評定分?jǐn)?shù)。二是主任會議審議。在量化考核的基礎(chǔ)上，召開主任會議，審議提出每一位組成人員等次評定的建議。三是人民代表大會評定。雖然法律對監(jiān)督常委會組成人員沒有明確規(guī)定，但普遍的原則是，由誰選出，就應(yīng)對誰負(fù)責(zé)，受誰監(jiān)督。人大常委會組成人員全部由代表大會選舉產(chǎn)生，理應(yīng)接受代表大會監(jiān)督。因此，可以將組成人員履職檔案（簡版）、得分情況和等次建議材料在大會印發(fā)，由全體人大代表最終確定年度履職等次。

年度履職考評結(jié)果應(yīng)向同級黨委組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、組成人員所在單位和全體組成人員通報(bào)。對評定為優(yōu)秀等次的組成人員，應(yīng)大力宣傳其履職風(fēng)采和履職成效，優(yōu)先授予“優(yōu)秀人大代表”“優(yōu)秀人大工作者”等榮譽(yù)稱號，在換屆時(shí)優(yōu)先推薦連任；對評定為不稱職等次的組成人員，對其進(jìn)行約談，約談后仍不履職并再次被評定為不稱職等次的，應(yīng)商請同級黨委組織部門同意后，依照相關(guān)法定程序，勸其辭職或依法予以罷免。

三、建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度的保障條件

（一）思想組織保障

思想是先導(dǎo)，認(rèn)識是關(guān)鍵。建立履職檔案制度，如果沒有地方黨委的重視和支持，沒有常委會組成人員的理解和參與，特別是地方黨委書記兼人大常委會主任的率先垂范，必將寸步難行或流于形式。因此，尤需做好向同級黨委及主要領(lǐng)導(dǎo)的請示、匯報(bào)工作，做好向常委會組成人員的宣傳發(fā)動工作，讓各方面充分認(rèn)識到建立履職檔案制度的必要性。地方人大常委會應(yīng)成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，切實(shí)加強(qiáng)對建檔工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員各司其職、各負(fù)其責(zé)，推進(jìn)履職檔案制度落實(shí)落地。

（二）技術(shù)保障

研發(fā)履職檔案管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)履職內(nèi)容與檔案系統(tǒng)，以及檔案系統(tǒng)與互聯(lián)網(wǎng)、新媒體的數(shù)據(jù)對接，滿足履職檔案成果利用各方面的功能需求，技術(shù)上是一個難題。無論是研發(fā)獨(dú)立的組成人員履職檔案管理系統(tǒng)，還是接入人大代表履職服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺端口，都需要外包科技公司進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，支付昂貴的開發(fā)費(fèi)用。因此，有必要從國家或省級層面統(tǒng)一研發(fā)系統(tǒng)軟件，在全國地方人大系統(tǒng)推廣應(yīng)用，既能保證軟件技術(shù)的先進(jìn)性、適用性，更能減少地方人大常委會大量投入和重復(fù)建設(shè)。

（三）法制保障

建立地方人大常務(wù)委員會組成人員履職檔案制度，從目前來看，還處于探索和創(chuàng)新階段，對于需不需要建檔，歸檔哪些內(nèi)容，履職等次如何評定，成果怎樣運(yùn)用，特別是涉及組成人員退出機(jī)制等，法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定。應(yīng)推動省級立法，制定和完善人大常務(wù)委員會組成人員履職規(guī)定，并上升為地方性法規(guī)，適用全域范圍，確保建立履職檔案制度有法可依、規(guī)范運(yùn)行。市、縣人大常務(wù)委員會也應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，出臺人大常務(wù)委員會組成人員履職檔案制度、履職量化考評細(xì)則、履職檔案管理系統(tǒng)操作規(guī)程等，為履職檔案工作的規(guī)范化、程序化提供制度保障。

（作者單位：湖北省咸寧市人大常委會）endprint