論行政規(guī)范性文件監(jiān)管的困局及破解之策

石東洋

規(guī)范規(guī)范性文件監(jiān)督管理，需加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范制文行為，從調(diào)研起草、征求意見、協(xié)調(diào)會簽、法律審核、簽發(fā)公布、上報(bào)備案嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。

“法律、法規(guī)和規(guī)章以外的‘規(guī)范性文件是一類《立法法》沒有規(guī)定卻在法律實(shí)踐中會對公民權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重大影響的法律文件?！盵1]規(guī)范性文件是各級行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人們社會活動的重要行為規(guī)范。規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布實(shí)施，就具有法律效力，公民、法人和其他組織應(yīng)嚴(yán)格遵守，否則，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

一、 規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度的運(yùn)行

（一）規(guī)范性文件監(jiān)督管理的具體制度

某省政府于2012年1月1日正式施行的《行政程序規(guī)定》確立了規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度：即統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號、統(tǒng)一公布。要求規(guī)范性文件在正式付印前，應(yīng)當(dāng)報(bào)請政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，審查通過后予以統(tǒng)一登記、編號。未經(jīng)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號、統(tǒng)一公布的規(guī)范性文件無效，不得作為行政管理的依據(jù)。也就是說，帶有統(tǒng)一登記編號的規(guī)范性文件，是行政機(jī)關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)，按照合法程序起草、論證、集體決策，并經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)從主體、程序、內(nèi)容、體例結(jié)構(gòu)等方面審查通過的規(guī)范性文件，具有合法性，是具有“質(zhì)量安全標(biāo)志”的規(guī)范性文件，應(yīng)該得到嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。

統(tǒng)一登記編號由三部分組成，第一部分為登記機(jī)關(guān)行政區(qū)域英文簡稱加行政級別英文簡稱加“R”。登記機(jī)關(guān)行政區(qū)域英文簡稱，如“山東（SD）、濟(jì)南（JN）、聊城（LC）”等等，應(yīng)大寫；行政級別英文簡稱，省為“P”，市為“C”，縣（市、區(qū)）為“D”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“T”。第二部分為年份，年份為登記當(dāng)年的公元年份，以阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)識，標(biāo)全稱。第三部分為制定單位代號和登記流水號。制定單位代號為三位阿拉伯?dāng)?shù)字，政府的代號為“001”，政府辦公室代號為“002”，政府部門的代號，由政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一編制。登記流水號為四位阿拉伯?dāng)?shù)字，每個制定部門編一組，按登記順序，每年從“0001”起，末尾不用“號”字。制定單位代號與登記流水號連續(xù)，中間不用連接符分隔。三個部分之間用占一個西文字符位的短橫杠居中連接。統(tǒng)一登記編號印制在規(guī)范性文件的首頁版心左上角第1行頂格位置，由三號黑體字標(biāo)注。

凡是沒有統(tǒng)一登記編號的規(guī)范性文件，都是無效的，不得作為行政管理的依據(jù)。

（二）規(guī)范性文件管理監(jiān)督檢查

“行政規(guī)范性文件是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的必然選擇，是行政權(quán)運(yùn)行的重要手段?！盵2]為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《省行政程序規(guī)定》，深化“行政程序年”活動，加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督，保障公民知情權(quán)和政府信息公開，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，政府法制機(jī)構(gòu)對全市各縣（市、區(qū)）、市直各部門規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度落實(shí)情況進(jìn)行了檢查。檢查的范圍是2012年及2013年上半年出臺的所有文件。檢查采取抽查的方式進(jìn)行。在每個縣（市、區(qū)）隨機(jī)抽取2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）和2個縣直部門，共計(jì)32個單位或部門；同時，結(jié)合工作實(shí)際和在縣（市、區(qū)）檢查中反饋的情況，對某市文廣新局、藥監(jiān)局、人口與計(jì)生委、市政公用事業(yè)局、水利局等5個部門進(jìn)行了檢查。共查閱文件7800余件，其中規(guī)范性文件53件，進(jìn)行“三統(tǒng)一”登記的48件，對沒有進(jìn)行“三統(tǒng)一”登記的文件，向單位負(fù)責(zé)人和具體承辦人員當(dāng)場指出，并要求限期予以糾正。

二、 行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理困境

（一）規(guī)范性文件質(zhì)量總體評價(jià)

“規(guī)范性文件在法律中經(jīng)常出現(xiàn)但又并不局限于法律領(lǐng)域的一個概念，它主要是指具有規(guī)范性（即規(guī)定權(quán)利和義務(wù)）的、適用于不特定對象的各種文件?！盵3]從制定程序、文件質(zhì)量、規(guī)范化程度等諸方面進(jìn)行評價(jià)，總體上來講，各縣市區(qū)政府好于市直部門、市直部門優(yōu)于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和縣直部門。從檢查的結(jié)果來看，通過宣傳、培訓(xùn)和實(shí)際工作，特別是具有規(guī)范性文件制定權(quán)限的各級行政機(jī)關(guān)或單位，對規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度都有了普遍的認(rèn)識和必須登記的意識，遇到規(guī)范性文件也能積極、主動地進(jìn)行登記工作，規(guī)范性文件的數(shù)量有了明顯的減少、質(zhì)量有了較大幅度的提高。

（二）規(guī)范性文件制定中存在的問題

實(shí)踐中，規(guī)范性文件制定存在的問題：一是主體隨意。一些不具有行政管理職能的事業(yè)單位、社團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會甚至企業(yè)，在沒有任何法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托的情況下，以自己的名義制定涉及行政管理方面的規(guī)范性文件。二是程序混亂，沒有統(tǒng)一、規(guī)范的制定程序。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件沒有規(guī)劃計(jì)劃，沒有調(diào)查研究，沒有專家論證，沒有集體討論，沒有合法性審查，僅憑領(lǐng)導(dǎo)的主觀想法和審批就發(fā)布實(shí)施。三是內(nèi)容違法。有的行政機(jī)關(guān)站在本部門、本系統(tǒng)的立場，制定的規(guī)范性文件，違背國家法律法規(guī)和現(xiàn)行政策，超出法定職權(quán)范圍，違法設(shè)定行政許可、行政處罰或行政強(qiáng)制措施，導(dǎo)致政出多門，各行其是，等等。四是照抄照搬，缺乏操作性，規(guī)范性文件的內(nèi)容質(zhì)量不高。有的將外地的文件原封不動“拿”來，沒有結(jié)合本地實(shí)際，導(dǎo)致提報(bào)的規(guī)范性文件缺乏地方特色。主觀隨意性大，沒有嚴(yán)格遵守法定程序，適用性不強(qiáng)，直接影響執(zhí)行力。形式不規(guī)范，文種選用不準(zhǔn)確。結(jié)構(gòu)不規(guī)范，用語不嚴(yán)謹(jǐn)[4]。五是規(guī)范性文件制定中一些帶有普遍性的問題，首先是存在遺漏。檢查中發(fā)現(xiàn)有些規(guī)范性文件沒有進(jìn)行“三統(tǒng)一”登記。其次是程序不嚴(yán)格，材料不齊全。登記卷宗里沒有登記申請書、登記通知書或登記簿等。再次是文件質(zhì)量有瑕疵。比較突出的表現(xiàn)是，文件沿用以往的做法，沒有標(biāo)注有效期或施行日期，“公布之日起施行”的做法時有出現(xiàn)。

（三）規(guī)范性文件存在問題的原因

規(guī)范性文件存在上述問題的原因，主要有以下幾點(diǎn)，一是對規(guī)范性文件的概念比較模糊，界限不清，致使該進(jìn)行登記的規(guī)范性文件沒有登記。這種現(xiàn)象比較多的出現(xiàn)在政府部門，他們認(rèn)為只有名稱叫“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”等章節(jié)條款比較典型的文件才是規(guī)范性文件，才必須進(jìn)行“三統(tǒng)一”登記。而具體工作中，這種類型的文件不多，如果有，一般也都是提請以政府文件的形式出臺。大部分文件是根據(jù)國家法律法規(guī)的規(guī)定或上級部門的要求，在對具體工作的安排、部署中，給管理相對人提出了具體的要求，且都有法律法規(guī)依據(jù)，不認(rèn)為是規(guī)范性文件，沒有進(jìn)行登記。二是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，沒有專職工作人員。這種現(xiàn)象比較集中地出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處或個別部門，因?yàn)楹苌俪雠_規(guī)范性文件，所以，集體決策、合法性審查等必經(jīng)程序基本沒有，出臺規(guī)范性文件的隨意性大。沒有從事合法性審查、申報(bào)登記等專職人員或?qū)Ｂ毴藛T自身素質(zhì)不高，套用、抄襲法律法規(guī)或上級文件，違反規(guī)范性文件關(guān)于有效期和施行日期的規(guī)定。個別單位即使有專職人員，也因?yàn)槠洳粎⑴c、不知道、時間太久、程序不清楚、違法或不當(dāng)現(xiàn)象太多等原因而不進(jìn)行“三統(tǒng)一”登記。三是各級各部門法制機(jī)構(gòu)及其工作人員宣傳不夠、把關(guān)不嚴(yán)。對規(guī)范性文件掌握最清楚、程序最明白的是我們各級各部門的法制機(jī)構(gòu)或承擔(dān)法制工作任務(wù)的工作人員，應(yīng)把“三統(tǒng)一”制度的宣傳、落實(shí)作為大事，融會在具體工作中，時刻牢記登記程序，對違反或不符合登記要求的應(yīng)明確及時指出并責(zé)令改正。endprint

三、行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理機(jī)制的建構(gòu)

（一）規(guī)范性文件監(jiān)管基本情況

對行政規(guī)范性文件監(jiān)督和管理一直是行政管理上的一個難題[5]，某政府法制機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，扎實(shí)做好規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作。2016年度，某市政府（含政府辦公室）制發(fā)規(guī)范性文件9件，分別向省政府、市人大常委會備案9件。市政府部門制發(fā)42件，統(tǒng)一登記42件，備案42件，并逐一進(jìn)行了審查。建立規(guī)范性文件長效清理機(jī)制，建立長效的規(guī)范性文件清理工作機(jī)制是未來立法工作的一個重要思路[6]。在2015年8月份，對某市政府規(guī)范性文件清理工作進(jìn)行了部署，清理市政府及市政府辦公室制發(fā)的規(guī)范性文件489件，有效提升了規(guī)范性文件質(zhì)量，維護(hù)了法制統(tǒng)一，促進(jìn)了依法行政。

（二）規(guī)范性文件監(jiān)管機(jī)制的建構(gòu)

1.完善保障機(jī)制。一是政府高度重視。某市高度重視規(guī)范性文件制定工作，將規(guī)范性文件制定工作列入2016年科學(xué)發(fā)展綜合考核的范圍，引起了市政府部門和各縣（市、區(qū)）政府的高度重視，“三統(tǒng)一”登記和備案審查的數(shù)量有所提升。二是專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)文件監(jiān)管。市法制辦設(shè)法規(guī)科負(fù)責(zé)市政府（含政府辦公室）規(guī)范性文件合法性審查、規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”登記工作、規(guī)范性文件報(bào)備和備案審查工作。三是強(qiáng)化部門法制機(jī)構(gòu)審核。把部門法制機(jī)構(gòu)的審查意見作為申請“三統(tǒng)一”登記的提報(bào)材料之一，申請“三統(tǒng)一”登記沒有部門法制機(jī)構(gòu)審查意見的，要求部門補(bǔ)充，督促部門法制機(jī)構(gòu)積極履行制定規(guī)范性文件合法性審查的責(zé)任，提升了部門規(guī)范性文件質(zhì)量，促進(jìn)了各部門出臺規(guī)范性文件的合法性。

2.規(guī)范監(jiān)管程序。一是完善登記流程。進(jìn)一步完善規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”登記流程。制定一套完整的登記審查制度，從受理、審查、領(lǐng)導(dǎo)審批到出具《登記通知書》，做到過程清晰，責(zé)任明確。二是建立登記臺賬。建立規(guī)范性文件登記簿和數(shù)據(jù)庫，及時準(zhǔn)確地進(jìn)行登記，并且每季度公布一次登記的規(guī)范性文件目錄，做到信息公開。三是規(guī)范登記審查。對于部門申請登記編號的規(guī)范性文件，嚴(yán)格按照《省行政程序規(guī)定》進(jìn)行審查，符合條件和要求的，制發(fā)《規(guī)范性文件登記通知書》，在告知登記的同時，強(qiáng)調(diào)備案的時限和要求，增加登記號的印刷要求，保障規(guī)范性文件印制規(guī)范。經(jīng)審查，認(rèn)為屬于非規(guī)范性文件，不需要“三統(tǒng)一”登記編號的，出具《審查意見書》，告知申請單位。

3.嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。一是健全完善制度。制定《某市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，合理界定規(guī)范性文件，從制度上規(guī)范了規(guī)范性文件的起草、審查、登記、公布和監(jiān)督程序，保障了規(guī)范性文件監(jiān)督管理有章可循。二是嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。制定《規(guī)范性文件接審登記表》，規(guī)范合法性審查過程。創(chuàng)新合法性審查工作方式，對于涉及面廣、關(guān)系民生的文件草案，邀請政府法律顧問參與審查。從嚴(yán)掌握合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)審查規(guī)范性文件的制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式是否合法，對于審查發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋文件制定機(jī)關(guān)以便修改，維護(hù)了法制統(tǒng)一。三是做好備案審查。堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯必究的原則，對市政府（含政府辦公室）制發(fā)的規(guī)范性文件，及時按要求向省政府、市人大常委會報(bào)備，報(bào)備率和及時率均為百分之百。對縣（市、區(qū)）政府報(bào)備的規(guī)范性文件認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)錯誤，及時下達(dá)《行政監(jiān)督通知書》，責(zé)令制定機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正。

結(jié)語

“行政規(guī)范性文件作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的重要載體，它能有效增強(qiáng)上位法在實(shí)踐中的可操作性，為行政管理體系的不斷完善發(fā)揮重要作用?！盵7]規(guī)范規(guī)范性文件監(jiān)督管理，需加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范制文行為，從調(diào)研起草、征求意見、協(xié)調(diào)會簽、法律審核、簽發(fā)公布、上報(bào)備案嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。加強(qiáng)備案審查，及時糾正錯誤。除審查規(guī)范性文件的合法性之外，對規(guī)范性文件的合理性、可操作性也作為審查的重要內(nèi)容，進(jìn)一步提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。

注釋：

[1][3]黃金榮：《“規(guī)范性文件”的法律界定及效力》，載《法學(xué)》2014年第7期。

[2]栗宗祥：《行政規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制探究》，載《第五屆河北法治論壇論文集》2014年。

[4]馬慧、趙興華：《淺析行政規(guī)范性文件的濫用及其規(guī)制》，載《人民論壇 》2015年第4期。

[5]張麗、馬火生：《關(guān)于行政規(guī)范性文件管理制度的幾點(diǎn)思考》，載中國杭州網(wǎng)，2017年4月6日訪問。

[6]孔繁華：《行政規(guī)范性文件法律監(jiān)督機(jī)制探究》，載《法學(xué)雜志》2011年第7期。

[7]李云軍：《論行政規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制》，載《湘潭大學(xué)》2013年碩士論文。

（作者單位：山東省聊城市人民政府法制辦公室）endprint