國際貨幣基金組織改革的有關(guān)法律問題研究

摘 要 1944年確立的“布雷頓森林體系”建立了國際貨幣基金組織IMF，負(fù)責(zé)向成員國提供短期資金借貸、維護(hù)成員國之間匯率的穩(wěn)定，它的設(shè)立對二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了很大的幫助作用。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了很大變化，IMF卻止步不前；尤其是2008年美國金融危機(jī)的發(fā)生，IMF在應(yīng)對危機(jī)中的表現(xiàn)更是難以讓人滿意，因此國際社會對于IMF的改革要求日益強(qiáng)烈。本文將從IMF存在的幾個問題出發(fā)去探索解決途徑，并結(jié)合中國實(shí)際談?wù)勅绾螒?yīng)對。

關(guān)鍵詞 IMF 金融監(jiān)督 治理機(jī)制 國際金融 秩序

作者簡介：蘇明媚，華東政法大學(xué)2015級研究生。

中圖分類號：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.269

1944年7月，西方主要國家的代表在美國新罕布什爾州的布雷頓森林舉行了聯(lián)合國國際貨幣金融會議，會議確立了“布雷頓森林體系”并據(jù)此建立了國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，以下簡稱IMF）。IMF設(shè)立之初的主要職能有：制定成員國間的匯率政策和經(jīng)常項目的支付以及貨幣兌換方面的規(guī)則，并進(jìn)行監(jiān)督；對發(fā)生國際收支困難的成員國在必要時提供緊急資金融通；維護(hù)國際間的匯率秩序；協(xié)助成員國之間建立經(jīng)常性多邊支付等。

一、 金融危機(jī)背景下國際貨幣基金組織的缺陷

20世紀(jì)九十年代以來，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了巨大變化：“超級大國”美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力漸漸削弱；而在二戰(zhàn)中遭到極大破壞的歐洲國家，成立歐盟后實(shí)力日益壯大；中國和日本迅速發(fā)展；蘇聯(lián)解體后的俄羅斯也日益發(fā)展壯大。2007年起源于自美國的金融危機(jī)，給世界經(jīng)濟(jì)造成了毀滅性的破壞。然而，作為維護(hù)國際金融秩序穩(wěn)定和安全的IMF不僅對于發(fā)達(dá)國家成員國的金融體系缺乏有效監(jiān)管，而且在危機(jī)成員國向其尋求幫助時也少有作為。IMF在應(yīng)對危機(jī)和自身發(fā)展上的表現(xiàn)引發(fā)了國際社會的廣泛討論，對于IMF的缺陷及其改革甚囂塵上。

（一）組織職能有所迷失

IMF的主要職能是維持國際匯率穩(wěn)定，保持國際收支平衡。但近年來IMF的職能重心似乎開始轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)在：20世紀(jì)80年代的墨西哥金融危機(jī)中，IMF向拉美國家提供了大量貸款并進(jìn)行了廣泛的債務(wù)重組安排；為了應(yīng)對1997年的亞洲金融危機(jī)，IMF還創(chuàng)設(shè)了一種新的貸款形式，為遭遇異常支付困難的國家提供超出通常貸款限額的融資。這些做法可以在一定程度上理解為IMF在特定歷史背景下的特殊做法，但I(xiàn)MF最近在發(fā)展領(lǐng)域的“指手畫腳”，就不太好定義了。其中的標(biāo)志性事件是1974年IMF推出“中期貸款”，用以解決持續(xù)存在的結(jié)構(gòu)性國際收支問題；隨即IMF又先后推出“結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款”和“擴(kuò)充結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款”，以優(yōu)惠利率向低收入國家提供資金，用于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

盡管IMF的促進(jìn)貨幣和金融穩(wěn)定的職責(zé)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)存在密切聯(lián)系，但并不代表要通過上述行為來顯示。IMF需要關(guān)注的是自身擅長的宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在貿(mào)易、勞工、衛(wèi)生、環(huán)境等其他政策領(lǐng)域有其他的國際組織來負(fù)責(zé)，比如同樣根據(jù)布雷頓森林體系建立起來的世界銀行（World Bank，簡稱WB）。WB的職能在于通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和增加投資來減輕貧困，提高人民的生活水平。IMF如果在其中過多的干涉會導(dǎo)致他們之間的職能交叉，而且由于IMF在這些領(lǐng)域的專業(yè)性并不如世界銀行強(qiáng)，一些關(guān)于農(nóng)業(yè)、勞工、衛(wèi)生、環(huán)境等領(lǐng)域內(nèi)的行動還需要來自研究和實(shí)踐的專門知識，而IMF在這些方面沒有明顯優(yōu)勢。最后，由于IMF是具有特定職能的國際組織，如果它在這些領(lǐng)域干涉過多可能會消耗掉其自身有限的資源，進(jìn)而影響到它通過發(fā)揮自身職能來促進(jìn)全球金融和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用。

（二）監(jiān)督功能尚需完善

IMF有三種形式的監(jiān)督，即雙邊監(jiān)督、多邊監(jiān)督以及地區(qū)監(jiān)督。雙邊監(jiān)督，也可稱為國別監(jiān)督，是通過持續(xù)監(jiān)測和成員國主動披露的方式來了解成員國的實(shí)時經(jīng)濟(jì)狀況，IMF還通過組織代表團(tuán)定期訪問成員國的做法進(jìn)行監(jiān)督，對成員國實(shí)施的經(jīng)濟(jì)或金融政策進(jìn)行評價并給出建議，如果有影響國內(nèi)和外部穩(wěn)定的風(fēng)險，及時調(diào)整相應(yīng)政策。多邊監(jiān)督就是對國際貨幣體系進(jìn)行監(jiān)督，保證體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，時刻監(jiān)測和評估世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展動態(tài)。對于金融市場監(jiān)測和評估的結(jié)果是定期發(fā)布《世界經(jīng)濟(jì)展望》、《全球金融穩(wěn)定報告》和《財政檢測報告》。地區(qū)監(jiān)督，其實(shí)就是對于區(qū)域貨幣聯(lián)盟的監(jiān)督，通過對世界主要地區(qū)的監(jiān)督了解其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢并提出相關(guān)建議，定期發(fā)布在《地區(qū)經(jīng)濟(jì)展望》上。

IMF的監(jiān)督功能會隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢的變化而發(fā)展，通過三種不同類型的監(jiān)督，對全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化進(jìn)行分析和預(yù)測。然而，這種看似全面有重點(diǎn)的監(jiān)督并沒有及時預(yù)測到2008年金融危機(jī)的發(fā)生。盡管在發(fā)布的報告中曾提到過有關(guān)美國的房地產(chǎn)政策，但卻錯誤地認(rèn)為這樣的風(fēng)險可以控制，乃至于最終金融危機(jī)的爆發(fā)。金融危機(jī)極大的破壞性不由得讓我們深思，IMF的監(jiān)督功能是否需要重新定義，是否需要進(jìn)一步的完善。

（三）治理機(jī)制的失衡

IMF的組織機(jī)制由三個部分組成：理事會、執(zhí)行董事會和管理層。IMF在金融監(jiān)督方面的缺陷，很大程度上跟其治理機(jī)制中的力量失衡有關(guān)。它不僅表現(xiàn)在執(zhí)行董事會和管理層的人員組成上，也體現(xiàn)在成員國所持份額和投票權(quán)的問題上。IMF實(shí)行加權(quán)表決制，具體來說投票權(quán)分為兩個部分：首先每個成員國都擁有相同的250票的基本投票權(quán)，接著由成員國按各自所持的以特別提款權(quán)計算的IMF份額，每10萬特別提款權(quán)折算一個投票權(quán)，基本投票權(quán)和按份額換算的投票權(quán)之和就是該國的總投票權(quán)。在理事會和執(zhí)行董事會的投票表決中，按這樣的方法來行使投票權(quán)。從中不難看出，IMF的在投票權(quán)上的做法類似于股份有限公司中的“資本多數(shù)決”，成員國在IMF中的份額是其行使發(fā)言權(quán)的基礎(chǔ)。這樣看來的發(fā)言結(jié)果則可能使發(fā)言內(nèi)容不具代表性，最終影響IMF的代表性和其作用的發(fā)揮。在組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成上，以歐美為代表的發(fā)達(dá)國家不僅在執(zhí)行董事的人數(shù)上，而且在投票權(quán)數(shù)上占的優(yōu)勢遠(yuǎn)比發(fā)展中國家有利得多。盡管IMF成立之初確實(shí)是發(fā)達(dá)國家推動得多，但如今世界格局已經(jīng)發(fā)生變化，發(fā)展中國家在國際上的地位已經(jīng)大大提升，再盲目按照以前的模式來，會造成很多不公的出現(xiàn)。endprint

（四）不合理的風(fēng)險預(yù)警和救助機(jī)制

IMF的監(jiān)督功能是其風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)，通過三種形式的監(jiān)督和發(fā)布的定期報告，IMF可以及時掌握了解全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況，并做出預(yù)測和建議。但I(xiàn)MF卻并未能及時預(yù)測出2008年美國金融危機(jī)的爆發(fā)，金融危機(jī)來勢洶洶，而IMF卻只能在其職能范圍內(nèi)進(jìn)行救助。即使是危機(jī)后的救助，IMF也設(shè)置了很多門檻，附加了一些不合理政策條件，以至于有的國家不愿意接受其救助；需要救助的國家不僅要面對困難的國內(nèi)金經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還要就政策條件與IMF進(jìn)行談判，導(dǎo)致貽誤危機(jī)救助的時機(jī)，最終使得金融危機(jī)進(jìn)一步蔓延發(fā)展。因此，IMF的危機(jī)預(yù)警和救助機(jī)制亟待改進(jìn)。

二、國際貨幣基金組織的改革方向

（一）擺正自身位置，重塑核心職能

如果IMF想繼續(xù)發(fā)揮其維持國際收支平衡，促進(jìn)全球金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，首先需要改革的就是對于自身職能的偏移。從目前來說，IMF應(yīng)當(dāng)暫停對于發(fā)展中國家的銀行貸款和相關(guān)技術(shù)援助，停止扶貧項目等發(fā)展領(lǐng)域的干涉，將這部分職能還給WB及其他區(qū)域發(fā)展銀行。但I(xiàn)MF還可以發(fā)揮其本身職能，為有需要的國家提供短期融資，來幫助陷入國際支付危機(jī)的成員國擺脫危機(jī)。其次，IMF必須重塑自身在維持匯率穩(wěn)定方面的核心職能，在現(xiàn)行的浮動匯率體系中，采取積極措施維持成員國之間有序的外匯安排，促進(jìn)國際間的金融合作，協(xié)助成員國之間建立經(jīng)常性多邊支付等。

（二）加強(qiáng)雙邊監(jiān)督

盡管IMF在金融危機(jī)中的監(jiān)督職能發(fā)揮得不盡如人意，但我們并不能因此否定其在維持國際收支平衡和金融穩(wěn)定方面的作用。在三種形式的監(jiān)督中，需要重點(diǎn)加強(qiáng)的是雙邊監(jiān)督。墨西哥金融危機(jī)、亞洲金融危機(jī)以及2008年美國金融危機(jī)的爆發(fā)都與IMF沒有進(jìn)行切實(shí)有效的雙邊監(jiān)督有關(guān)。盡管IMF在金融危機(jī)發(fā)生后，針對之前存在的缺陷進(jìn)行了一定的改進(jìn)，但從其實(shí)質(zhì)看，IMF雙邊監(jiān)督執(zhí)行力不強(qiáng)，約束性機(jī)制不完善的問題依舊存在。首先，需要更為合理的監(jiān)督體系，可以將IMF的雙邊監(jiān)督同多邊監(jiān)督結(jié)合起來，擴(kuò)大監(jiān)督視角。其次，成立一個專門的監(jiān)督委員會，區(qū)分監(jiān)督區(qū)域，對于那些可能存在的風(fēng)險進(jìn)行具體研究分析，分析的結(jié)果通過報告的形式定期發(fā)布，以此加強(qiáng)各國對于風(fēng)險機(jī)制的預(yù)防管控能力。

（三）改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)

針對組織機(jī)制的問題，在意識到新興市場國家的地位之后，IMF已經(jīng)在2008年通過的相關(guān)決議中做出了改革，如：確定了新的份額計算公式；把基本投票權(quán)數(shù)從原來的250票增加到現(xiàn)在的750票；在G20匹茲堡峰會上決定將5%的份額從發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國家成員國等?？偛美拥绿崦袊胄星案毙虚L朱民出任新增設(shè)的第四副總裁之后，IMF的高級管理層已經(jīng)有了很大變化，執(zhí)行董事會的改革也增加了新興市場國家的份額。盡管這些改革都有利于IMF發(fā)揮其維持金融體系穩(wěn)定的作用，但畢竟沒能解決目前治理結(jié)構(gòu)中存在的所有問題，在份額制度上和組織機(jī)制上還需要根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)形勢的變化來及時調(diào)整。

（四）危機(jī)預(yù)警機(jī)制和救助機(jī)制的完善

近年來，通過對成員國經(jīng)濟(jì)金融政策和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，IMF技術(shù)支持和咨詢服務(wù)功能漸漸成為其發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域。如果可以增進(jìn)和強(qiáng)化IMF的技術(shù)援助功能，并將其與貸款功能結(jié)合起來，則可以增強(qiáng)應(yīng)對金融危機(jī)的能力，以更為合理的方式度過危機(jī)。另外，目前IMF依舊在發(fā)達(dá)國家的控制下，廣大發(fā)展中國家和新興市場國家無法完全表達(dá)其訴求，他們的利益的得不到切實(shí)的保護(hù)，改革IMF的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和救助機(jī)制必須顧及發(fā)展中國家的訴求，只有這樣才能發(fā)揮機(jī)制的作用，增強(qiáng)應(yīng)對金融危機(jī)的能力，幫助危機(jī)國解決困境。

三、全球化背景下國際貨幣基金組織與中國

對于IMF的改革，中國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)建立國際金融新秩序的潮流，積極參與國際新機(jī)制的組織構(gòu)建，承擔(dān)與自身國際地位相應(yīng)的責(zé)任。不僅要提升自身應(yīng)對危機(jī)的能力，也要積極參與IMF的監(jiān)督機(jī)制、風(fēng)險預(yù)警機(jī)制等的改革，為發(fā)展中國家贏得更多的話語權(quán)，推動國際金融新秩序朝著更加合理有效的方向發(fā)展。

IMF作為全球性的經(jīng)濟(jì)組織，在穩(wěn)定國際金融秩序和可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。盡管在其組織機(jī)制和其他某些領(lǐng)域， 至今還有許多需要完善和改進(jìn)的地方，但我們相信， 隨著國際金融合作和經(jīng)濟(jì)全球化不可逆轉(zhuǎn)的前進(jìn)勢頭，在國際社會和IMF的共同努力下，IMF自身將不斷完善，在以后的國際金融發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

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