固體廢物進口政策調(diào)控分析及展望

劉偉，孫際洲

（靜海出入境檢驗檢疫局，天津301600）

固體廢物進口政策調(diào)控分析及展望

劉偉，孫際洲

（靜海出入境檢驗檢疫局，天津301600）

從2017年出臺的進口固體廢物政策調(diào)控入手，介紹了我國廢物原料進口歷史與現(xiàn)況，分析了政策調(diào)整出臺的背景，展望了本次改革后進口廢物原料行業(yè)的發(fā)展前景，并對行業(yè)轉(zhuǎn)型升級提出了合理化建議。

固體廢物；環(huán)境保護；循環(huán)經(jīng)濟；轉(zhuǎn)型

2017年4月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十四次會議審議通過了《關(guān)于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。會議指出，要以維護國家生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康為核心，完善固體廢物進口管理制度，分行業(yè)分種類制定禁止固體廢物進口的時間表，分批分類調(diào)整進口管理目錄，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政手段，大幅減少進口種類和數(shù)量，要加強固體廢物回收利用管理，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。2017年7月20日，環(huán)保部要求年底之前禁止4類24種固體廢物入境，包括生活來源廢塑料、釩渣、未經(jīng)分揀的廢紙和廢紡織原料等高污染固體廢物。2017年7月27日，國務(wù)院辦公廳全文印發(fā)了《實施方案》。隨著調(diào)控政策的不斷升級，表明固體廢物進口管理制度正進行著重大調(diào)整，這是黨中央、國務(wù)院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式、保護生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康的一項重要制度改革。

固體廢物一般指在生產(chǎn)建設(shè)、日常生活和其他活動產(chǎn)生的，在一定時間和地點無法利用而被丟棄的物質(zhì)。固體進口廢物原料初衷在于緩解國內(nèi)原材料供應(yīng)緊張的狀況，替代部分礦產(chǎn)資源的開采加工，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是各進口管理部門也逐步認(rèn)識到固體廢物進口是一柄“雙刃劍”：一方面從國外進口可用作原料的固體廢物成為彌補國內(nèi)需求的重要來源；另一方面由于廢物原料具有來源復(fù)雜、種類多樣、易夾帶有毒有害物質(zhì)和各種有害生物的特性[1]。在固體廢物進口貿(mào)易中，受利益驅(qū)使逃避監(jiān)管非法進口、加工、處置固體廢物特別是危險廢物情況屢有發(fā)生，使其承載了較大的環(huán)境風(fēng)險和輿論敏感性，這也給監(jiān)管部門帶來了巨大的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。本次改革將以徹底阻斷洋垃圾進口渠道為重點，建立防止洋垃圾入境長效機制，同時提升國內(nèi)固體廢物回收利用水平。

1 我國廢物原料進口歷史與現(xiàn)況

改革開放以來，為緩解經(jīng)濟快速發(fā)展所面臨原材料緊缺的問題，我國開始大量進口廢物原料作為補充，至今已經(jīng)歷30多個年頭，且進口的數(shù)量逐年遞增。2009—2016年，全國進口固體廢物原料量達(dá)5.5億t，2013年后進口量出現(xiàn)過短期回落[2]。即使如此，2016年我國進口廢物原料量仍達(dá)4 328萬t（圖1）。進口廢物原料為推動我國經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，而且經(jīng)過多年來的完善與發(fā)展，國內(nèi)逐步建立了較為完善的固體廢物進口管理制度體系。各地區(qū)、各有關(guān)部門在打擊洋垃圾走私、加強固體廢物進口監(jiān)管方面做了大量工作，取得一定成效。但由于具有易夾帶各種有毒有害廢物的特點，進口廢物原料還是對我國產(chǎn)生了諸多不利影響。廢物原料加工給加工利用企業(yè)所在地的生態(tài)環(huán)境、居民健康帶來巨大危害，而洋垃圾走私也嚴(yán)重破壞了國家經(jīng)濟秩序，并且違反了相關(guān)法律。新聞媒體對洋垃圾入侵及其造成的污染問題屢屢報道，引起社會各界普遍的關(guān)注。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，國內(nèi)大中型廢物原料加工企業(yè)逐漸在采購、加工、排污處理和銷售等環(huán)節(jié)形成了正規(guī)、完整的產(chǎn)業(yè)鏈。但除了正規(guī)的加工利用企業(yè)之外，一部分個體加工企業(yè)以小作坊的形式廣泛分布于我國東南部地區(qū)。限于落后生產(chǎn)資質(zhì)和生產(chǎn)條件，這些個體加工企業(yè)使用粗獷的方式對廢物原料進行加工，產(chǎn)生廢氣、廢水未經(jīng)處理直接排放到周圍環(huán)境中，有毒有害物質(zhì)對水體、土壤和空氣的污染難以自然降解，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了難以估量的破壞，使周邊地區(qū)人民群眾的身體健康受到了嚴(yán)重威脅。相比一部分人借助違規(guī)加工廢物原料得到的利益，付出的環(huán)境和健康上的代價要由數(shù)代人來承擔(dān)和償還。

圖1 2006—2016年全國進口廢物原料質(zhì)量、貨值概況

近年來，國家加大了對于廢舊原料進口的監(jiān)管。2005年實施的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》明確了固體廢物污染防治的主體責(zé)任，其后續(xù)的各項監(jiān)管措施也突顯了國家規(guī)范進口廢物原料的決心。2013年在力度史無前例的“綠籬行動”的影響下，廢物原料進口數(shù)重量出現(xiàn)微弱下降，與之相對的是進口廢物原料的質(zhì)量有了較為明顯的提高[3]。2017年初，在全國范圍內(nèi)開展“國門利劍2017”聯(lián)合專項行動，重點打擊打擊“洋垃圾”等走私違法活動，針對5個重點領(lǐng)域的走私問題，實施專項打擊和集中整治。環(huán)保部自2017年7月1日起，開展了為期1個月的打擊進口廢物加工利用企業(yè)環(huán)境違法行為專項行動，對近60%的受檢企業(yè)提交立案處理處罰。通過各管理部門嚴(yán)格控制，對污染現(xiàn)象加大懲罰力度，違規(guī)生產(chǎn)的高污染、高排放廢物原料加工作坊大量關(guān)停。

2 政策調(diào)整出臺的背景

黨的十八大報告明確提出，加強生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴(yán)格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度?！白顕?yán)格”已經(jīng)成為我國資源環(huán)境制度安排和設(shè)計的基本基調(diào)。

在2017年召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議上，習(xí)近平主席發(fā)表了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》的重要講話，提出資源環(huán)境承載力的概念。資源環(huán)境承載力，是指在一定的時期和一定區(qū)域范圍內(nèi)，在維持區(qū)域資源結(jié)構(gòu)符合可持續(xù)發(fā)展需要，區(qū)域環(huán)境功能仍具有維持其穩(wěn)態(tài)效應(yīng)能力的條件下，區(qū)域資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受人類各種社會經(jīng)濟活動的能力。會議同時指出，自然資源、生態(tài)環(huán)境為發(fā)展提供必要的支撐，是任何技術(shù)都無法替代的基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展總是伴隨著土地、礦產(chǎn)、能源、水等資源的大量消耗，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展也導(dǎo)致資源保障和生態(tài)環(huán)境保護面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出。

分析上述講話，可以清楚地認(rèn)識到，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要階段，從前粗放式的思路已經(jīng)不能適應(yīng)我國現(xiàn)階段追求經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境平衡發(fā)展現(xiàn)狀了，因此環(huán)境保護領(lǐng)域的變革勢在必行。不可否認(rèn)，許多進口固體廢物質(zhì)劣價低，以其為原料的再生資源加工利用企業(yè)不少為“散、亂、污”企業(yè)，污染治理能力低下，多數(shù)甚至沒有污染治理設(shè)施，廢物原料加工產(chǎn)生的污染直接擴散到了城市和鄉(xiāng)村，對居民的生活健康造成了嚴(yán)重的影響。隨著政策調(diào)整推進固體廢物進口管理制度改革，能有效切斷“散、亂、污”企業(yè)的原料供給，從根本上鏟除洋垃圾藏身之地，對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護國家生態(tài)環(huán)境安全具有重要作用。

3 改革后進口廢物原料行業(yè)展望

固體廢物進口管理政策改革，表現(xiàn)出我國對進口固體廢物行業(yè)的環(huán)境經(jīng)濟價值的基本判斷發(fā)生了轉(zhuǎn)變，明確指出進口固體廢物對“我國生態(tài)環(huán)境安全”和“人民的身體健康”構(gòu)成了威脅，因此國家對于進口廢物原料領(lǐng)域的監(jiān)管將日趨嚴(yán)格。

固體廢物進口管理政策調(diào)整，預(yù)計將在嚴(yán)厲打擊洋垃圾的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格控制固體廢物進口許可證的發(fā)放和使用，對加工利用企業(yè)開展嚴(yán)格的日常檢查，對各類污染現(xiàn)象加大懲罰力度，對各種環(huán)境違法行為進行嚴(yán)厲打擊等措施，把環(huán)境保護真正作為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的動力，下決心改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，讓違法企業(yè)徹底關(guān)停，規(guī)范并促進國內(nèi)固體廢物加工利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

《實施方案》指出，要分行業(yè)分種類制定禁止固體廢物進口的時間表，分批分類調(diào)整進口管理目錄。根據(jù)實施方案，2017年年底前，禁止進口來自生活源的廢塑料、未經(jīng)分揀的廢紙以及廢紡織原料、釩渣等環(huán)境危害大、群眾反映強烈的固體廢物。通過分批分類調(diào)整進口固體廢物管理目錄，逐步有序減少固體廢物進口種類和數(shù)量；提高固體廢物進口門檻，進一步加嚴(yán)環(huán)境保護控制標(biāo)準(zhǔn)，提高進口廢紙加工利用企業(yè)規(guī)模要求；完善法律法規(guī)和相關(guān)制度，限定進口固體廢物口岸，取消貿(mào)易單位代理進口等方式，完善阻斷洋垃圾進口的監(jiān)管制度。根據(jù)近年進口廢物原料貨物種類、進口量以及危害程度，廢塑料、廢紙和廢金屬這三大類主要廢物原料都將受到不同程度的影響。

進口廢塑料因其易攜帶有害生物，易產(chǎn)生揮發(fā)性可吸入有機氣體，加工分選時會產(chǎn)生大量的污水和廢氣，對環(huán)境造成較大的污染。近幾年因環(huán)保不合格退運的廢塑料占退運廢物原料總量的45%左右，其主要問題為夾雜物超標(biāo)和清洗不徹底[4]。同時廢塑料的加工產(chǎn)品流入市場領(lǐng)域不容易監(jiān)控，易產(chǎn)生較大的輿論影響。因此國家會加大對廢塑料加工產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度，將于2017年年底禁止進口生活源廢塑料。

我國對廢紙類貨物的進口量巨大（圖2）。2015年，我國進口廢紙約2 870萬t，占同年廢物原料進口量的60%。我國廢紙漿用量已從1995年的760萬t上升到2015年的5 000萬t，占造紙漿總量的65%，而進口廢紙漿又占廢紙漿總量的57%[5]。我國造紙纖維資源比較短缺，尤其是木材纖維，所以除了回收國內(nèi)廢紙外，還要大量進口國外廢紙。隨著我國電子商務(wù)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)商鋪對箱板紙的需求量大幅增加，這使得各口岸廢紙的進口量呈現(xiàn)逐年上升趨勢。由于未分揀的廢紙中夾雜生活垃圾的可能性較大，因此我國將在2017年底禁止進口，但是其他類型廢紙進口量可能變化不大。

進口廢金屬方面問題則較為復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計，我國主要金屬礦產(chǎn)人均儲量值不足全球的1/4。其中，銅和鋁的人均儲量分別為全球人均水平的1/6和1/9，銅資源自給率不足20%，因此目前進口廢金屬類貨物是緩解我國有色金屬需求缺口的有效途徑之一。但進口廢金屬類貨物中可能會夾雜有毒有害物質(zhì)，在加工過程中會產(chǎn)生噪聲和粉塵污染，因此也會受到影響[2]?！秾嵤┓桨浮分刑峒?019年底前，逐步禁止進口國內(nèi)資源可以替代的固體廢物。對于戰(zhàn)略性金屬資源，如銅等貴金屬資源依靠國內(nèi)回收、冶煉難以滿足自身使用需求，因此隨時間推移，相關(guān)部門會逐步、有序減少進口廢金屬企業(yè)資質(zhì)的審批量，對發(fā)放的許可證進行嚴(yán)格審核，在維持相關(guān)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定運行的同時，促進守法企業(yè)逐漸向園區(qū)化、規(guī)?；⑶鍧嵒陌l(fā)展方向平穩(wěn)過渡。

圖2 2015年進口廢物原料主要種類質(zhì)量概況

綜上所述，進口廢物原料相關(guān)加工利用企業(yè)一定要深刻認(rèn)識到，本次重大改革的內(nèi)容是“全面禁止洋垃圾入境，推進固體廢物進口管理制度改革”，但本質(zhì)目的是“促進國內(nèi)固體廢物無害化、資源化利用，達(dá)到有效控制污染、提高資源循環(huán)利用率的目的”。從國家層面上看，禁止洋垃圾入境，推進固體廢物進口管理制度改革，是提升國內(nèi)固體廢物回收利用水平的反向抓手，通過此次改革將重新塑造國內(nèi)再生資源供應(yīng)鏈條，利于提高國內(nèi)再生資源回收利用率，完善再生資源回收利用基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)范國內(nèi)固體廢物加工利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也將間接促進生活垃圾分類制度的建立，促進生活垃圾分類減量和資源化。對于國內(nèi)眾多回收利用企業(yè)來說，一方面需要把更多目光聚焦國內(nèi)廢棄資源，更好落實企業(yè)環(huán)境保護的主體責(zé)任，進一步提升守法經(jīng)營意識；另一方面要不斷提升生產(chǎn)技術(shù)水平，淘汰落后和過剩產(chǎn)能，加快相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，走循環(huán)發(fā)展的可持續(xù)之路，甚至主動走出去，到國外開拓新的再生資源渠道。對于人民群眾來說，要積極參與垃圾分類，倡導(dǎo)綠色消費，抵制過度包裝，倡導(dǎo)節(jié)約使用紙張、塑料等，努力營造全社會共同支持、踐行保護環(huán)境和節(jié)約資源的良好氛圍。

禁止洋垃圾入境，是推進固體廢物進口管理制度改革，貫徹落實新發(fā)展理念的重要任務(wù)。貫徹落實新發(fā)展理念，特別是推動綠色發(fā)展，要求從源頭上將洋垃圾拒之于國門之外，堅持走綠色發(fā)展之路，循環(huán)發(fā)展之路，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同共進。

[1]鞠紅巖.我國廢物進口現(xiàn)狀和趨勢分析[J].資源再生，2015(12):38-40.

[2]吳慶榮.拆解固體廢棄物資源化利用及環(huán)境影響研究[D].杭州：浙江工業(yè)大學(xué)，2006.

[3]王樹文，王佳麗，王輝.“洋垃圾”對中國生態(tài)環(huán)境的影響及海關(guān)風(fēng)險管控探析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2016，26(5):22-31.

[4]徐建浦.進口廢物原料的危險因素及風(fēng)險控制[J].中國資源綜合利用，2008，26(6):26-27.

[5]鞠紅巖，李淑媛，蘭孝峰，等.進口廢紙再生利用環(huán)境風(fēng)險研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(5):39-40.

Abstract:From the regulation of solid waste import policy this year,This paper introduced the history and current situation of China's solid waste,analyzed the background of this policy adjustment,looked forward to the development prospect of imported solid waste industry,and provided a reasonable proposal for the transformation and upgrading of this industry.

Keywords:solid waste;environmental protection;circular economy;transformation

Analysis and prospect on current import regulation of solid waste

LIU Wei，SUN Jizhou
（Jinghai Inspection and Quarantine Bureau,Tianjin 301600,China）

X705

A

1674-0912（2017）09-0021-04

2017－08－02）

劉偉（1984-），男，天津人，研究生學(xué)歷，從事進口廢物原料檢驗檢疫工作。