市政工程項目投資風險管理

田華

本文對市政工程項目和各種投資模式的風險識別分別進行了闡述，并提出了風險管理的相關(guān)策略，希望能對未來市政工程項目投資的發(fā)展有所裨益。

市政工程項目概述

市政工程項目是由國家城市建設(shè)行政主管部門實施管理的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。市政工程項目主要包括道路交通設(shè)施、城市供水與排水系統(tǒng)設(shè)施、城市能源供應(yīng)設(shè)施、城市郵電通訊設(shè)施、城市園林綠化設(shè)施、城市防災(zāi)安全設(shè)施與城市亮化設(shè)施。市政工程項目關(guān)乎市民的日常生活和地區(qū)發(fā)展，對區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展有著舉足輕重的作用。

市政工程項目投資風險識別分析

政府直接投資模式。政府直接投資是政府負責市政工程項目的資金投入。政府直接投資建設(shè)的市政工程項目往往不以盈利為目的，因此此種模式的風險主要針對政府有關(guān)部門與建設(shè)單位。從政府部門的角度來看，項目建設(shè)的主要籌資渠道包括：第一通過政府預(yù)算將財政收入投入項目建設(shè)；第二發(fā)行政府債券或向金融機構(gòu)融資。在前一種籌資方式下，政府的投資風險僅為建設(shè)方違約的風險，而后一種籌資方式政府還必須承擔市場利率波動產(chǎn)生的各種損失。

建設(shè)一經(jīng)營一移交模式。建設(shè)一經(jīng)營一移交模式也稱BOT模式。這種模式是指由政府對工程項目進行公開招標，在合同約定時間內(nèi)由中標企業(yè)全權(quán)負責項目的建設(shè)、管理及運營，并在到期后將項目轉(zhuǎn)交給政府。BOT模式的項目風險來自于政府及投資建設(shè)方。首先對政府部門而言，BOT模式能夠?qū)㈨椖拷ㄔO(shè)中絕大多數(shù)的風險轉(zhuǎn)移給投資方，但項目的設(shè)計、招標、運營、接管等核心部分仍是由政府掌控，期間的腐敗、信用、工程質(zhì)量等方面的風險仍然由政府承擔。其次對投資方而言，它在有效緩解政府財政資金壓力的同時，也承擔大量風險。在BOT模式中投資方主要負責項目的建設(shè)、合同期內(nèi)的管理與運營，因此投資方的風險由建設(shè)期間的籌資、成本控制風險，運營期間的市場風險與合同期內(nèi)的政府決策風險、信用風險三個部分組成。

私人主動融資模式。私人主動融資模式（PFI）中，政府只提出項目需求和安排項目招標，由私營部門負責項目的設(shè)計、建設(shè)等其他工作。待市政工程項目完成并進入運營后，以購買的方式從私營部門有償獲得服務(wù)。在PFI模式下，市政工程項目的實際控制權(quán)由私營部門掌握，政府難以直接對項目做出決策，這就是政府要承擔的公共決策風險。此外，該模式的建設(shè)項目對合同的實施情況有著較高的要求，因而政府部門應(yīng)對其信用風險引起高度重視。私營部門對工程項目有著絕對的控制權(quán)，但同時也承擔了項目建設(shè)和運營期間所有的風險，包括籌資風險、成本控制風險、市場風險、利率風險等。

公私合營模式。公私合營模式（PPP）實施過程中，政府可將部分責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），此時政府與社會主體將形成共同合作關(guān)系，這樣不僅能夠降低政府部門財政負擔，也有利于控制社會主體投資風險。在PPP模式下，需要構(gòu)建出一個有效的監(jiān)管框架。政府監(jiān)管需要確認一種承諾機制，讓企業(yè)的資產(chǎn)安全得到保障，以降低企業(yè)融資成本，并激勵企業(yè)投資。同時，政府監(jiān)管需讓企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性得以維持，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。

加強市政工程項目投資風險管理的有效策略

合理篩選投資模式。在建設(shè)市政工程項目前，政府應(yīng)對項目的規(guī)模、性質(zhì)、資金需求量等情況進行全面、系統(tǒng)的分析，并以此為基礎(chǔ)選擇最恰當?shù)耐顿Y模式，防止因投資模式不合理產(chǎn)生額外的風險。例如若政府對市政工程項目的設(shè)計或功能存在特殊要求，但卻選擇PFI作為項目投資方式，極有可能造成政府的決策風險。應(yīng)當注意的是，合理篩選投資模式雖然能夠有效避免風險，但也在一定程度上放棄了相應(yīng)的利益。

采取保險手段控制成本風險。保險手段是一種風險轉(zhuǎn)移的措施，能夠?qū)⑦\營期間的各種風險轉(zhuǎn)移給保險機構(gòu)。高速公路、地鐵等市政工程項目在開始運營后，容易在多方因素的共同作用下產(chǎn)生成本上升風險。因此購買保險能夠幫助運營方在面對經(jīng)營風險時，向保險公司索取賠償，以盡量減少損失。在選擇保險機構(gòu)時，運營方應(yīng)綜合考慮機構(gòu)的信譽、經(jīng)營能力等信息，保證在風險發(fā)生后，保險公司能夠在第一時間向運營方支付賠償款項。

加強運營管理。內(nèi)部管理混亂、員工素質(zhì)較低是市政工程項目出現(xiàn)運營風險的直接原因。加強運營管理對控制運營風險有重要意義，內(nèi)容包括：第一將管理責任落實并細化到每一個部門的每一位員工，將權(quán)利、責任、利益與項目執(zhí)行人緊密聯(lián)系在一起；第二監(jiān)督項目運營的所有環(huán)節(jié)，確保所有項目責任人都能夠保質(zhì)保量地完成任務(wù)；第三完善績效考核，對參與運營的員工實行嚴格的獎懲制度，激發(fā)他們的工作積極性；第四定期開展內(nèi)部培訓(xùn)，提高項目相關(guān)人員的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)。

利用擔保條款降低信用風險。擔保條款能夠達到督促項目各方控制風險的目的，并有效降低出現(xiàn)風險時遭受的損失，是一種有效的止損方法。市政工程項目的有關(guān)各方在簽訂合同時，應(yīng)增加相應(yīng)的擔保條款，在某一方出現(xiàn)違約行為時，另一方可以根據(jù)擔保條款中的規(guī)定盡可能地將損失降到最低。為了避免投資方或私營部門難以按照合同約定定期、足額地完成項目或發(fā)生其他違約行為，應(yīng)當在合同中明確要求其提供部分資產(chǎn)作為擔保，用以彌補信用風險給政府帶來的損失。同時政府也應(yīng)當在合同中注明自己違約時的相應(yīng)處理措施，從而使項目其他方的合法權(quán)益能夠獲得有效保障。

市政工程項目關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展與社會民生。雖然近年來市政公用設(shè)施的投資額呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，但由于地方政府財政預(yù)算有限，大量項目存在建設(shè)資金嚴重不足的問題，引入多元投資模式不可或缺。不管采用何種投資模式，相關(guān)各方都應(yīng)重點關(guān)注風險管理方面的問題，從而最大限度地為市政工程項目的建設(shè)做出貢獻。