試議財(cái)政監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)與發(fā)展趨向
——基于公共部門交易費(fèi)用視角

●劉 熙

試議財(cái)政監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)與發(fā)展趨向
——基于公共部門交易費(fèi)用視角

●劉 熙

交易費(fèi)用在公共部門廣泛存在。財(cái)政作為政府活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，其職能的行使集中體現(xiàn)了公共部門的交易費(fèi)用運(yùn)行情況。本文從公共部門交易費(fèi)用的角度，提出財(cái)政監(jiān)督制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)是降低財(cái)政交易費(fèi)用，同時(shí)對(duì)監(jiān)督費(fèi)用、信息費(fèi)用、市場(chǎng)費(fèi)用及其他費(fèi)用作了具體分析，最后得出財(cái)政監(jiān)督制度的發(fā)展要以降低交易費(fèi)用為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、要重點(diǎn)建立威懾機(jī)制提高違規(guī)成本、變革式運(yùn)用信息技術(shù)、提供法定的外向型監(jiān)督公共品以及與財(cái)政管理相協(xié)調(diào)等五點(diǎn)啟示。

財(cái)政監(jiān)督 交易費(fèi)用 制度創(chuàng)新

交易費(fèi)用是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念，由于其廣泛存在又長(zhǎng)期被傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)忽視，以致它的出現(xiàn)為解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象提供了一個(gè)新的理論范式。隨著研究的深入，交易費(fèi)用分析不再局限于市場(chǎng)和企業(yè)領(lǐng)域，并已擴(kuò)展到公共部門。近年來(lái)，已有學(xué)者就我國(guó)政府預(yù)算、財(cái)政收支、政府采購(gòu)等方面的交易費(fèi)用問(wèn)題進(jìn)行了探索性研究，但尚未對(duì)財(cái)政監(jiān)督做過(guò)類似思考。而財(cái)政監(jiān)督，雖然是“財(cái)政分配體系所客觀、必然要求發(fā)揮的功能，是整個(gè)財(cái)政工作的重要組成部分”（賈康，2007），但長(zhǎng)期存在基礎(chǔ)理論貧乏的問(wèn)題。鑒于此，筆者認(rèn)為以交易費(fèi)用的理論框架來(lái)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理論基礎(chǔ)作一個(gè)新的解析，然后借此重新審視其發(fā)展趨向，有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共部門的交易行為及費(fèi)用問(wèn)題

在討論公共部門的交易費(fèi)用之前，有必要先回顧一下制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于交易的界定。威廉姆森（2002）認(rèn)為，交易發(fā)生于商品或服務(wù)通過(guò)技術(shù)上的不同界面進(jìn)行轉(zhuǎn)移的時(shí)候，意味著一階段活動(dòng)的終結(jié)和另一階段活動(dòng)的開(kāi)始。而先前舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物康芒斯 （1997）定義，交易是“個(gè)人與個(gè)人之間對(duì)物質(zhì)的東西的未來(lái)所有權(quán)的讓與和取得”，強(qiáng)調(diào)的是法律權(quán)利。資源的物理交付和產(chǎn)權(quán)的法律轉(zhuǎn)讓反映了交易的兩種不用類型。另外，交易本身包含契約性質(zhì)，即對(duì)未來(lái)履行作出的承諾（阿爾奇安和伍德沃德，2003）。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，社會(huì)行動(dòng)是形成和維持制度框架所必需的，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就發(fā)生在這樣的制度框架內(nèi)，因而經(jīng)濟(jì)交易不過(guò)是特殊的社會(huì)交易，形成、維持和改變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度的其他交易行為更值得關(guān)注，如政治交易。

公共部門為保障公共產(chǎn)品供應(yīng)，從國(guó)民收入中抽取一部分，用來(lái)購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)，組織政府運(yùn)轉(zhuǎn)和生產(chǎn)，提供經(jīng)濟(jì)交易的法律框架并管制市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的收入再分配。這一復(fù)雜過(guò)程充滿著資源的交付和權(quán)利的轉(zhuǎn)讓：在公共部門與外界市場(chǎng)的交互中，體現(xiàn)了典型的經(jīng)濟(jì)交易，如政府采購(gòu)；在內(nèi)部運(yùn)行中，主要體現(xiàn)為管理性交易，如上下級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付；政治利益集團(tuán)之間利益均衡的政治交易，如法律的制定。

一般定義，交易費(fèi)用是指交易中談判、簽約和履行合約的成本，推而廣之，是指經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行成本及形成、維持或改變經(jīng)濟(jì)體系的制度框架的成本。毫無(wú)疑問(wèn)，交易費(fèi)用在公共部門中廣泛存在，并分布于公共部門復(fù)雜活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。

按發(fā)生的領(lǐng)域，全社會(huì)的交易費(fèi)用可分為市場(chǎng)交易費(fèi)用、經(jīng)理交易費(fèi)用和政治交易費(fèi)用，政治交易費(fèi)用就是通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)供給公共物品的費(fèi)用，政府發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用除與直接生產(chǎn)①相關(guān)之外均可歸入廣義的政治交易費(fèi)用。學(xué)界對(duì)政治交易費(fèi)用沒(méi)有往下細(xì)分，但從政府活動(dòng)的不同類型來(lái)看，它顯然是可再分的。如果把政府看作是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，則與直接生產(chǎn)公共品相關(guān)的費(fèi)用是生產(chǎn)成本，對(duì)公共部門而言不是交易費(fèi)用，可以扣除。承接前面對(duì)公共部門交易行為的分析，公共部門交易費(fèi)用似乎可以這樣再分類：政府向市場(chǎng)直接購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)的交易將產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)交易費(fèi)用；維持官僚體系內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的成本為管理交易費(fèi)用；運(yùn)行和維持一個(gè)政府的制度框架而產(chǎn)生的成本為狹義政治交易費(fèi)用。

一是經(jīng)濟(jì)交易費(fèi)用。政府每年要花費(fèi)大量資金購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)，為公眾提供國(guó)防、教育、科研、基礎(chǔ)設(shè)施、治安等公共品。在這種購(gòu)買中，政府與市場(chǎng)其他購(gòu)買方一樣，相對(duì)于賣方處于信息劣勢(shì)，同時(shí)由于市場(chǎng)不確定性和機(jī)會(huì)主義，政府需要花費(fèi)信息搜尋成本、討價(jià)還價(jià)成本、締約成本和合約的監(jiān)督履行成本。在此要將購(gòu)買價(jià)格和交易費(fèi)用區(qū)分開(kāi)來(lái)，比如政府投資修建公路的資金，只是為購(gòu)買生產(chǎn)和建造企業(yè)產(chǎn)品和勞務(wù)所支付的購(gòu)買價(jià)格，并不是公共部門的交易費(fèi)用。

二是管理交易費(fèi)用。運(yùn)營(yíng)一個(gè)龐大的公共部門，要在上級(jí)和下級(jí)政府之間、政府與組成部門之間、部門與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間、機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間保證決策科學(xué)、政令暢通和執(zhí)行有力，花費(fèi)在管理上的內(nèi)部交易成本主要是決策成本、信息技術(shù)投資成本、監(jiān)督成本、公務(wù)員管理成本、官員政績(jī)考核成本等。

三是政治交易費(fèi)用。設(shè)立、維持和改變一個(gè)政治體系框架的成本，包括與建立法律制度、行政框架、軍隊(duì)和司法等等有關(guān)的成本。此外，還包括與政黨、群眾社會(huì)團(tuán)體等有關(guān)的成本。同樣，這些政治交易活動(dòng)也有信息搜尋費(fèi)用、談判費(fèi)用、決策和監(jiān)督費(fèi)用等。

二、財(cái)政交易費(fèi)用：構(gòu)成及特點(diǎn)

財(cái)政是公共部門的物資基礎(chǔ)，公共部門的交易費(fèi)用運(yùn)行情況集中體現(xiàn)為財(cái)政職能的行使。同時(shí)，作為政府職能的重要組成，財(cái)政在進(jìn)行資源配置中也會(huì)發(fā)生交易費(fèi)用。表1列舉了我國(guó)財(cái)政的主要職責(zé)范圍，并對(duì)公共財(cái)政的交易費(fèi)用作了具體分析：

一是參與制定財(cái)稅法規(guī)及宏觀經(jīng)濟(jì)政策。財(cái)政運(yùn)行在一個(gè)特定的法律框架體系之內(nèi)，為了實(shí)現(xiàn)各方利益動(dòng)態(tài)均衡，實(shí)施宏觀調(diào)控，需要收集經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息，草擬法案、規(guī)章制度或政策建議，征求相關(guān)部門和群體意見(jiàn)，通過(guò)人大或國(guó)務(wù)院立法、決議形成法律體系。這一過(guò)程耗費(fèi)了大量的政治交易費(fèi)用，如政府預(yù)算也有法律的性質(zhì)，其出臺(tái)是一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的談判、博弈和決策的過(guò)程。

二是籌集資金。政府收入由稅收收入和非稅收入（包括國(guó)債收入、境外貸款收入）組成，對(duì)稅收收入和非稅收入，財(cái)政有監(jiān)督職責(zé)并負(fù)責(zé)直接征收部分非稅收入；國(guó)債、地方債及境外貸款主要由財(cái)政組織籌集。這里發(fā)生的主要是執(zhí)行和監(jiān)督的交易費(fèi)用。

三是分配使用資金。財(cái)政主要根據(jù)政府事權(quán)范圍，按年度預(yù)算分配資金。按資金流向和財(cái)政職責(zé)區(qū)分，對(duì)本級(jí)政府提供公共品的資金分配到各職能部門，財(cái)政發(fā)生預(yù)決算審核、撥付和監(jiān)管費(fèi)用；對(duì)下級(jí)政府的一般轉(zhuǎn)移支付，主要是信息、決策費(fèi)用；帶有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、投資性支出和部分由財(cái)政直接支付的如農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金等，包括了信息、考核和監(jiān)督各項(xiàng)成本。由于財(cái)政資金的稀缺和競(jìng)爭(zhēng)普遍存在，財(cái)政分配活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生類似討價(jià)還價(jià)的交易費(fèi)用。

四是會(huì)計(jì)管理和監(jiān)督。財(cái)政對(duì)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、行政事業(yè)單位實(shí)施會(huì)計(jì)行業(yè)管理和監(jiān)督，為市場(chǎng)提供真實(shí)可靠的會(huì)計(jì)信息，主要發(fā)生的是生產(chǎn)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”這類公共產(chǎn)品的生產(chǎn)性費(fèi)用。

五是監(jiān)督財(cái)稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行，主要發(fā)生保障政令暢通的管理交易費(fèi)用。

六是其他。作為出資人和金融風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者履行中央金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)管職能、行政事業(yè)單位資產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)管職能，主要是監(jiān)管費(fèi)用。

表1 財(cái)政活動(dòng)中交易費(fèi)用類型及構(gòu)成

通過(guò)分析，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政交易費(fèi)用有以下特點(diǎn)：

第一，綜合性和復(fù)雜性。財(cái)政是綜合政府職能，公共部門交易費(fèi)用的大多數(shù)表現(xiàn)為財(cái)政費(fèi)用，或絕大多數(shù)交易費(fèi)用與財(cái)政有關(guān)。由于涉及政府活動(dòng)的各方面及全過(guò)程，使其顯得非常復(fù)雜，如財(cái)政支農(nóng)涉及十幾個(gè)部門，有轉(zhuǎn)移支付、投資性支出和部門經(jīng)費(fèi)各種形式，每種形式花費(fèi)的交易費(fèi)用都有不同。

第二，數(shù)量巨大。給定其他條件不變，財(cái)政資金籌集使用所發(fā)生的交易費(fèi)用是財(cái)政資金量的增函數(shù)。民眾對(duì)政府資金運(yùn)用效率越來(lái)越高的要求也導(dǎo)致監(jiān)督等交易費(fèi)用居高不下。我國(guó)財(cái)政收入早已突破10萬(wàn)億大關(guān)，且長(zhǎng)期保持增長(zhǎng)，可以推定交易費(fèi)用的數(shù)量也十分巨大。

第三，監(jiān)督費(fèi)用貫穿財(cái)政活動(dòng)的全過(guò)程。財(cái)政活動(dòng)中大多數(shù)交易費(fèi)用是保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行的管理交易費(fèi)用，包括信息、決策和監(jiān)督費(fèi)用，其中監(jiān)督費(fèi)用在財(cái)政運(yùn)行的全過(guò)程都有體現(xiàn)。

三、降低財(cái)政交易費(fèi)用：財(cái)政監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)

財(cái)政監(jiān)督是指財(cái)政部門內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)為保證財(cái)政政策、法規(guī)的執(zhí)行和財(cái)政資金的安全、規(guī)范、有效運(yùn)行而進(jìn)行的監(jiān)察、督促活動(dòng)。②從交易費(fèi)用的角度來(lái)看，作為一項(xiàng)制度安排的財(cái)政監(jiān)督之所以存在，必然是為了減少交易費(fèi)用，這包括四方面：一是實(shí)施監(jiān)管，降低監(jiān)督費(fèi)用；二是實(shí)施監(jiān)控反映，降低信息費(fèi)用；三是提供市場(chǎng)監(jiān)管，降低市場(chǎng)交易費(fèi)用；四是減少談判、執(zhí)行等其他交易費(fèi)用。

（一）實(shí)施監(jiān)管，降低財(cái)政管理體制運(yùn)行的監(jiān)督費(fèi)用

財(cái)政資金從財(cái)政部門流向職能部門、下級(jí)政府或其他市場(chǎng)主體，意味著財(cái)政資金這種稀缺資源的交付，對(duì)方獲得了財(cái)政資金的使用權(quán)，同時(shí)按交易的定義，在財(cái)政部門和資金獲得方之間建立起一種委托代理的契約關(guān)系。這里，政府作為民眾的代理人和資金的委托人，財(cái)政作為本級(jí)政府的代理人，都必須設(shè)置一定激勵(lì)約束機(jī)制，促使接受財(cái)政資金方充分履行其承諾的責(zé)任——對(duì)受托財(cái)政資金的合規(guī)使用及向公眾提供公共產(chǎn)品。由于公共部門普遍存在 “激勵(lì)不足”，一般選擇監(jiān)督的約束手段（江龍，2002）。

財(cái)政活動(dòng)中監(jiān)督費(fèi)用的產(chǎn)生源自多種因素，主要是預(yù)防資金接受方的機(jī)會(huì)主義行為。所謂機(jī)會(huì)主義是指?jìng)€(gè)人可能違反一切約定，謀取自己的最大利益，如通過(guò)設(shè)立小金庫(kù)將財(cái)政資金轉(zhuǎn)為小集體私用財(cái)產(chǎn)。機(jī)會(huì)主義的存在使財(cái)政部門在進(jìn)行資金分配時(shí)不得不考慮如何防止對(duì)方的機(jī)會(huì)主義行為，由此需要一些監(jiān)管的支出。財(cái)政資金的使用方向一般有其限定范圍，并且要求了使用要達(dá)到的目的和效果。財(cái)政資金的這種專用性和效率性要求，需要發(fā)生控制成本和績(jī)效評(píng)價(jià)成本。此外，確保財(cái)政體系的順利運(yùn)行，要監(jiān)督財(cái)稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行，從而發(fā)生監(jiān)督費(fèi)用。

從一定意義上說(shuō)，財(cái)政活動(dòng)涉及公共部門的全部范圍，由財(cái)政業(yè)務(wù)部門對(duì)每項(xiàng)資金的來(lái)龍去脈都實(shí)施監(jiān)督幾乎是不可能的，其費(fèi)用也十分龐大。財(cái)政監(jiān)督制度的產(chǎn)生，就是建立一種約束機(jī)制，對(duì)財(cái)政違紀(jì)違法行為實(shí)施查處，提高預(yù)期違規(guī)成本，使違規(guī)成本大于違規(guī)收益，最大程度上避免違規(guī)行為發(fā)生。同時(shí)因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督制度的存在和威懾作用，財(cái)政違規(guī)行為減少，監(jiān)督費(fèi)用隨之降低。

（二）實(shí)施監(jiān)控反映，減少財(cái)政活動(dòng)中的信息費(fèi)用

不完全信息是市場(chǎng)和政府活動(dòng)的常態(tài)，財(cái)政部門不可能獲得作出資金分配、撥付決策所需要的所有信息。這種財(cái)政資金分配方和使用方之間的信息不對(duì)稱狀態(tài)，導(dǎo)致財(cái)政作出決策是有限理性的，而資金使用過(guò)程和結(jié)果是不確定的，這將增加事前決策成本，同時(shí)也將增加事后解決意外情況的成本。財(cái)政部門要減少因不當(dāng)決策造成的損失，就必須進(jìn)行事前的信息搜尋，獲得事中的動(dòng)態(tài)反映和事后績(jī)效的反饋，信息費(fèi)用由此產(chǎn)生。

在信息存在成本的情況下，一般會(huì)采用信息方面的制度安排來(lái)節(jié)約成本。財(cái)政監(jiān)督制度內(nèi)含了觀察和控制的信息機(jī)制，通過(guò)全過(guò)程的跟蹤和反饋，可為財(cái)政決策者提供足夠的信息，以保證合約的實(shí)施，一定程度上可以減少信息費(fèi)用。例如，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門通過(guò)派出財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)或財(cái)政監(jiān)察員，到下級(jí)政府所在地或項(xiàng)目實(shí)施單位就地履行監(jiān)督職責(zé)，可視為一種信息獲取的保障機(jī)制。

（三）提供市場(chǎng)監(jiān)管，減少市場(chǎng)交易費(fèi)用

前面分析了財(cái)政部門提供市場(chǎng)監(jiān)管公共品生產(chǎn)，真實(shí)可靠的會(huì)計(jì)信息和統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度這種產(chǎn)品具有正的外部性。在產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，市場(chǎng)各方會(huì)自動(dòng)協(xié)商解決外部性問(wèn)題，但協(xié)商的市場(chǎng)交易費(fèi)用是很高的。所以一般更傾向于通過(guò)政府加強(qiáng)監(jiān)督來(lái)消除外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。我國(guó)的財(cái)政部門直接提供的公共產(chǎn)品，包括制定財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)相關(guān)的財(cái)稅法規(guī)、制度，提供市場(chǎng)規(guī)范，另外主要通過(guò)財(cái)政監(jiān)督來(lái)打擊會(huì)計(jì)造假、信息失真的問(wèn)題，如財(cái)政部每年組織會(huì)計(jì)信息質(zhì)量執(zhí)法檢查。

（四）降低財(cái)政活動(dòng)中的談判、執(zhí)行等其他交易費(fèi)用

嚴(yán)格意義上的財(cái)政監(jiān)督不涉及資金的分配，但對(duì)資金分配使用的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督除了對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違規(guī)行為進(jìn)行查處之外，還應(yīng)該在違規(guī)行為未發(fā)生或正在發(fā)生時(shí)進(jìn)行預(yù)測(cè)和警示。由于投入資金的價(jià)值在于使用方對(duì)契約的履行程度，在財(cái)政資金使用方不履行契約的情況下，后期用于糾正和彌補(bǔ)的執(zhí)行費(fèi)用是高昂的，因此財(cái)政監(jiān)督必須在事前、事中體現(xiàn)。

在交易費(fèi)用上，資金使用方事前提出財(cái)政資金分配申請(qǐng)，與財(cái)政資金分配部門有一個(gè)討價(jià)還價(jià)的談判過(guò)程，會(huì)發(fā)生談判費(fèi)用，這種費(fèi)用因權(quán)利尋租等腐敗的出現(xiàn)而變得巨大，如“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。監(jiān)督的介入可以減少這種談判費(fèi)用。另外，資金使用方與分配方可能地理位置相隔較遠(yuǎn)且信息不對(duì)稱，而分配方為了減少談判費(fèi)用，可能將一部分資金請(qǐng)求的初步審核權(quán)賦予派駐的財(cái)政監(jiān)督部門或監(jiān)察員，而自己負(fù)責(zé)終審，如財(cái)政部賦予駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事機(jī)構(gòu)對(duì)部分中央二級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算初審。這種派出的監(jiān)督機(jī)構(gòu)因?yàn)橐欢ǖ乩韮?yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)將減少雙方的談判成本。

雖然財(cái)政監(jiān)督在上述四方面降低了交易費(fèi)用，但不可否認(rèn)的是監(jiān)督本身是需要成本的，因此財(cái)政監(jiān)督降低了一系列交易費(fèi)用的同時(shí)，又產(chǎn)生了一定的監(jiān)督費(fèi)用。

四、關(guān)于財(cái)政監(jiān)督制度發(fā)展趨向的幾點(diǎn)啟示

綜合上面的論述，公共部門交易費(fèi)用通過(guò)財(cái)政綜合體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督制度的存在意義在于降低財(cái)政的交易費(fèi)用。廣義上講，資金所向即為監(jiān)督所指，財(cái)政監(jiān)督是公共部門交易費(fèi)用運(yùn)行情況的晴雨表，財(cái)政監(jiān)督制度對(duì)于降低整個(gè)公共部門的交易費(fèi)用有益。由此得到財(cái)政監(jiān)督制度發(fā)展趨向的以下啟示：

（一）財(cái)政監(jiān)督制度變革將以降低交易費(fèi)用、提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

是否降低交易費(fèi)用是評(píng)判一項(xiàng)制度改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政監(jiān)督制度變遷中，新制度應(yīng)使經(jīng)濟(jì)績(jī)效的總量增加，受益者只付出較低的監(jiān)督成本。經(jīng)濟(jì)績(jī)效是一個(gè)宏觀的標(biāo)準(zhǔn)，不僅包括財(cái)政交易費(fèi)用的減少，還包括新制度產(chǎn)生的社會(huì)福利相對(duì)監(jiān)督成本的增加。也就是說(shuō)，為了社會(huì)總福利，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督費(fèi)用可以保持增長(zhǎng)的趨勢(shì)（包括機(jī)構(gòu)和人員的增加），而財(cái)政業(yè)務(wù)部門和社會(huì)的交易費(fèi)用必須是更多下降的。例如，財(cái)政監(jiān)督部門參與的監(jiān)督事項(xiàng)，監(jiān)督結(jié)果若作為重要依據(jù)影響決策，體現(xiàn)對(duì)資金安排的最終約束力，且該制度降低的談判、決策的交易費(fèi)用，大于增加的監(jiān)督成本，起到提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效的作用，則認(rèn)為是進(jìn)步的制度革新；若沒(méi)有，則是不夠成功的制度變革。與人大、社會(huì)輿論、監(jiān)察和審計(jì)等其他監(jiān)督模式相比較，成本與績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)也具有說(shuō)服力。掌握了這一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督制度改革有重要意義。也因?yàn)榇?，以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為代表的評(píng)價(jià)類管理機(jī)制，在未來(lái)與財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該會(huì)有更好的融合，甚至出現(xiàn)同一化的趨向。

（二）財(cái)政監(jiān)督制度應(yīng)重在建立起威懾機(jī)制、提高預(yù)期違規(guī)成本

監(jiān)督是有成本的，所以監(jiān)督資源必須科學(xué)運(yùn)用。一般來(lái)講，被監(jiān)督方發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為的概率取決于監(jiān)督頻率和懲治力度。監(jiān)督成本是監(jiān)督頻率的增函數(shù)，所以在控制成本的情況下應(yīng)加大懲治力度，提高預(yù)期的違規(guī)成本。財(cái)政監(jiān)督體系最終有效運(yùn)行，往往不是由檢查的次數(shù)和規(guī)模決定的，關(guān)鍵是建立威懾機(jī)制，讓監(jiān)督者的形象在財(cái)政活動(dòng)的各環(huán)節(jié)得以體現(xiàn)，起到防患于未然的作用。財(cái)政監(jiān)督建立威懾機(jī)制，可以在以下方面進(jìn)行嘗試：一是相對(duì)提高財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)立性；二是提高財(cái)政監(jiān)督的層級(jí)，包括提高機(jī)構(gòu)級(jí)別和采取從上往下的監(jiān)督形式；三是處理處罰的常態(tài)化，增加平時(shí)的處理，避免出更大的問(wèn)題；四是與紀(jì)檢監(jiān)察等部門的銜接剛性化，包括強(qiáng)制性要求移交案件線索等。

（三）信息技術(shù)的變革式運(yùn)用是財(cái)政監(jiān)督制度改革的必由之路

財(cái)政監(jiān)督同時(shí)也是節(jié)約公共部門信息成本的一種制度安排。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于各方面原因的限制，信息搜集、分析、預(yù)測(cè)等都不是財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)關(guān)注范圍?，F(xiàn)代信息技術(shù)為財(cái)政信息不對(duì)稱現(xiàn)象提供了可行的解決方案，財(cái)政監(jiān)督的信息成本下降，有引起新的制度變革從而達(dá)到制度均衡的可能。在以互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)為代表的變革浪潮下，信息技術(shù)不再只是提供了傳統(tǒng)監(jiān)督模式的一種轉(zhuǎn)化和提速方式，從根本上講，信息技術(shù)將給財(cái)政監(jiān)督帶來(lái)一種從理念到實(shí)踐的全新范式，同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督也必須要有承載降低信息成本職能的制度形式。目前比較迫切的是要從管理制度上為財(cái)政監(jiān)督打通與財(cái)政業(yè)務(wù)部門、預(yù)算單位、國(guó)庫(kù)稅收銀行等的信息通道，實(shí)現(xiàn)公共信息資源無(wú)縫共享狀態(tài)下的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；同時(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘分析海量財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)苗頭性和趨勢(shì)性問(wèn)題，預(yù)測(cè)防范財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）提供法定的外向型監(jiān)督公共品是財(cái)政監(jiān)督制度的重要內(nèi)容

在財(cái)政部門的法定職能中，會(huì)計(jì)監(jiān)管和財(cái)稅法規(guī)監(jiān)督是重要組成部分。通過(guò)會(huì)計(jì)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為，維護(hù)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)秩序，能夠極大地降低社會(huì)交易成本。另一方面，通過(guò)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)經(jīng)紀(jì)律檢查，監(jiān)督各級(jí)政府、行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)在財(cái)稅政策、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法律法規(guī)方面的執(zhí)行落實(shí)情況，能夠減少公共部門的交易成本和體制消耗。以上兩種職能在財(cái)政部門尤其是基層財(cái)政有弱化的傾向，在財(cái)政監(jiān)督的未來(lái)發(fā)展中應(yīng)該予以強(qiáng)化。此外，以政府債務(wù)監(jiān)管為代表的財(cái)政預(yù)算監(jiān)管是新《預(yù)算法》賦予財(cái)政部門的職責(zé)，在財(cái)政監(jiān)督的制度安排中也亟需相應(yīng)作出調(diào)整和安排。這種外向型監(jiān)督將財(cái)政監(jiān)督的服務(wù)范圍從財(cái)政運(yùn)行內(nèi)部拓展至市場(chǎng)與其他公共領(lǐng)域，也使財(cái)政監(jiān)督不局限于財(cái)政部門的內(nèi)部控制，重新定位于整個(gè)國(guó)家治理層面，這對(duì)財(cái)政監(jiān)督制度的可持續(xù)發(fā)展有戰(zhàn)略性意義。

（五）財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理能否更好地融合是財(cái)政監(jiān)督制度改革成功的關(guān)鍵所在

如何處理財(cái)政管理（主要指資金分配）與財(cái)政監(jiān)督之間的關(guān)系是長(zhǎng)期困擾財(cái)政監(jiān)督發(fā)展的命題。二者作為財(cái)政內(nèi)部的職能，有本質(zhì)一致性，是無(wú)法截然分開(kāi)的。財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門在分配資金時(shí)除搜尋信息、談判、決策、執(zhí)行外，必然也要承擔(dān)部分監(jiān)督責(zé)任，而且有時(shí)候這種責(zé)任是無(wú)法替代的。財(cái)政監(jiān)督也無(wú)法脫離財(cái)政管理的決策和執(zhí)行過(guò)程，否則監(jiān)督無(wú)從談起。而且從節(jié)約交易費(fèi)用的角度考量，二者有所混同并不影響財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。然而，財(cái)政監(jiān)督的效果卻與其獨(dú)立程度有天然聯(lián)系。所以，這種對(duì)立統(tǒng)一的矛盾狀態(tài)自始有之，并將長(zhǎng)期持續(xù)下去，在未來(lái)的財(cái)政體制改革中需要協(xié)調(diào)發(fā)展。具體講要解決幾個(gè)問(wèn)題，一是相對(duì)獨(dú)立問(wèn)題。財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政體系中獨(dú)立于正常的財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程之外，而重要監(jiān)督結(jié)果的處理權(quán)則處于財(cái)政決策權(quán)之內(nèi)。二是事前、事中和事后的分工問(wèn)題。財(cái)政監(jiān)督不能僅僅局限于財(cái)政資源配置的事后，應(yīng)依托于信息手段主要投入到事中的執(zhí)行環(huán)節(jié)，以未造成重大損失為節(jié)點(diǎn)來(lái)降低整個(gè)體制的消耗性成本。三是二者要形成閉環(huán)銜接。財(cái)政監(jiān)督結(jié)果必然影響財(cái)政預(yù)算決策，財(cái)政決策則對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出執(zhí)行、糾偏方面的要求，二者緊密聯(lián)系前后銜接。■

（作者單位：財(cái)政部駐四川專員辦）

注釋：

①這里的生產(chǎn)是指政府組織的市場(chǎng)化生產(chǎn)，如國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)，與下文提到的政府提供公共品的生產(chǎn)有區(qū)別。

②到目前，財(cái)政監(jiān)督尚無(wú)一個(gè)得到各方公認(rèn)的概念。本文的定義強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的內(nèi)部性和有效性。

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