我國環(huán)境治理的法律模式選擇：硬法和軟法優(yōu)化組合

張海榮，方 印，吳羽綸

(1.江蘇冠文律師事務(wù)所，江蘇南京210036；2.貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550025；3.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210046)

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法律科學(xué)

我國環(huán)境治理的法律模式選擇：硬法和軟法優(yōu)化組合

張海榮1，方 印2，吳羽綸3

(1.江蘇冠文律師事務(wù)所，江蘇南京210036；2.貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550025；3.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210046)

環(huán)境治理的法律模式有“以國家法為主導(dǎo)、自上而下整體式的環(huán)境管控模式”和“以社會(huì)約束為主導(dǎo)、自下而上個(gè)體式的環(huán)境自治模式”。兩種模式分別對(duì)應(yīng)國家硬法治理法律模式和社會(huì)軟法治理法律模式。生態(tài)環(huán)境破壞問題呈現(xiàn)的復(fù)雜性、變化性、博弈性特征表明：無論是硬法模式、還是軟法模式都不能單一地滿足生態(tài)環(huán)境治理的法律需求。只有將兩種法律模式在遵循信息互換、平等參與及區(qū)別優(yōu)化的原則下加以優(yōu)化組合，方有可能保證生態(tài)環(huán)境治理法律模式的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和效率性。

環(huán)境治理；法律模式；優(yōu)化原則；多元共治

目前，環(huán)境破壞問題已得到公眾的高度關(guān)注。雖然，以環(huán)境保護(hù)法為基礎(chǔ)的國家法作為調(diào)整人們環(huán)境行為的實(shí)體法規(guī)范，被運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域理應(yīng)成為一種常態(tài)，但并不能當(dāng)然認(rèn)定國家法模式在環(huán)境治理的過程中能單獨(dú)發(fā)揮治理效用。觀察世界范圍內(nèi)環(huán)境治理法律模式的演變可以發(fā)現(xiàn)，以國家管制為主導(dǎo)的硬法治理和以社會(huì)自治為主導(dǎo)的軟法治理，發(fā)揮著既獨(dú)立又互補(bǔ)的環(huán)境治理效用。兩者進(jìn)行動(dòng)態(tài)組合的多元共治法律模式，將是我國未來環(huán)境治理理論與制度的重要參照。

一、環(huán)境治理法律模式的晚近變動(dòng)

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾環(huán)保意識(shí)覺醒和世界政府改革運(yùn)動(dòng)推進(jìn)，規(guī)范的環(huán)境治理模式因其中標(biāo)準(zhǔn)化、高效性、參與性備受世界各國關(guān)注。法律作為規(guī)范顯性載體，在世界各國環(huán)境治理過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

(一)法律規(guī)范運(yùn)用于環(huán)境治理的必要性探討

1.法律能夠規(guī)范引發(fā)環(huán)境問題的環(huán)境行為。環(huán)境治理的需求源于環(huán)境問題的威脅。環(huán)境威脅系自然運(yùn)動(dòng)、人類活動(dòng)導(dǎo)致，正常的自然運(yùn)動(dòng)可歸為不可抗力的天災(zāi)，但因人類不友好的環(huán)境行為引發(fā)的環(huán)境災(zāi)難則系人禍。因人禍導(dǎo)致的環(huán)境災(zāi)難，有學(xué)者借鑒了羅馬俱樂部的“極限—分配理論”，認(rèn)為該問題產(chǎn)生的根源是因?yàn)槿祟惢顒?dòng)的極限擴(kuò)張，解決問題的關(guān)鍵在于處理好人類發(fā)展與資源稀缺的矛盾；還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境問題是人類活動(dòng)及其影響超出了環(huán)境能力或者環(huán)境承載的極限而出現(xiàn)的后果，解決問題的關(guān)鍵在于按比例滿足所有社會(huì)成員的欲求分配，關(guān)鍵是社會(huì)成員對(duì)欲望的控制。[1]以上觀點(diǎn)反映人類活動(dòng)產(chǎn)生環(huán)境問題的一體兩面：前者關(guān)注人類整體在環(huán)境資源開發(fā)利用活動(dòng)中的限制，強(qiáng)調(diào)人類對(duì)環(huán)境資源要素經(jīng)濟(jì)性使用的群體性節(jié)制；后者更多關(guān)注社會(huì)個(gè)體的行為與自然環(huán)境的契合，強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員自身對(duì)環(huán)境要素經(jīng)濟(jì)性利用的個(gè)體性節(jié)制。無論從社會(huì)整體或社會(huì)個(gè)體的層面出發(fā)，環(huán)境治理關(guān)鍵在于對(duì)生態(tài)環(huán)境行為的規(guī)范。法律作為能夠調(diào)整環(huán)境行為的重要制度，在環(huán)境治理中發(fā)揮著引導(dǎo)、教育、預(yù)測和評(píng)價(jià)作用。

2.法律能夠規(guī)范環(huán)境問題的治理模式。環(huán)境保護(hù)的效率和效果離不開環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制。在2005年的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中，環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制主要體現(xiàn)在環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系方面。環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)于保護(hù)各國生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染、節(jié)能減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起了重要的作用。[2]環(huán)境治理需要管理與技術(shù)結(jié)合，而法律規(guī)范卻可以從科學(xué)、民主的角度為環(huán)境治理提供管理和技術(shù)上的標(biāo)準(zhǔn)。雖然操作性的法條在環(huán)境治理層面存在被動(dòng)適用的情況，但因其規(guī)定了環(huán)境治理的主體、范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、救濟(jì)等內(nèi)容，往往成為環(huán)保執(zhí)法、司法部門的利劍；囿于執(zhí)法部門“法無授權(quán)不可為”的限制，環(huán)保政策、環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保交易習(xí)慣等軟規(guī)范則借助修訂環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，擴(kuò)大環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的適用主體、拓展環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的適用領(lǐng)域，變相規(guī)范環(huán)境行為達(dá)到了環(huán)境治理的目的。從環(huán)境治理的實(shí)踐出發(fā)，以國家法為表現(xiàn)的環(huán)境法律和以政策行規(guī)為代表的環(huán)境習(xí)慣儼然成為環(huán)境治理的重要依據(jù)。

(二)世界環(huán)境治理法律模式的代表性分析

1.合作參與的美國模式。美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局是美國環(huán)境治理的法定職能機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)70年代至90年代，隨著環(huán)保運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，美國尤其注重環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范作用。無論是環(huán)境體制、環(huán)境機(jī)構(gòu)的職能，還是具體的環(huán)境治理措施，美國都具備比較詳細(xì)和規(guī)范的法律。20世紀(jì)90年代開始，美國在環(huán)境治理領(lǐng)域推進(jìn)自愿參與合作模式，從環(huán)境治理檢查花費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)辦公室支出的情況可以發(fā)現(xiàn)，自愿參與合作模式下的私人環(huán)境治理在環(huán)境保護(hù)中扮演著重要角色。[3]同時(shí)，美國還充分考慮環(huán)境治理的全球性，國際合作政策和貿(mào)易規(guī)則也充分鼓勵(lì)私人環(huán)境治理工作。盡管從目前來看，TPP并不能生效，但是其中關(guān)于私人參與環(huán)境治理的規(guī)定卻能證明，私人治理在環(huán)境治理領(lǐng)域可能發(fā)揮的重要作用。[4]美國在環(huán)境治理上，既具備強(qiáng)制性法律又具備合作性方案，并且后者逐漸成為美國環(huán)境治理方面的重點(diǎn)，法律規(guī)范在促進(jìn)政府和企業(yè)、公民等較好的合作方面發(fā)揮著重要作用。

2.多元服務(wù)的英國模式。EAC是英國環(huán)境治理的重要機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由16名議會(huì)成員(包括副首相和環(huán)境部長)組成，其職責(zé)是負(fù)責(zé)審議政府部門及非政府部門的公共機(jī)構(gòu)在其政策和計(jì)劃中考慮可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的程度，就目標(biāo)值的表現(xiàn)進(jìn)行審計(jì)并向議會(huì)報(bào)告，并質(zhì)詢政府部門。它同時(shí)還可以向政府呼吁更連貫的可持續(xù)發(fā)展政策，并找出航空、住房和氣候變化之間的聯(lián)系。[5]英國實(shí)際參與環(huán)境治理的主體，主要包括政府管理的專業(yè)管制機(jī)構(gòu)、自治規(guī)范的行業(yè)協(xié)會(huì)、保障產(chǎn)品交易的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、履行審判職能的司法機(jī)構(gòu)和實(shí)際參與的公眾等。這些參與主體使環(huán)境治理的供應(yīng)和監(jiān)督具備了多樣性，形成了政府管制組織與非政府管制組織的良好互補(bǔ)和制約關(guān)系。在環(huán)境治理的過程中，政府管制和非政府管制充分結(jié)合，明顯具備多元參與的特征。

3.上下結(jié)合的德國模式。20世紀(jì)70年代，德國已經(jīng)開始著手環(huán)境法律法規(guī)的制訂，目前德國已經(jīng)形成一套完備的環(huán)境法律體系。德國政府認(rèn)為，政府部門環(huán)境治理的職責(zé)是把直接的行政管理與各級(jí)政府發(fā)起各種活動(dòng)以加強(qiáng)非政府力量在環(huán)境治理中的作用相結(jié)合。德國政府充分和企業(yè)合作，一方面為企業(yè)創(chuàng)設(shè)理想的稅收狀態(tài)：在環(huán)境質(zhì)量達(dá)到理想狀態(tài)下，放棄征收環(huán)保稅費(fèi)；另一方面又為污染企業(yè)設(shè)置強(qiáng)制擔(dān)保責(zé)任進(jìn)而約束污染行為。德國政府十分注重環(huán)境治理中公眾與環(huán)保組織的參與作用，目前已形成一套由政府、民間組織和學(xué)校相結(jié)合的環(huán)保教育系統(tǒng)，在培養(yǎng)公民環(huán)保意識(shí)方面發(fā)揮著重要的作用。公民和企業(yè)參與下的環(huán)境治理不但分擔(dān)了政府環(huán)境治理的成本，而且從根源上降低環(huán)境治理的難度。

從以美國、英國和德國為代表的環(huán)境治理模式可以得出以下結(jié)論：在環(huán)境治理初期，以上各國都比較關(guān)注環(huán)境治理的法律規(guī)范體系建設(shè)和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置；隨著政府職能的不斷調(diào)整，各國政府在環(huán)境治理領(lǐng)域開始正確引導(dǎo)公眾和企業(yè)等非權(quán)力組織參與自治，并逐步形成以國家法律法規(guī)為保障的社會(huì)全員參與的多元環(huán)境治理模式。各國現(xiàn)行的環(huán)境治理模式對(duì)我國的環(huán)境治理模式選擇具有重要的借鑒意義。

二、環(huán)境治理硬法模式與軟法模式比較

從前文分析可以看出，各國環(huán)境治理模式特征呈現(xiàn)出從依賴外部強(qiáng)制作用向依靠內(nèi)部自覺作用過渡的演進(jìn)趨勢。在我國，該趨勢下的環(huán)境治理法律模式可以分為環(huán)境治理硬法模式與環(huán)境治理軟法模式。

(一)環(huán)境治理硬法模式：自上而下的整體管制模式

1.環(huán)境治理硬法模式及其特征。我國環(huán)境治理硬法模式，是指政府將現(xiàn)行的、依賴于國家拘束力的、能夠有效發(fā)揮作用的可執(zhí)行性法律為代表的國家法規(guī)范用于環(huán)境治理的模式。環(huán)境治理的硬法模式主要具備三個(gè)特征：第一，整體性治理。主要表現(xiàn)為以國家行為為代表的、針對(duì)環(huán)境問題的統(tǒng)籌治理，較為明顯的就是國家針對(duì)環(huán)境問題的立法行為、執(zhí)法行為及司法行為等。第二，控制性治理。主要表現(xiàn)為依賴于政府公共管理職能的、針對(duì)環(huán)境問題的具體行政行為，較為明顯的就是現(xiàn)實(shí)的政府環(huán)境評(píng)價(jià)審批、環(huán)境處罰等具體環(huán)境行政行為。第三，實(shí)效性治理。主要表現(xiàn)為針對(duì)環(huán)境問題以現(xiàn)行國家法中具有可操作性的、能夠充分發(fā)揮實(shí)效的法律規(guī)范為依托的政府環(huán)境行政行為與司法機(jī)關(guān)環(huán)境司法行為。硬法治理主要依賴于法律，源自于國家的拘束力。

2.環(huán)境治理硬法模式劣勢分析。環(huán)境治理硬法模式，是一種自上而下的、針對(duì)環(huán)境問題的控制性規(guī)范模式。在英國近代思想家霍布斯看來，國家是龐大的組織，是擁有絕對(duì)力量的怪獸“利維坦”。[6]這種自上而下的管控環(huán)境治理模式，優(yōu)勢在于借助國家或政府的環(huán)境管控行為能力，以國家法為調(diào)整手段解決環(huán)境問題。國家和政府作為社會(huì)資源的公共管理者，在法律上有義務(wù)和權(quán)力成為環(huán)境治理的主導(dǎo)力量。正是因?yàn)橹卫碇黧w的特殊性和集權(quán)性，環(huán)境治理的高效化、統(tǒng)領(lǐng)性和集中性優(yōu)勢凸顯。雖然該模式優(yōu)勢明顯，但卻不能解決集權(quán)化背后的制約因素和政府疲于奔命的“慘狀”。

第一，環(huán)境治理硬法模式無法逃脫硬法滯后的宿命。在法治國家中，作為權(quán)力讓渡者的社會(huì)成員的行為自由以及正當(dāng)權(quán)益的保障力量源自于法律對(duì)國家或政府行為的限制。“法無規(guī)定即禁止”的規(guī)定是國家權(quán)力或政府行為限制的保證。立法者并不是預(yù)言家，法律因?yàn)榱⒎ㄕ呃硇哉J(rèn)知的局限性本身就存在著一定的社會(huì)滯后性，環(huán)境硬法當(dāng)然也逃脫不了滯后的宿命。這種滯后性一旦結(jié)合環(huán)境問題所特有的復(fù)雜性與易變性，就可能使得環(huán)境治理硬法模式陷入一種相對(duì)混亂狀態(tài)。環(huán)境治理硬法模式只能解決現(xiàn)行法律所規(guī)定的特定類型的環(huán)境問題，此種類型化卻是相對(duì)滯后的類型化，大多數(shù)治理集中在事后救濟(jì)層面。

第二，環(huán)境治理硬法模式無法抹除硬法專治的瑕疵。環(huán)境治理硬法模式的效能基礎(chǔ)有兩個(gè)：一是基于法律的規(guī)則作用，二是基于法律的行為作用。環(huán)境治理不僅依賴于法律所賦予國家和政府的管制權(quán)力，而且也依賴國家權(quán)力發(fā)揮效能的社會(huì)基礎(chǔ)。從目前國內(nèi)行政區(qū)劃和政府中從事環(huán)境治理相關(guān)隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀觀之，無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都難以滿足“攤大餅式”的環(huán)境治理需求。國家和政府的環(huán)境管制行為尤其依賴環(huán)境信息的搜集，環(huán)境信息的準(zhǔn)確與提供決定環(huán)境治理硬法模式的效果和功能的發(fā)揮。環(huán)境信息的便捷提供者其實(shí)是全體國民，若全民參與環(huán)境信息收集和反饋工作，該模式所體現(xiàn)的自上而下環(huán)境治理管制權(quán)力得以有效的行使，才能實(shí)際發(fā)揮該模式高度統(tǒng)籌和集中治理的優(yōu)勢。

第三，環(huán)境治理硬法模式無法擺脫經(jīng)濟(jì)價(jià)值的取舍。環(huán)境治理硬法模式存在一定的易變性。環(huán)境問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伴生問題，該伴生性決定了預(yù)防控制才是維持環(huán)境穩(wěn)態(tài)的關(guān)鍵。自工業(yè)革命以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的相互博弈中，環(huán)境往往淪為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附庸。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是國家獲取國際話語權(quán)的重要籌碼。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的物質(zhì)富足，導(dǎo)致國家和社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前選擇性地忽視環(huán)境，國家和公眾在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題上的優(yōu)先認(rèn)知存在著根源性的“偏見”。目前不少國家之所以注重環(huán)境治理，其現(xiàn)實(shí)根源在于環(huán)境問題的緊迫性。倘若自然環(huán)境不再構(gòu)成人類生存的威脅，硬法模式可能會(huì)在立法者價(jià)值取舍的搖擺中喪失本該具有的“硬度”。

(二)環(huán)境治理軟法模式：自下而上的個(gè)體自治模式

1.環(huán)境治理軟法模式概念及其特征。我國環(huán)境治理軟法模式，是指社會(huì)個(gè)體、群體和組織之間依賴內(nèi)部成員的自治互信、共同體的規(guī)則、社會(huì)輿論、利益驅(qū)動(dòng)等非國家拘束力的因素，達(dá)成環(huán)境治理目的的行為默契。[7]環(huán)境治理軟法模式的主要特征表現(xiàn)為：第一，個(gè)體性治理。這種軟法治理大量發(fā)生在社會(huì)成員內(nèi)部，具有行業(yè)性、區(qū)域性等基本特點(diǎn)，是社會(huì)成員個(gè)性化的治理體現(xiàn)。其范圍可以小到單個(gè)社會(huì)個(gè)體的環(huán)境意識(shí)對(duì)其環(huán)境行為的具體影響，也可以大到國家間的環(huán)境責(zé)任的分配。第二，自治性治理。該模式是環(huán)境慎議的產(chǎn)物。它可由權(quán)威主體(非國家和政府)單方制訂，也可由聯(lián)合體成員合意制訂。該模式可以表現(xiàn)為直接參與式的慎議民主(Participatory and Deliberative Democracy)，也有可能表現(xiàn)為在回應(yīng)廣泛社情民意和現(xiàn)實(shí)迫切需要的基礎(chǔ)上，由權(quán)威主體在充分慎議后制定。[8]第三，局部受限的開放治理。該模式的開放性突破了硬法“法無規(guī)定不可為”的界限，卻亦存在著自身邊界：不能直接違背現(xiàn)行硬治理的國家法，也不能忽視環(huán)境治理自身的規(guī)律和限制。該模式的治理手段不能夠違背國家認(rèn)可的秩序和禁止性規(guī)定，其適用的規(guī)則應(yīng)當(dāng)符合國家法的基本內(nèi)容，不得以軟法治理之名行無序治理之實(shí)。

2.環(huán)境治理軟法模式優(yōu)勢分析。環(huán)境治理軟法模式，是一種自下而上的、協(xié)商自治解決環(huán)境問題的規(guī)范模式。該模式發(fā)揮效用的基礎(chǔ)是社會(huì)個(gè)體、群體、組織在共同應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的自我約束和相互合作。鑒于環(huán)境問題通過承繼的方式遞進(jìn)加深，不同社會(huì)形態(tài)下，社會(huì)成員自生自發(fā)的環(huán)境理性覺醒，使得社會(huì)成員對(duì)環(huán)境形成的習(xí)慣、政策、行規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容不斷完善，為環(huán)境自治提供了可能。環(huán)境治理軟法模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)以下三點(diǎn)：

第一，軟法模式能夠體現(xiàn)社會(huì)成員的能動(dòng)性。環(huán)境治理是全民共治的問題。社會(huì)成員對(duì)環(huán)境問題的自治就是在對(duì)環(huán)境問題有著理性認(rèn)知的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商、合作、自洽的方式，鼓勵(lì)有益的環(huán)境行為，并對(duì)有害環(huán)境行為進(jìn)行限制和約束，以達(dá)到單個(gè)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)環(huán)境利益的整體維護(hù)功效。這是社會(huì)成員能動(dòng)性發(fā)揮的重要表現(xiàn)。

第二，軟法模式能夠培養(yǎng)社會(huì)成員的環(huán)保意識(shí)。這種自下而上的環(huán)境治理雖缺乏更多的國家強(qiáng)制力，但也具備一般意義上的規(guī)范約束力，這種規(guī)范約束來自于社會(huì)成員間的環(huán)保意識(shí)的相互締約?，F(xiàn)實(shí)生活中環(huán)境硬法執(zhí)行力不夠，除了條文的抽象性之外，還在于立法直接從法律意識(shí)過渡到法律規(guī)則，中間缺乏了必要的疏通過渡環(huán)節(jié)。這種自下而上的環(huán)境治理是社會(huì)成員直接參與下的環(huán)境治理，社會(huì)成員豐富的環(huán)境行為潛移默化影響著他們的環(huán)保意識(shí)，這為環(huán)境硬法的有效實(shí)施提供了必要的意識(shí)過渡基礎(chǔ)。

第三，軟法模式能夠推動(dòng)環(huán)境治理的多元化。社會(huì)成員的環(huán)境自治行為是社會(huì)成員間行為規(guī)范的概括。這種自治有效地在國家法和社會(huì)道德之間進(jìn)行過渡式的填補(bǔ)。該模式因參與主體、參與方式、參與標(biāo)準(zhǔn)的多元，其作用范圍雖是局部的，但卻能通過局部作用影響環(huán)境治理整體。該模式下的個(gè)體如同“一只舞動(dòng)的精靈”穿梭于國家法律和道德規(guī)范之間，歡快地觸及著國家法律和道德無法企及之處。該模式也可被解讀為分散化的環(huán)境治理，有助于國家法律的改良、優(yōu)化及補(bǔ)充：一方面，有助于國家法律從無到有的誕生；另一方面，有助于國家法律從存在到合理的理性過渡。

三、環(huán)境治理法律模式之動(dòng)態(tài)優(yōu)化組合

環(huán)境治理的硬法模式有著軟法模式所沒有的強(qiáng)制力和效率性，而環(huán)境治理的軟法模式有著硬法模式所無法具備的多元性和影響性。筆者認(rèn)為，當(dāng)下的環(huán)境治理，僅依靠其中一種模式并不能達(dá)到環(huán)境治理的“帕累托優(yōu)化”。治理者可以將這兩種模式進(jìn)行優(yōu)化組合，使其更好地為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。

(一)兩種模式的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性認(rèn)識(shí)

環(huán)境治理的硬法和軟法模式存在內(nèi)生的關(guān)聯(lián)性。這種內(nèi)生關(guān)聯(lián)性可以從“形”和“質(zhì)”兩個(gè)方面分析。

1.兩種模式的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性的形式分析。這兩種模式的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性，形式上體現(xiàn)在治理模式的結(jié)構(gòu)層面。第一，從兩種模式的動(dòng)力分析，可以將其定義為自上而下的動(dòng)力結(jié)構(gòu)模式和自下而上動(dòng)力結(jié)構(gòu)模式。這兩種動(dòng)力結(jié)構(gòu)模式是社會(huì)變革的范式，發(fā)揮著替代式的互補(bǔ)作用。隨著社會(huì)管理不斷開放，社會(huì)成員地位的漸趨平等，這兩種范式在社會(huì)公共管理中發(fā)揮的替代作用開始向互補(bǔ)作用轉(zhuǎn)化。比如，環(huán)境治理中的環(huán)境評(píng)價(jià)就源于自上而下和自下而上模式的共同作用。第二，從兩種模式的參與主體分析，可以將兩種模式分為特定情形下的整體治理與一般情形下的個(gè)體治理。自上而下的治理主要以國家或政府治理為代表的整體式治理，這種治理模式的參與主體主要借助于其經(jīng)濟(jì)及政治上的優(yōu)勢地位并以全社會(huì)的名義進(jìn)行的統(tǒng)籌性與整合型治理。自下而上治理模式的主要參與者是社會(huì)個(gè)體成員，其中既包括實(shí)際意義上的社會(huì)個(gè)體，也包含區(qū)別于具有天性優(yōu)勢的國家、政府的相對(duì)意義上的社會(huì)群體和社會(huì)組織。這兩者剛好是規(guī)范治理社會(huì)主體構(gòu)成要素的兩個(gè)重要方面。對(duì)于環(huán)境治理來講，只憑社會(huì)主體的部分努力和實(shí)踐都不可能承受環(huán)境治理任務(wù)之重。

2.兩種模式的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性的實(shí)質(zhì)分析。兩種模式的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性的實(shí)質(zhì)主要表現(xiàn)為治理模式的作用功能層面。兩種模式作用的實(shí)現(xiàn)都需借助廣義規(guī)則的外衣，但規(guī)則的效能卻存在著明顯的差異。硬法模式更多的是限制性內(nèi)容的管制行為規(guī)則，其依據(jù)的是國家法律法規(guī)明文規(guī)定的內(nèi)容。軟法模式更多地傾向于自由性內(nèi)容的自治行為規(guī)則，其依據(jù)的是環(huán)境意識(shí)與環(huán)境共識(shí)。硬法模式在環(huán)境治理中充分發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)性作用的同時(shí)，卻也為環(huán)境治理國家權(quán)力設(shè)定了邊界；而軟法模式則在硬法的邊界之外充分發(fā)揮社會(huì)個(gè)體成員的能動(dòng)作用，且軟法模式在社會(huì)成員的具體環(huán)境治理行為的趨理性化過程中，慢慢地對(duì)硬法模式中的行為邊界進(jìn)行不斷的修正，使國家法律更符合環(huán)境治理現(xiàn)狀的要求。雖然理性主義認(rèn)為，軟法不具有強(qiáng)制性和制裁性，因此其實(shí)軟法就是一種“障眼法”；但建構(gòu)主義認(rèn)為，軟法可以通過模仿、對(duì)話和學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)規(guī)范的擴(kuò)展，軟法可以確立彈性的、考慮差異性的橫向制度安排，從而促進(jìn)社會(huì)性的學(xué)習(xí)過程并加速網(wǎng)絡(luò)的形成。[9]因此，不可否認(rèn)軟法的協(xié)商成本更低，代表了通向硬法的漸進(jìn)式發(fā)展。

總之，通過對(duì)這兩種模式結(jié)構(gòu)與功能的分析，可以看出其在環(huán)境治理中存在著一種相得益彰的優(yōu)化互補(bǔ)模式。這種優(yōu)化互補(bǔ)模式可以簡單地稱之為多元規(guī)范模式。這種優(yōu)化混合的基點(diǎn)在于這兩種模式在結(jié)構(gòu)和功能上的內(nèi)生聯(lián)系，且這兩種模式的優(yōu)化混合可使環(huán)境治理的法規(guī)范體系構(gòu)建變得更加系統(tǒng)與科學(xué)。其實(shí)，對(duì)于法律規(guī)范角度的混合治理，已有很多學(xué)者提出，只是他們基于的是軟硬法規(guī)則本身角度的探討而非多元規(guī)范治理的細(xì)化。姜明安提倡軟法或軟硬法結(jié)合的解紛機(jī)制模式，認(rèn)為在未來進(jìn)一步推進(jìn)解決糾紛機(jī)制創(chuàng)新的過程中，我們無疑應(yīng)該更加注重這種軟法或軟硬法結(jié)合的解紛機(jī)制模式的建構(gòu)和完善。[10]羅豪才認(rèn)為，軟法的最終走向?qū)⑹且粭l一元多樣的軟硬法混合治理之路，以一元為前提，堅(jiān)持軟法硬法地位平等、功能互補(bǔ)，探索多樣化的軟硬法混合之道，以多種機(jī)制保證軟法更好地實(shí)施。[11]

(二)環(huán)境治理規(guī)范模式優(yōu)化組合的指導(dǎo)原則

硬法和軟法模式各自對(duì)環(huán)境治理發(fā)揮著重要作用，但如何揚(yáng)長避短地將這兩者有機(jī)聯(lián)合起來形成多元規(guī)范模式，需要仔細(xì)研究。環(huán)境治理在實(shí)踐中需要“求同存異”，一方面需要注重環(huán)境治理的同質(zhì)性問題，另一方面亦要平衡各方差異性的權(quán)利表達(dá)。環(huán)境規(guī)范治理的基礎(chǔ)在于對(duì)環(huán)境信息的掌控和分析；環(huán)境規(guī)范治理的能動(dòng)在于同質(zhì)下的主體平等參與；環(huán)境規(guī)范治理的效果在于差異下的區(qū)別優(yōu)化。在此，本文提出以下三點(diǎn)規(guī)范模式之適用原則以供參考。

1.信息交互原則。信息交互原則，是指在多元規(guī)范治理過程中，保障各方參與主體充分獲取與環(huán)境治理相關(guān)信息資源的權(quán)利。在環(huán)境治理過程中，環(huán)境信息是治理的重要基礎(chǔ)，環(huán)境治理實(shí)質(zhì)是環(huán)境信息決策和環(huán)境治理執(zhí)行的上升式交替過程。要作出科學(xué)的環(huán)境治理決策，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的環(huán)境信息必不可少。多元規(guī)范治理模式中的環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)部分：一是國家或政府所掌握的上位環(huán)境信息。這類環(huán)境信息主要表現(xiàn)為依賴科技等國家所提供的優(yōu)勢手段，獲得的整體性、預(yù)測性、分析性環(huán)境信息，是國家環(huán)境決策行為與環(huán)境執(zhí)行行為的重要參照。二是社會(huì)成員所掌握的下位環(huán)境信息。這類環(huán)境信息主要表現(xiàn)為依賴社會(huì)成員的生產(chǎn)生活體驗(yàn)，收集到的碎片化、體感化、片面化的環(huán)境信息，主要或更多的是社會(huì)個(gè)體成員對(duì)環(huán)境問題的體驗(yàn)性反饋。相比之下，上位信息更為科學(xué)可信，下位信息則顯得有些感性與缺乏整體性。其實(shí)，這兩類信息都是環(huán)境治理的重要基礎(chǔ)，環(huán)境污染與生態(tài)破壞最為直接的表現(xiàn)就是影響了人的生產(chǎn)、生活。下位信息的感性優(yōu)點(diǎn)在于可以為發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題提供更多的可能性，而上位信息的分析則可以更為科學(xué)地為此提供最優(yōu)的解決方案。因此，多元規(guī)范治理模式必須慎重地對(duì)待上下位環(huán)境信息的交互。在具體的行為實(shí)踐中，要求上位者真實(shí)公開，科學(xué)分析環(huán)境信息，暢通下位者的環(huán)境信息表達(dá)渠道，認(rèn)真對(duì)待下位者的環(huán)境信息表達(dá)權(quán)利；要求下位者認(rèn)真行使環(huán)境表達(dá)權(quán)利，提高對(duì)環(huán)境信息表達(dá)的能力，提供真實(shí)有效的環(huán)境信息。

2.平等參與原則。環(huán)境治理的理想模式是全民共治。全民治理體系構(gòu)建需要保障治理者的平等參與權(quán)。在多元規(guī)范治理模式中，應(yīng)當(dāng)注重各個(gè)參與主體一定范圍內(nèi)的平等。以國家中心主義為導(dǎo)向的硬法治理模式在環(huán)境治理問題上的確發(fā)揮著舉足輕重的作用，但同時(shí)也存在著自身難以克服的諸多弊端。比如，強(qiáng)調(diào)規(guī)則出于國家，從而有意無意地把社會(huì)自我治理邊緣化；形成規(guī)則適用的機(jī)械化與形式化問題，不利于環(huán)境治理的實(shí)踐；以國家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的暴力執(zhí)法更是激化了社會(huì)矛盾。造成以上弊端的原因系國家優(yōu)勢地位的過分?jǐn)U張。其實(shí)，荷蘭政府早就認(rèn)識(shí)到，單純地注重環(huán)境治理并不能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏，而要實(shí)現(xiàn)這種雙贏，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡問題，就不應(yīng)將政府作為治理環(huán)境的唯一主體，而必須依賴于政府、公眾以及工商界等社會(huì)各階層的合力作用。[12]相對(duì)平等的參與地位的權(quán)利化表現(xiàn)就是賦予社會(huì)參與者充分的知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)等程序性權(quán)利，適當(dāng)賦予社會(huì)參與者必要的環(huán)境管理權(quán)限和環(huán)境參與決策權(quán)等實(shí)體性權(quán)利。在具體的環(huán)境治理過程中，要求政府注重權(quán)力的邊界，在環(huán)境治理上做到不缺位、不越位；注重對(duì)環(huán)境治理問題的參與保障制度設(shè)計(jì)，要求企業(yè)和公眾珍惜環(huán)境參與權(quán)，合法表達(dá)環(huán)境類權(quán)利，理性參與環(huán)境治理，在環(huán)境問題的治理上不盲從、不敷衍。政府和社會(huì)共同構(gòu)建政府服務(wù)、市場調(diào)整、公眾參與的多元參與模式。

3.區(qū)別優(yōu)化原則。多元規(guī)范模式源于硬法和軟法模式的組合，區(qū)別優(yōu)化就是對(duì)自上而下和自下而上模式的揚(yáng)長避短。區(qū)別優(yōu)化原則，是指在多元規(guī)范治理的模式下，針對(duì)特定的環(huán)境問題，通過科學(xué)分析，在環(huán)境問題的不同階段選擇相對(duì)有效的治理方式，以期許獲得最為效率的治理結(jié)果的原則。區(qū)別優(yōu)化原則的實(shí)現(xiàn)主要依賴于以下三個(gè)參數(shù)：第一，環(huán)境威脅的基本現(xiàn)狀參數(shù)。這主要包括：環(huán)境威脅的成因要素——主要目的是用來初步判定環(huán)境問題的復(fù)雜性；環(huán)境威脅的階段要素——主要用于反映環(huán)境問題的緊迫程度；環(huán)境威脅的后果要素——主要功能是判定環(huán)境問題的影響大小。三種要素主要作用就是對(duì)具體的環(huán)境威脅進(jìn)行預(yù)判，判定環(huán)境威脅處于不同的變化階段，其所選用的治理方法應(yīng)當(dāng)具有一定的差別性，差別具體體現(xiàn)在不同參與主體對(duì)環(huán)境威脅事前、事中和事后治理的作用性差異。第二，環(huán)境問題的治理成本參數(shù)。不同的主體治理環(huán)境問題所消耗的資源是不一致的，其重要原因在于治理方法的差異。假設(shè)環(huán)境治理效果基本一致的情況下，如何選擇更為合理的治理模式是區(qū)別優(yōu)化原則適用的一項(xiàng)重要指標(biāo)——其實(shí)這種合理性的經(jīng)濟(jì)性控制主要依賴于對(duì)環(huán)境問題基本現(xiàn)狀參數(shù)的認(rèn)知和環(huán)境治理自然科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。第三，治理過程中的動(dòng)態(tài)修正要素?？茖W(xué)的環(huán)境治理必定是一個(gè)動(dòng)態(tài)、持續(xù)推進(jìn)的過程，治理者應(yīng)當(dāng)在治理過程中結(jié)合治理的進(jìn)度、效果等實(shí)際情況調(diào)整治理方案，保證治理主體、方法、技術(shù)的不斷優(yōu)化，使治理模式達(dá)到經(jīng)濟(jì)效果和生態(tài)效果的統(tǒng)一。在具體的治理實(shí)踐中，需要將環(huán)境問題擬人化：注重環(huán)境問題成長的不同階段認(rèn)知，借助科技、經(jīng)濟(jì)、政治等多種方式，在治理實(shí)踐中理性區(qū)分環(huán)境治理成本，充分借助決策中的成本效益分析方法，以提高多元治理的科學(xué)性和效率性。

[1] 錢大軍.環(huán)境法應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本位——義務(wù)本位論對(duì)權(quán)利本位論的批評(píng)為討論對(duì)象[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2014(5):151—152.

[2] 常紀(jì)文.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性和作用機(jī)制[J].環(huán)境保護(hù)，2010(9):35—37.

[3] VANDENBERGH.Private Environmental Governancel [J]. Cornell Law Review, 2013(11):129—147.

[4] STEPH T. Private Environmental Governance and the Trans—pacific Partnership[J]. Georgetown Environmental Law Review Fall，2016(29):111—130.

[5] NATIONAL AUDIT OFFICE. A Short Guide to Environmental Protection and Sustainable Development[EB/OL].(2015—09—10)[2017—04—05]. https://www.nao.org.uk/report/a—short—guide—to—environmental—protection—and—sustainable—development/.

[6] 林喆.行為法導(dǎo)論[M].北京;北京大學(xué)出版社，2013:90—91.

[7] 江必新.論軟法效力兼論法律效力之本源[J].中外法學(xué)，2011(6):1165—1170.

[8] 翟小波.“軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景[J].法律科學(xué)，2007(2):3—10.

[9] 羅豪才，畢洪海.通過軟法的治理[J].法學(xué)家，2006(1):9—10.

[10] 姜明安.完善軟法機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)公共治理創(chuàng)新[J].中國法學(xué)，2010(5):16—24.

[11] 羅豪才，周強(qiáng).軟法研究的多維思考[J].中國法學(xué)，2013(5):102—111.

[12] 馬利軍.荷蘭的“生態(tài)民主”環(huán)境治理始終體現(xiàn)各階層協(xié)商原則[EB/OL].(2014—10—08)[2017—04—05].http://house.xinmin.cn/fczx/2014/10/08/25577606.html.

[責(zé)任編輯：林麗芳]

Choice of Legal Mode of Environmental Governance in China:Hard and Soft Multi-governance

ZHANG Hai-rong1, FANG Yin2, WU Yu-lun3

(1.Jiangsu GoWin Law Firm，Nanjing 210036, Jiangsu, China;2.Law School, Guizhou University, Guiyang 550025, Guizhou, China3.Law School, Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210046, Jiangsu, China)

The legal model of environmental governance can be summarized as follows: taking national law as the leading, top-down, overall environmental control model, and taking social constraints as the leading, bottom-up, individual environmental autonomy model. The two models correspond to the national hard law and the legal model of social soft law. Complexity, variability and game characteristics of the problem of ecological environment destruction show that neither the hard law model nor the soft law model can meet the legal requirements of ecological environment governance. It is possible to ensure scientificity, coordination and efficiency of the legal model of ecological environment management if the two legal models are optimized according to the principle of information exchange, equal participation and differential optimization.

environmental governance; legal model; optimization principle; multi-governance

2017—06—02

2015年貴州省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目(GZQN15004)；2017年貴州大學(xué)人文社科學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目(GDT2017003)；2015 年貴州大學(xué)生態(tài)文明法治建設(shè)研究生創(chuàng)新基地建設(shè)項(xiàng)目(XJD[2015]007)

張海榮(1991—)，男，江蘇泰興人，江蘇冠文律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師； 方 印(1969—)，男，貴州甕安人，貴州大學(xué)法學(xué)院教授； 吳羽綸(1997—)，女，江蘇南京人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。

D922.68

A

1674—3199(2017)04—0036—08