如何做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作

陳春旭

前言

在解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的過(guò)程中，一定要始終致力于如何提高糾紛解決的效果和質(zhì)量，避免在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛解決過(guò)程中帶來(lái)新矛盾和新問(wèn)題，要一次性、有重點(diǎn)、有針對(duì)性的解決糾紛問(wèn)題。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛現(xiàn)狀

目前，實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，承包關(guān)系比較穩(wěn)定，但隨著我國(guó)工業(yè)化的推進(jìn)、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)，農(nóng)村人口流動(dòng)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的加快，尤其是近年來(lái)國(guó)家強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)、惠農(nóng)政策力度不斷加大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)逐漸減低，隨著農(nóng)民對(duì)土地的關(guān)注度的提高，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的糾紛也越來(lái)越多。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁是指農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，在依據(jù)法律、符合事實(shí)、尊重社會(huì)公德的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛進(jìn)行審理并進(jìn)行裁決，從而解決糾紛的一種法律制度。它區(qū)別于我國(guó)現(xiàn)有的其他仲裁制度，有其自身的特殊性，既具有行政仲裁的性質(zhì)，又具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，在受案范圍、仲裁程序的啟動(dòng)、裁決的效力等方面都表現(xiàn)了與傳統(tǒng)仲裁制度的不同。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)工作不太理想，還存在以下問(wèn)題：農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解工作改進(jìn)并不大，且主要呈現(xiàn)以下問(wèn)題：一是很多村鎮(zhèn)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員，調(diào)解員由村長(zhǎng)支書(shū)或其他村委會(huì)干部擔(dān)任。即使有少部分村鎮(zhèn)有調(diào)解員，也無(wú)固定工資，工作熱情不高。二是村干部法律及業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待加強(qiáng)。對(duì)于新法僅有極個(gè)別村干部知道，其他人一無(wú)所知，對(duì)于法律文件及國(guó)家政策文件的學(xué)習(xí)也未形成機(jī)制，相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)不能及時(shí)更新。三是農(nóng)民申請(qǐng)調(diào)解多為口頭申請(qǐng)，且村委會(huì)從未對(duì)案件情況做相關(guān)記錄。四是調(diào)解最后以達(dá)成口頭調(diào)解合意為最終結(jié)果，從未訂立書(shū)面協(xié)議。除非刑事案件有記錄，一般民事案件從申請(qǐng)到解決幾乎沒(méi)有做過(guò)記錄。五是調(diào)解方式十分隨意，態(tài)度一般或是惡劣，偶有使用武力解決。

2 做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作的要點(diǎn)

2.1 成立調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)

調(diào)解仲裁是妥善解決土地糾紛的重要途徑，開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作，成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，意義重大，勢(shì)在必行。

一是妥善處理農(nóng)村土地承包糾紛現(xiàn)實(shí)矛盾的需要。從梨樹(shù)縣的情況看，農(nóng)村土地承包糾紛情況非常復(fù)雜，主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，糾紛的問(wèn)題普遍，矛盾突出，由于農(nóng)民珍惜土地意識(shí)增強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛、權(quán)屬糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛、承包權(quán)糾紛比較普遍；第二，導(dǎo)致糾紛的原因比較復(fù)雜，尤其是在第二輪土地發(fā)包的過(guò)程中，執(zhí)行政策的偏差、工作中的失誤、區(qū)劃和規(guī)劃用地的調(diào)整等原因，產(chǎn)生了歷史遺留問(wèn)題；第三，在處理糾紛時(shí)普遍缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，這些問(wèn)題通過(guò)信訪(fǎng)渠道或主管部門(mén)依靠行政手段解決難度很大。

二是建立穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的需要。黨的十七屆三中全會(huì)明確指出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地政策將進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定期，保證了政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展，具有特殊的重要意義。

三是政府職能轉(zhuǎn)變的需要。農(nóng)村土地承包管理部門(mén)作為負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包工作的政府部門(mén)，在以往處理農(nóng)村土地承包糾紛工作中，一直缺乏有效手段和有效機(jī)制，處理意見(jiàn)缺乏執(zhí)行性，很多糾紛案件往往在反復(fù)調(diào)解的情況下也無(wú)法徹底解決，耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。通過(guò)成立仲裁委員會(huì)，利用調(diào)解仲裁這一法律手段，為主管部門(mén)搭建了依法行政的平臺(tái)。仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的通過(guò)仲裁程序給予仲裁裁決，這樣就把原來(lái)的行政程序轉(zhuǎn)變?yōu)榉沙绦颍言瓉?lái)的行政調(diào)解和行政裁決轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄕ{(diào)解裁決，從而適應(yīng)了職能轉(zhuǎn)變的要求，極大地減輕了政府信訪(fǎng)壓力。

2.2 加強(qiáng)學(xué)習(xí)提高素質(zhì)

仲裁員的業(yè)務(wù)水平、法律知識(shí)、自身素質(zhì)，直接影響仲裁的效果。沒(méi)有一支政治素質(zhì)好、法律知識(shí)全、業(yè)務(wù)水平高的仲裁隊(duì)伍是不能做好仲裁工作的。土地承包調(diào)解仲裁工作政策性強(qiáng)，要求程序規(guī)范，如果不堅(jiān)持學(xué)習(xí)、加強(qiáng)培訓(xùn)是完成不好本職工作的。仲裁員要具備一定的口語(yǔ)表達(dá)能力、法律文書(shū)書(shū)寫(xiě)能力和準(zhǔn)確把握證據(jù)能力，在語(yǔ)言上要法律化、行為上文明禮貌。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施至關(guān)重要

仲裁效果和基礎(chǔ)設(shè)施看似沒(méi)什么聯(lián)系，但實(shí)際效果大不相同，因?yàn)檫@里有一種心理因素在里面，當(dāng)事人走進(jìn)威嚴(yán)的仲裁庭時(shí)，會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地被法律的威嚴(yán)所震懾，從而增進(jìn)仲裁的效果。在這方面，縣政府免費(fèi)提供140平方米大廳作為仲裁庭辦公場(chǎng)所，仲裁庭配備了仲裁專(zhuān)用車(chē)輛、電腦設(shè)備、音像設(shè)備、測(cè)量設(shè)備、文件管理設(shè)備以及各種制度板，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理局出資為仲裁員統(tǒng)一配備了服裝，仲裁工作條件得到改善，工作力度也在不斷加大。

2.4 正確使用法律法規(guī)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著很強(qiáng)的政策性，既有物權(quán)又有債權(quán)的特點(diǎn)。因此，處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛要適用《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、《民事訴訟法》、《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》、《仲裁法》、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等相關(guān)規(guī)定，同時(shí)還要執(zhí)行黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、政策。正確使用法律法規(guī)和政策，既保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)利，又維護(hù)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

2.5 客觀認(rèn)定案件事實(shí)

農(nóng)村土地承包糾紛的形成，一般都帶有明顯的政策調(diào)整的印記，有著特定的背景和歷史遺留的問(wèn)題，惠農(nóng)政策在不斷加大，土地的附加值也在不斷的上升。因此在認(rèn)定事實(shí)時(shí)，不能只看到現(xiàn)時(shí)的矛盾，無(wú)視歷史的原因，要將流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀與流轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)的原因結(jié)合起來(lái)，對(duì)當(dāng)事人提交的證據(jù)進(jìn)行綜合分析認(rèn)定，不能以點(diǎn)概面，以偏概全。要認(rèn)真核實(shí)證據(jù)的真實(shí)性、合法性與案件的關(guān)聯(lián)性以及證據(jù)相互之間的支持作用，切不可單憑某一證據(jù)無(wú)視其他證據(jù)確定案件事實(shí)。忽視證據(jù)的證明作用，是不符合民事訴訟證據(jù)規(guī)則的行為，其結(jié)果也必然是不客觀、不公正的。因此要慎重認(rèn)定流轉(zhuǎn)行為的性質(zhì)和法律效力，切不可因?qū)徖碚J(rèn)定行為的粗疏和不當(dāng)，違背了政策，剝奪了當(dāng)事人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.6 處理糾紛重在調(diào)解

農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解工作貫穿在兩個(gè)過(guò)程中，一個(gè)是在雙方當(dāng)事人協(xié)商不成的情況下，通過(guò)村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門(mén)進(jìn)行調(diào)解，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用；另一個(gè)是在仲裁裁決前進(jìn)行調(diào)解，借助法律的效力。無(wú)論采取哪種方式的調(diào)解，都會(huì)有利于雙方當(dāng)事人，使當(dāng)事人之間不至于傷了和氣。調(diào)解是解決糾紛的最佳捷徑，減少時(shí)間和法律程序、減少不必要的費(fèi)用和矛盾、減少信訪(fǎng)案件和訴訟件數(shù)。實(shí)踐中，在調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛的過(guò)程中，要注意尋求“情”、“理”、“法”的結(jié)合點(diǎn)，不僅要遵循“法”，還要兼顧“理”和“情”，否則就難以達(dá)到圓滿(mǎn)解決糾紛，得到當(dāng)事人滿(mǎn)意的目的。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作的同時(shí)，我們也要及時(shí)調(diào)整工作思路，發(fā)現(xiàn)糾紛出現(xiàn)的原因，并針對(duì)這些原因進(jìn)行深入分析，提出應(yīng)對(duì)的對(duì)策，這才是今后的工作重點(diǎn)。

作者單位：燈塔市經(jīng)營(yíng)管理辦公室endprint