論精準(zhǔn)扶貧的行政法規(guī)制

戚建剛+唐梅玲

摘要：面對(duì)精準(zhǔn)扶貧行政，習(xí)慣于采用“法解釋學(xué)+行政行為”分析進(jìn)路的行政法（學(xué)者）容易陷入以“事后總結(jié)者”或者“事前完美者”面目出現(xiàn)的“失語(yǔ)癥”境地。鑒于精準(zhǔn)扶貧主要是政府主導(dǎo)下的行政活動(dòng)，以及此項(xiàng)行政活動(dòng)的復(fù)雜性，可以運(yùn)用融貫論所主張的方法來重新界定精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力，從而為行政法規(guī)制精準(zhǔn)扶貧行政提供新的切入點(diǎn)。這一新的視角可以抽象為“科際整合法+公共行政權(quán)力”分析進(jìn)路。該分析進(jìn)路主張行政法應(yīng)當(dāng)從來源要素、主體要素、運(yùn)行要素、對(duì)象要素和物質(zhì)保障要素等方面來規(guī)制精準(zhǔn)扶貧行政，以便實(shí)現(xiàn)既有效制約精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力，又保障精準(zhǔn)扶貧任務(wù)得以完成的雙重目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；行政法；規(guī)制；要素；公共行政權(quán)力

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）09-0131-08

一、問題的提出

以2013年11月習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧①，特別是2015年6月他在貴州考察時(shí)將精準(zhǔn)扶貧概括為六個(gè)方面②作為分水嶺，一場(chǎng)意義重大的行政改革運(yùn)動(dòng)在我國(guó)迅速展開。公共行政疆域的拓展——精準(zhǔn)扶貧行政的納入，以及公共行政目的的增加——有效實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，驅(qū)使我國(guó)行政法學(xué)界重新思考一個(gè)基礎(chǔ)性問題：主流的行政法理論體系是否能夠恰當(dāng)?shù)孛枋霎?dāng)前的行政現(xiàn)象，其能否為這場(chǎng)意義重大的行政改革提供規(guī)范性的制度支持？

只要我們接受“每一種行政法理論背后，皆蘊(yùn)藏著一種國(guó)家理論”③ 的論斷，并認(rèn)為行政法是以特有的方式調(diào)整公共行政的法律規(guī)范，④ 那么當(dāng)國(guó)家將精準(zhǔn)扶貧作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，以及公共行政任務(wù)和目標(biāo)也隨著擴(kuò)張之時(shí)，行政法理應(yīng)不斷調(diào)整和完善自身的體系。因此，我們將本文的基本假設(shè)確定為：在精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)政府經(jīng)常性職責(zé)背景之下，行政法應(yīng)當(dāng)對(duì)之作出積極響應(yīng)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧行政的規(guī)范化研究將成為行政法學(xué)研究新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)。但是我們無意于粗線條式地全面建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧行政的規(guī)范化體系，而是通過對(duì)行政法（學(xué)者）面對(duì)精準(zhǔn)扶貧陷入“失語(yǔ)癥”困境的解析，以融貫論下的公共行政權(quán)力作為切入點(diǎn)，探討行政法規(guī)制精準(zhǔn)扶貧的新框架。

二、“失語(yǔ)癥”的困境及其原因分析

在具體論述行政法規(guī)制精準(zhǔn)扶貧的新方法之前，有必要分析行政法學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧研究不足，以及具體原因。在筆者看來，這種不足的集中表現(xiàn)就是陷入“失語(yǔ)癥”困境，而具體原因則是“法解釋學(xué)+行政行為”進(jìn)路的失效。

1. “失語(yǔ)癥”的表現(xiàn)形式

英國(guó)著名行政法學(xué)者卡羅爾· 哈洛和理查德·羅林斯曾經(jīng)指出：“公共行政既是行政法學(xué)者研究的有效對(duì)象，也是他們需要保持回應(yīng)性的事項(xiàng)。重要的是，行政法應(yīng)與其行政背景同步?！雹?的確，面對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的精準(zhǔn)扶貧行政改革運(yùn)動(dòng)，行政法學(xué)者理應(yīng)作出積極的回應(yīng)。然而，行政法（學(xué)者）卻陷入了“失語(yǔ)癥”的境地。通過檢索中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)，不難發(fā)現(xiàn)，從2013年11月份中央政府提出精準(zhǔn)扶貧行政改革以來至2017年6月，專門從行政法角度研究精準(zhǔn)扶貧的文獻(xiàn)寥寥無幾，而查詢同期各大出版社出版的行政法著作，有關(guān)精準(zhǔn)扶貧論題的也幾乎為零。這種不同尋常的平靜難道是為了印證黑格爾提出的“密納發(fā)的貓頭鷹要等黃昏到來，才會(huì)起飛”的隱喻——似乎將行政法的功能定位于總結(jié)精準(zhǔn)扶貧行政改革，以“事后總結(jié)者”的面目出現(xiàn)？抑或行政法已經(jīng)為精準(zhǔn)扶貧行政改革提供了充分的評(píng)價(jià)和理解框架，以致于不需要再加以變遷，從而以“事前完美者”的身份呈現(xiàn)？

就前者而言，無論是將行政法背后的國(guó)家理念視為是紅燈理論 ⑥ 的學(xué)者，還是綠燈理論 ⑦ 的學(xué)者，或者是黃燈理論 ⑧ 的學(xué)者，都反對(duì)將行政法的功能僅定位于總結(jié)和描述公共行政的現(xiàn)狀，而是堅(jiān)持認(rèn)為行政法具有規(guī)范、預(yù)測(cè)和管制能力，要么積極控制行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行以保障人權(quán)，要么鼓勵(lì)行政權(quán)力主動(dòng)作為以實(shí)現(xiàn)共同體目標(biāo)，要么試圖在對(duì)行政權(quán)力加以有效控制與確保其有力推進(jìn)公共行政目標(biāo)之間達(dá)成平衡。具體到精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，鑒于其是在政府的主導(dǎo)下推進(jìn)的⑨，也就是在公共行政權(quán)力，特別是國(guó)家行政權(quán)力的支配下所展開的，并且精準(zhǔn)扶貧是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下進(jìn)行的，體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性，即從以往的普惠式扶貧向適度競(jìng)爭(zhēng)式扶貧轉(zhuǎn)變。⑩ 換言之，目前的精準(zhǔn)扶貧是政府在一種資源相對(duì)短缺的背景下所實(shí)施的大規(guī)模的行政改革。更為重要的是，國(guó)家將精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，并對(duì)政府官員規(guī)定了績(jī)效考核與責(zé)任制度。由此，在精準(zhǔn)扶貧過程中，不僅主導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧的各級(jí)政府官員之間存在競(jìng)爭(zhēng)，參與推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的非政府官員之間存在競(jìng)爭(zhēng)，而且作為精準(zhǔn)扶貧受益者的“需要脫貧的人員”之間也存在競(jìng)爭(zhēng)，從而不論是作為決策者和執(zhí)行者的政府官員，還是作為參與者或者受益者的普通民眾都不太可能是持續(xù)的利他者，而是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所假設(shè)的理性人。那么，如何確保政府官員不濫用和誤用行政權(quán)力，如何避免社會(huì)公權(quán)力主體在參與精準(zhǔn)扶貧過程中不弄虛作假，又如何防止精準(zhǔn)扶貧的受益者成為真正的“被脫貧者”；或者如何激勵(lì)政府官員和社會(huì)公權(quán)力主體持續(xù)、高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，如何促使脫貧者真正成為自力更生的致富者？諸如此類的問題，都是行政法（學(xué)者）應(yīng)當(dāng)加以科學(xué)解決的難題。事實(shí)上，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧行政實(shí)踐中，這些問題也已經(jīng)顯露出來。比如，有調(diào)研報(bào)告顯示，一些政府官員熱衷于打造扶貧示范點(diǎn)，將扶貧資源集中在扶貧工作示范點(diǎn)中，而真正需要扶貧的村戶卻享受不到。一些地方領(lǐng)導(dǎo)考慮到扶貧的風(fēng)險(xiǎn)性，將條件較好的農(nóng)戶作為扶貧對(duì)象{11}，出現(xiàn)了所謂的“取偽”和“棄真”的現(xiàn)象。由此可見，行政法（學(xué)者）若要成為精準(zhǔn)扶貧行政改革的弄潮兒，就不能將自身定位于“事后總結(jié)者”的角色。

就后者而言，目前能夠描述或評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧行政的概念工具則是行政給付。{12} 它由德國(guó)學(xué)者福斯特霍夫于1938年開創(chuàng)，并為日本學(xué)者所引介，后于20世紀(jì)末期為我國(guó)行政法學(xué)者所運(yùn)用{13}，現(xiàn)已成為主流行政法教科書的重要內(nèi)容。根據(jù)通說，行政給付，也稱為行政物質(zhì)幫助，是指行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力等情況下，以及公民下崗、失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)收入或者遭受天災(zāi)、人禍等特殊情況下，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或者與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的行政行為，包括撫恤金、特定人員離退休金、社會(huì)救濟(jì)和福利金，以及自然災(zāi)害救濟(jì)金與救濟(jì)物資。{14} 可是，當(dāng)運(yùn)用這個(gè)概念來描述或解釋當(dāng)下的精準(zhǔn)扶貧行政時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)存在諸多力有不逮的現(xiàn)象。具體而言：一是從行為是否由行政主體主動(dòng)實(shí)施來比較，行政給付是一種依申請(qǐng)的行政行為，而精準(zhǔn)扶貧行政主要是行政主體{15}依職權(quán)行為；二是從行為內(nèi)容上來比較，行政給付主要是行政主體依法賦予特定相對(duì)人以金錢或物資為載體的物質(zhì)幫助，而在精準(zhǔn)扶貧行政中，物質(zhì)幫助僅僅是一部分內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》規(guī)定，精準(zhǔn)扶貧行政的內(nèi)容至少包括：發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、實(shí)施易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、加強(qiáng)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、危房改造和人居環(huán)境整治、關(guān)愛服務(wù)體系、資產(chǎn)受益等多個(gè)方面；三是從行為功能來比較，行政給付是行政主體對(duì)特定相對(duì)人給予一定的物質(zhì)幫助，體現(xiàn)了“輸血”功能。而精準(zhǔn)扶貧行政則通過項(xiàng)目、資金、技術(shù)、智力等形式促使特定相對(duì)人脫貧，體現(xiàn)了“造血”功能。由此可見，行政給付這一概念其實(shí)難以有效描述或評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧行政。endprint

以上分析不難發(fā)現(xiàn)，以“事后總結(jié)者”或者“事前完美者”面目顯示的“失語(yǔ)癥”實(shí)質(zhì)表明了行政法理論在為精準(zhǔn)扶貧行政提供解釋或評(píng)價(jià)框架時(shí)遭遇到了危機(jī)。

2.“失語(yǔ)癥”的原因分析

面對(duì)新鮮和活潑的精準(zhǔn)扶貧行政改革實(shí)踐，行政法（學(xué)者）為何會(huì)陷入失語(yǔ)的境地？這與行政法（學(xué)者）長(zhǎng)期固守將“行政法作為一套由白底黑字的規(guī)定組成的獨(dú)立自足的規(guī)則體系加以研究”{16} 的僵化觀念，以及行政法（學(xué)）理論體系緊緊圍繞行政行為這個(gè)兼具行政訴訟法、行政程序法和行政實(shí)體法三重功能的精致概念而展開的研究思路密切相關(guān)。我國(guó)有學(xué)者將行政行為概念視為行政法（學(xué)）理論中的“阿基米德支點(diǎn)”，主流行政法學(xué)者借助于精巧的行政行為形式論和細(xì)膩的司法審查技術(shù)，從行政活動(dòng)的結(jié)果出發(fā)，“逆流而上”尋求對(duì)行政活動(dòng)形式合法化的解釋。{17} 對(duì)于這樣一種研究進(jìn)路我們不妨稱之為“法解釋學(xué)+行政行為”。{18}

的確，當(dāng)面對(duì)政府所主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧時(shí)，習(xí)慣于運(yùn)用“法解釋學(xué)+行政行為”分析進(jìn)路的行政法（學(xué)者）若要對(duì)其進(jìn)行解釋或評(píng)價(jià)，不二的法門就是將目光往返于精準(zhǔn)扶貧行政與現(xiàn)有的行政行為類型之間，試圖借助于各種法解釋學(xué)的方法，將精準(zhǔn)扶貧行政納入到現(xiàn)有的行政行為形式之中，例如行政給付形式，隨后通過行政復(fù)議、司法審查等方式通過對(duì)行政行為的主體、權(quán)限、程序、法律效果等構(gòu)成要素的審查來確保其正當(dāng)性。然而，精準(zhǔn)扶貧行政雖然屬于一種行政活動(dòng)或者任務(wù)，但卻是難以或者無法類型化為某種行政行為活動(dòng)或者任務(wù)。對(duì)此，通過分析作為精準(zhǔn)扶貧總綱領(lǐng)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的相關(guān)內(nèi)容就能一目了然。例如，它規(guī)定各級(jí)政府“按照扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的要求，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實(shí)現(xiàn)脫貧”。又例如，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》第34條規(guī)定，加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境和民生工程等投入力度，加大村級(jí)公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、小流域與水土流失治理、農(nóng)村水電建設(shè)等支持力度。顯然，這兩個(gè)文件的相關(guān)規(guī)定都給各級(jí)政府施加了一種職責(zé)，政府必須實(shí)施某種行政活動(dòng)或者任務(wù)。但這種行政活動(dòng)或者任務(wù)屬于何種類型的行政行為？在主流的行政法教科書或著作中恐怕是難以找到答案的。

面對(duì)世人矚目的精準(zhǔn)扶貧行政改革，行政法（學(xué)者）的失語(yǔ)或缺場(chǎng)，讓人深感遺憾。這或許印證了美國(guó)行政法學(xué)者的警告，行政法學(xué)自己提出問題并自己解決問題的時(shí)代已經(jīng)走到了它的盡頭。這門學(xué)科的基本變量和范圍已經(jīng)被限定，而行政法學(xué)者所提出的問題在這些變量和框架內(nèi)已經(jīng)不能得到完美的回答，傳統(tǒng)行政法學(xué)永遠(yuǎn)不能告訴我們，什么是好的政策，什么才是理想的政治圖景。{19} 當(dāng)前從國(guó)務(wù)院到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力開展的精準(zhǔn)扶貧行政主要是在各類政策支撐下來推進(jìn)，對(duì)擅于對(duì)行政法概念、規(guī)范作解釋學(xué)分析的行政法（學(xué)者）而言，對(duì)一系列涉及精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行說明，顯得無所適從。然而，這是否預(yù)示著美國(guó)行政法學(xué)者的警告將成真，面對(duì)精準(zhǔn)扶貧行政，行政法學(xué)者將改行，從事政策分析？我們認(rèn)為，以“法解釋學(xué)+行政行為”來描述或解釋精準(zhǔn)扶貧行政，并為其提供合法性的進(jìn)路的失效，并不意味著行政法（學(xué)者）將不得不放棄自身的看家本領(lǐng)，而轉(zhuǎn)入對(duì)精準(zhǔn)扶貧予以政策分析。事實(shí)上，不論是對(duì)精準(zhǔn)扶貧行政予以法解釋學(xué)分析，還是進(jìn)行法政策考量，或者其它的說明，都離不開精準(zhǔn)扶貧行政的核心問題——如何確保精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力的正確行使，由此，如果行政法（學(xué)者）能夠跳出試圖以行政行為的概念裝置來類型化精準(zhǔn)扶貧行政的習(xí)慣思路，以精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力作為切入點(diǎn)來重新描述、解釋精準(zhǔn)扶貧行政，并為其提供全新的理解路徑和評(píng)價(jià)框架，可能是一條更為可取的道路。然而，對(duì)于如何運(yùn)用公共行政權(quán)力這一新的概念裝置，則需要一種適合于精準(zhǔn)扶貧行政特色的方法，即融貫論來解析。

三、以融貫論下的公共行政權(quán)力作為規(guī)制切入點(diǎn)

以融貫論來作為規(guī)制精準(zhǔn)扶貧中公共行政權(quán)力的新視角，屬于探索性的研究，這涉及到對(duì)融貫論基本含義的厘定，以及如何從融貫論角度來重新定義精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力。

1. 融貫論的基本含義

融貫論是復(fù)雜性科學(xué)的新方法論，所謂復(fù)雜性科學(xué)是以復(fù)雜性和復(fù)雜系統(tǒng)為研究對(duì)象的科學(xué)。融貫論所主張的方法的實(shí)質(zhì)是吸收整體論{20}和還原論{21}所堅(jiān)持的方法的各自優(yōu)點(diǎn)，摒棄其缺陷以形成認(rèn)識(shí)復(fù)雜性事務(wù)的新方法。20世紀(jì)70年代，錢學(xué)森提出把還原論所主張的方法和整體論所主張的方法結(jié)合起來，即系統(tǒng)論方法。經(jīng)過十多年的研究，錢學(xué)森等學(xué)者將系統(tǒng)論所主張方法的一般原則做了具體化，形成了綜合集成方法。{22} 近期國(guó)內(nèi)學(xué)者基于系統(tǒng)論的系統(tǒng)分析法來分析權(quán)力運(yùn)行，也可以視為是對(duì)融貫論持有的方法的一次驗(yàn)證。{23}

綜合學(xué)者們的研究，融貫論所主張的方法的特點(diǎn)表現(xiàn)為兩個(gè)方面{24}：一是定性判斷與定量描述相結(jié)合。定性特性決定定量特性，定量特性表現(xiàn)定性特性。只有定性描述，對(duì)復(fù)雜事物特性的理解難以深入。然而，定性分析是定量描述的基礎(chǔ)，定性認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確，不論定量描述多么精確，都沒有用，甚至還會(huì)將認(rèn)識(shí)引向歧途。定量描述為定性分析服務(wù)，借助定量描述能夠使定性分析深刻和準(zhǔn)確。二是微觀分析與宏觀綜合相結(jié)合。微觀分析是將一個(gè)整體或系統(tǒng)分解為局部、子系統(tǒng)或要素，以期對(duì)之進(jìn)行條分縷析的徹底研究。宏觀綜合是指在對(duì)系統(tǒng)或整體進(jìn)行細(xì)致的微觀分解之后，為了獲得對(duì)事物或系統(tǒng)的整體理解，又將微觀的局部、子系統(tǒng)或要素分析串連、整合起來，以獲得宏觀系統(tǒng)的性質(zhì)。

2. 從融貫論角度定義精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力

與我國(guó)政府所實(shí)施的通常的行政活動(dòng)，諸如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等相比，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，屬于典型的復(fù)雜性事務(wù)，以至于行政法學(xué)者難以運(yùn)用行政行為概念裝置對(duì)其進(jìn)行類型化。例如，在以政策性話語(yǔ)所表述的“怎么扶”問題上，根據(jù)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的規(guī)定，就涉及“五個(gè)一批”，即發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批、實(shí)施易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批，以及社會(huì)保障兜底一批。“五個(gè)一批”所關(guān)聯(lián)的行政管理事項(xiàng)涉及衛(wèi)生、教育、民政、人力資源和社會(huì)保障、發(fā)展和改革、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、水利、旅游、林業(yè)等40多個(gè)政府職能部門管轄權(quán)限，涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和政治等各方領(lǐng)域的事務(wù)。精準(zhǔn)扶貧行政的復(fù)雜性，為運(yùn)用融貫論的方法提供了前提。顯然，面對(duì)復(fù)雜的精準(zhǔn)扶貧行政，融貫論所主張的方法的分析對(duì)象可以有多種選擇，既可以是精準(zhǔn)扶貧對(duì)象，也可以是精準(zhǔn)扶貧機(jī)制?？墒?，從行政法功能出發(fā)，規(guī)制精準(zhǔn)扶貧較為科學(xué)的切入點(diǎn)是貫穿于精準(zhǔn)扶貧行政始終的一條“金絲線”——公共行政權(quán)力。根據(jù)融貫論所主張的方法，可以將其定義為由組成它的各個(gè)要素相互作用并與外界發(fā)生有機(jī)聯(lián)系的功能狀態(tài)。這一定義可以從如下兩方面來理解。endprint

第一，精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力是一種組織狀態(tài)。作為組織狀態(tài)的公共行政權(quán)力，表明它是由一些穩(wěn)定的、基本的要素所構(gòu)成，并且這些要素都有自身的構(gòu)造與特性。用這樣一種角度來認(rèn)識(shí)精準(zhǔn)扶貧行政，其實(shí)是運(yùn)用微觀分析方法和定量描述方法來闡述精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素。那么，構(gòu)成精準(zhǔn)扶貧中公共行政權(quán)力穩(wěn)定、基本的要素有哪些？通過考察中央與地方政府及其部門出臺(tái)的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的政策與措施，以及各地方政府的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，可以確定構(gòu)成它的基本的要素為：來源要素、主體要素、運(yùn)行（方式）要素、對(duì)象要素和物質(zhì)保障要素。如果缺乏上述要素之一，精準(zhǔn)扶貧行政或難以有效運(yùn)作，或不能存在。從邏輯上講，這五大要素之間是相互依存和相互支持的關(guān)系。來源要素決定著公共行政權(quán)力的存在、類型、大小等問題，屬于精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力的前提性要素。主體要素是公共行政權(quán)力的運(yùn)用者，屬于公共行政權(quán)力的關(guān)鍵性要素。運(yùn)行（方式）要素是指主體運(yùn)用公共行政權(quán)力時(shí)所必須遵循的法定的時(shí)間與空間上的步驟和方式，屬于公共行政權(quán)力的載體性要素，是對(duì)精準(zhǔn)扶貧中權(quán)力主體行為的抑制和規(guī)范。對(duì)象要素是精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)力主體行使權(quán)力時(shí)所指向的“目標(biāo)”，屬于目的性要素，缺乏對(duì)象要素，精準(zhǔn)扶貧將喪失意義。物質(zhì)保障要素是保證精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力有效性的各種物質(zhì)性資源，屬于公共行政權(quán)力的支撐性要素。

第二，精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力是一種功能狀態(tài)。作為功能狀態(tài)的公共行政權(quán)力，其有自身的特點(diǎn)。就其整體功能而言，具有組成它的各個(gè)要素所不具有的功能，但這種功能的獲致，與由組成它的各個(gè)要素互相作用密不可分。作為功能狀態(tài)，精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力在與外界環(huán)境發(fā)生作用時(shí)，既有以整體的形式來表現(xiàn)，也有以組成它的要素的形式來表現(xiàn)。例如，某政府部門派出兩位工作人員到某扶貧點(diǎn)駐村，開展以提供具有一定技術(shù)含量的項(xiàng)目為形式的扶貧工作。從形式上分析，兩位行政機(jī)關(guān)工作人員是在行使一種行政權(quán)力。他們規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投入、實(shí)施和完成項(xiàng)目的過程，就是以整體形式來表現(xiàn)公共行政權(quán)力的過程。這一整體性的公共行政權(quán)力的功能發(fā)揮情況與該村的教育文化條件密切相關(guān)。而當(dāng)他們?cè)谝?guī)劃或者設(shè)計(jì)項(xiàng)目過程中，給貧困村提供技術(shù)指導(dǎo)，就是以要素形式來表現(xiàn)公共行政權(quán)力。如果扶貧對(duì)象的文化水平較低，為使技術(shù)指導(dǎo)這樣一種行政指導(dǎo)方式發(fā)揮作用，他們還要給扶貧對(duì)象提供培訓(xùn)。這樣一種角度其實(shí)就是同時(shí)運(yùn)用融貫論中的整體和宏觀方法以及微觀和分析方法來解析精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力。

四、行政法規(guī)制精準(zhǔn)扶貧的基本框架

以新的視角來規(guī)制精準(zhǔn)扶貧行政，依然是以不論從描述還是從規(guī)范角度來為公共行政活動(dòng)提供理解和評(píng)價(jià)框架{25}，這一行政法功能為指示器。如果從比較抽象層面而言，這一分析進(jìn)路可以概括為“科際整合法+公共行政權(quán)力”，即它試圖綜合法解釋學(xué)和法政策學(xué)等的研究方法，以統(tǒng)合性思維來看待行政法如何規(guī)制精準(zhǔn)扶貧行政，完成既能夠有效制約精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力，又能保障精準(zhǔn)扶貧行政任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的雙重目標(biāo)，也就是如有學(xué)者所期待的統(tǒng)合行政法的“監(jiān)管者和管理者”的雙重角色{26}。

1. 對(duì)精準(zhǔn)扶貧行政權(quán)力的來源要素的規(guī)制

考察當(dāng)前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力的來源方式，可以發(fā)現(xiàn)其三大特點(diǎn)：一是以黨中央和國(guó)務(wù)院文件的形式來設(shè)定公共行政權(quán)力。當(dāng)前規(guī)范精準(zhǔn)扶貧行政的綱領(lǐng)性文件是《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。除了這一綱領(lǐng)性文件之外，規(guī)定精準(zhǔn)扶貧中公共行政權(quán)力來源方式比較重要的文件還有2013年12月28日中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》，以及2015年8月26日中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等。二是以“軍令狀”形式來配置公共行政權(quán)力。從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐來看，不少地方存在以“精準(zhǔn)扶貧軍令狀”的形式來配置行政權(quán)力的情形，例如，2015年8月12日，湖北省宜昌市舉行扶貧攻堅(jiān)誓師大會(huì)，會(huì)上宜昌所屬的宜都、枝江等10個(gè)縣市區(qū)分別與宜昌市政府簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩級(jí)之間，也是通過“精準(zhǔn)扶貧軍令狀”來配置行政權(quán)力，從而形成從中央到地方的精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力的層層分配的局面。三是所設(shè)定的公共行政權(quán)力的范圍寬泛，強(qiáng)度劇烈?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》所設(shè)定的公共行政權(quán)力范圍涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，而設(shè)定的權(quán)力的強(qiáng)度也比較大。對(duì)此，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》用 “咬定青山不放松，采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會(huì)之力”的措辭來表述。而地方黨委和政府則用“最緊迫的中心工作”來形容精準(zhǔn)扶貧行政。

當(dāng)前不論是中共中央（辦公廳）和國(guó)務(wù)院（辦公廳）以文件形式來規(guī)定精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力的來源，還是地方政府通過“精準(zhǔn)扶貧軍令狀”的形式來進(jìn)一步分配公共行政權(quán)力，如果從行政法治的基本要求來衡量，都值得探討。比如，由于精準(zhǔn)扶貧行政涉及到政府服務(wù)外包、財(cái)政資金的分配與轉(zhuǎn)移、稅收和利率優(yōu)惠等涉及國(guó)家財(cái)政、金融、保險(xiǎn)等方面的基本制度，牽涉到區(qū)域之間的平衡發(fā)展以及不同群體之間的利益再分配等重大事項(xiàng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第8條和第9條規(guī)定，這些事項(xiàng)多數(shù)屬于法律保留事項(xiàng)，需要由全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過法律的形式來設(shè)定。而實(shí)踐中推行的以“精準(zhǔn)扶貧軍令狀”配置公共行政權(quán)力的方式，從修辭來看充滿著“堅(jiān)定、堅(jiān)強(qiáng)、堅(jiān)決”等意味，似乎有了這個(gè)“軍令狀”，精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力就能有效實(shí)施。例如，2015年11月27日，甘肅省酒泉市瓜州縣委書記宋某分別與縣四大班子分管領(lǐng)導(dǎo)，6個(gè)移民鄉(xiāng)黨委書記和17個(gè)涉農(nóng)部門主要負(fù)責(zé)人簽訂精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧“軍令狀”，要求將縣、鄉(xiāng)和部門的“主要精力、主要物力、主要財(cái)力放在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上”。顯然，這些“軍令狀”已經(jīng)取得了凌駕于《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）之上的效力。根據(jù)《地方組織法》第59條的規(guī)定，縣級(jí)地方政府承擔(dān)數(shù)十項(xiàng)職責(zé)，而扶貧工作只是其中一項(xiàng)而已?？梢?，“軍令狀”取得了改變《地方組織法》對(duì)縣政府配置職權(quán)的效力。endprint

由于當(dāng)前以黨中央和國(guó)務(wù)院文件來設(shè)定精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力，以及地方黨委和政府通過“精準(zhǔn)扶貧軍令狀”來進(jìn)一步配置公共行政權(quán)力及從設(shè)定的數(shù)量與類型上存在不夠明晰的現(xiàn)象，從行政法規(guī)制精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力來源出發(fā)，亟需將相關(guān)的政策文件上升為國(guó)家層面的法律。通過法律形式來明確精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力的來源、數(shù)量、種類，以及具體配置等問題，從而在源頭上確保精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施。

2. 對(duì)精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力的主體要素的規(guī)制

精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力主體要素有兩大特點(diǎn)：一是類型多，范圍廣。《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》所規(guī)定的主體至少包括：黨中央、地方各級(jí)黨委；國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府；中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門；軍隊(duì)和武警部隊(duì)；工青團(tuán)婦等群眾組織；省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記；廳局級(jí)后備干部；共產(chǎn)黨員；企業(yè)和事業(yè)單位等。二是對(duì)不同主體的職權(quán)或職責(zé)作了明確分工。例如，縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，縣委書記和縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府對(duì)扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)；中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門要按照部門職責(zé)落實(shí)扶貧開發(fā)責(zé)任；軍隊(duì)和武警部隊(duì)積極參與。雖然當(dāng)前行使精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力的主體非常復(fù)雜，規(guī)模也極為龐大，有利于精準(zhǔn)扶貧的快速推進(jìn)，但如果從行政法治層面思考，有些問題值得關(guān)注。例如，粗線條規(guī)定各類主體承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧的職權(quán)或職責(zé)，難以嚴(yán)格規(guī)范其行為。黨中央和國(guó)務(wù)院的文件雖然規(guī)定了各類主體在精準(zhǔn)扶貧中的不同角色，有主體責(zé)任（職責(zé)）、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任（職責(zé)）、第一責(zé)任人、參與責(zé)任（職責(zé)）等，但具體內(nèi)涵是什么，到底包括哪些職責(zé)和權(quán)限，則沒有進(jìn)一步明確。此類寬泛的規(guī)定雖然體現(xiàn)了靈活性，但也存在風(fēng)險(xiǎn)。作為承擔(dān)主體責(zé)任（職責(zé)）或第一責(zé)任人的一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部為了在短時(shí)期之內(nèi)看到扶貧效果，為了滿足考核上的要求，不惜以造假和作秀的方式來推行精準(zhǔn)扶貧，將“貧困帽”作為官場(chǎng)的“道具”{27}，這違背了黨中央和國(guó)務(wù)院的文件規(guī)定精神。

為此，行政法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起規(guī)制功能。一是以對(duì)現(xiàn)有國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和武警等主體法定職責(zé)和權(quán)限的分工為依據(jù)，重新梳理和規(guī)范履行精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力的各類組織，將精準(zhǔn)扶貧的管理職責(zé)依法聚焦到國(guó)家行政機(jī)關(guān)，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)作為履行精準(zhǔn)扶貧行政權(quán)力的主導(dǎo)主體；二是以法律或法規(guī)的形式明確國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間履行精準(zhǔn)扶貧行政權(quán)力的職責(zé)分工，特別是要規(guī)定諸如主體職責(zé)、第一職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、參與職責(zé)等此類內(nèi)涵較為含糊的用語(yǔ)；三是以法律或法規(guī)的形式規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的組織依法履行精準(zhǔn)扶貧的公共行政權(quán)力，諸如工青團(tuán)婦、高等院校，以及基層群眾自治組織，以便這些主體明確自身的職責(zé)邊界和法律地位。

3. 對(duì)精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力運(yùn)行要素的規(guī)制

當(dāng)前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力的運(yùn)行要素，存在兩個(gè)問題：一是功能分化較為不足，一些重要行政權(quán)力的運(yùn)行要素依然處于“混沌”狀態(tài)?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》雖然規(guī)定了各級(jí)黨委和政府?dāng)?shù)量繁多的扶貧權(quán)力，但對(duì)于黨委和政府行使這些權(quán)力的方式、步驟等問題，卻沒有作出較為明確的規(guī)定。二是規(guī)范性不足，隨意性很強(qiáng)。例如，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》第29條規(guī)定，作為精準(zhǔn)扶貧第一責(zé)任人的書記和縣長(zhǎng)要履行進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等職責(zé)，然而，他們以何種方式和程序來推進(jìn)和履行這些職責(zé)，該決定則沒有規(guī)定。而在一些地方，則通過開展“精準(zhǔn)扶貧動(dòng)員大會(huì)”、“宣誓大會(huì)”、“誓師大會(huì)”，并附以“軍令狀”的形式來展開。我們認(rèn)為，雖然一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部試圖以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的形式來推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，但也不能違背公共權(quán)力運(yùn)行的基本要求——以科學(xué)的步驟、方式、時(shí)限和順序來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。由此，行政法在規(guī)制運(yùn)行要素方面大有作為。

一是需要將精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力模式化。雖然精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力涉及面非常寬泛，但如果以行政主體和扶貧對(duì)象的意思表示內(nèi)容為依據(jù)來概括，則可以透過復(fù)雜的精準(zhǔn)扶貧行政表象，大致抽象出十大類典型的公共行政權(quán)力{28}：（1）指導(dǎo)類行政權(quán)力。比如，以技術(shù)和項(xiàng)目指導(dǎo)貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)。（2）契約類行政權(quán)力。比如，以契約形式建立全國(guó)三級(jí)醫(yī)院與連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的縣級(jí)醫(yī)院穩(wěn)定持續(xù)的幫扶關(guān)系。（3）檢查類行政權(quán)力。比如，對(duì)扶貧資金使用情況的檢查。（4）規(guī)劃類行政權(quán)力。比如，編制易地扶貧搬遷規(guī)劃。（5）給付類行政權(quán)力。比如，對(duì)扶貧人口實(shí)施醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、慈善救助等。（6）調(diào)查類行政權(quán)力。比如，對(duì)貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調(diào)查。（7）征收與征用類行政權(quán)力。比如，征用國(guó)有或集體土地為貧困人口建設(shè)住房。（8）確認(rèn)類行政權(quán)力。比如，對(duì)是否屬于扶貧對(duì)象的認(rèn)定。（9）審批類行政權(quán)力。比如，貧困地區(qū)向國(guó)家行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)項(xiàng)目。（10）行政事實(shí)類行政權(quán)力。比如，對(duì)貧困地區(qū)的新生兒疾病免費(fèi)篩查、婦女“兩癌”免費(fèi)篩查、孕前優(yōu)生健康免費(fèi)檢查等。

二是對(duì)模式化后的公共行政權(quán)力，需要以體現(xiàn)“正當(dāng)程序”{29} 要求的運(yùn)行要素來加以規(guī)范。所謂體現(xiàn)“正當(dāng)程序”要求的運(yùn)行要素，其實(shí)就是體現(xiàn)了公開、公正、公平、參與和效率等原則要求的基本程序制度，例如，信息公開制度、說明理由制度、行政回避制度、時(shí)限制度、期限制度等?；诋?dāng)前精準(zhǔn)扶貧行政具有極強(qiáng)的政策性和靈活性等特點(diǎn)，在將這些基本的程序制度施加給行政主體時(shí)，行政法需要在如何確保精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，以及顧及精準(zhǔn)扶貧中的行政主體所考慮的重要價(jià)值，與防止他們因擁有過于寬泛的裁量權(quán)而濫用之間保持平衡，避免出現(xiàn)簡(jiǎn)單“套用”程序制度，從而出現(xiàn)不切精準(zhǔn)扶貧行政實(shí)踐與不接“地氣”的情況。為此，對(duì)于每一類公共行政權(quán)力是否都需要遵循這些基本的正當(dāng)程序制度，則可以有所區(qū)分。例如，聽證制度就不需要適用于每一類公共行政權(quán)力，而信息公開制度和時(shí)限制度則可以適用于全部公共行政權(quán)力。

4. 對(duì)精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力對(duì)象要素的規(guī)制

考察當(dāng)前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力的對(duì)象要素，可以發(fā)現(xiàn)兩大問題：一是精準(zhǔn)識(shí)別“扶貧對(duì)象”的成本高、難度大，容易出現(xiàn)“過度扶貧”與“被脫貧”現(xiàn)象。對(duì)此，有學(xué)者作過統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別一個(gè)貧困戶的成本大約為30元，鄉(xiāng)級(jí)獲得的工作費(fèi)用一般也就是1萬元左右。再加上工作人員有限，識(shí)別的周期十分漫長(zhǎng)，同時(shí)貧困戶也具有動(dòng)態(tài)性。這就導(dǎo)致“過度扶貧”與“被脫貧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。{30} 二是對(duì)象要素中的扶困戶依法享有的能動(dòng)性參與精準(zhǔn)扶貧的權(quán)利不足，難以發(fā)揮自主性參與、監(jiān)督和制約的功能。觀察精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策文件，以及主流媒體宣傳報(bào)道，不難發(fā)現(xiàn)，“貧困戶”已經(jīng)成為“社會(huì)落后分子”的代名詞，“貧困”與“志短”、“智弱”、“根窮”、“窮窩”、“窮業(yè)”、“窮局”、“窮帽子”等“貶義詞”聯(lián)系在一起。{31} 對(duì)于貧困戶，除了接受國(guó)家“救濟(jì)”之外，到底享有何種權(quán)利？至少當(dāng)前規(guī)范精準(zhǔn)扶貧行政的政策文件未做規(guī)定，而在一些地方的精準(zhǔn)扶貧行政實(shí)踐中，扶貧干部面臨一個(gè)重要難題就是貧困戶對(duì)公共事務(wù)相對(duì)冷漠，對(duì)扶貧工作參與度不高，以至于在識(shí)別階段就遇到諸多困難。{32} 可是，在表面無權(quán)，因而呈現(xiàn)消極與冷漠態(tài)度的背后，卻發(fā)生了一些貧困戶與扶貧工作人員“合謀”騙取國(guó)家扶貧款等現(xiàn)象。{33}endprint

精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力對(duì)象要素所存在的上述問題，行政法需要作出積極回應(yīng)。而回應(yīng)的途徑除了前文所述的方案之外，例如，對(duì)運(yùn)行要素予以規(guī)制，還應(yīng)當(dāng)賦予扶貧對(duì)象相應(yīng)的權(quán)利，特別是賦予貧困戶各類能動(dòng)性參與權(quán)利。通過賦權(quán)，一方面，讓貧困戶感受到在這場(chǎng)精準(zhǔn)扶貧行政改革中的“主人翁”地位和“主體”身份，從而積極參與精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，降低黨和政府的扶貧成本；另一方面，貧困戶也可以形成對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的公共權(quán)力主體的監(jiān)督和制約，發(fā)揮“權(quán)利制約權(quán)力的功能”。當(dāng)然，通過賦權(quán)也期待實(shí)現(xiàn)阿瑪?shù)賮啞ど鲝埖摹耙詸?quán)利擺脫貧困，以自由看待發(fā)展”的宏愿。{34} 具體而言：一是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)需要明確一個(gè)前提性問題：“貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)”與國(guó)家之間圍繞著“扶貧”的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。即扶貧是國(guó)家的法定義務(wù)，還是前者所享有的一項(xiàng)法定權(quán)利；或者，扶貧是國(guó)家給與他們的一種“特權(quán)”，或者“幫助”，因而不是他們所享有的一項(xiàng)法定權(quán)利。對(duì)于這個(gè)問題，當(dāng)前規(guī)范精準(zhǔn)扶貧的政策和文件沒有予以明確。從《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》所規(guī)定的精準(zhǔn)扶貧的使命感與緊迫感，以及指導(dǎo)思想來看，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)定扶貧是國(guó)家的一項(xiàng)法定義務(wù)，是貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)所享有的一項(xiàng)法定權(quán)利，更為準(zhǔn)確的表達(dá)是一項(xiàng)法定的收益性權(quán)利，由獲得救濟(jì)金及救濟(jì)物資的權(quán)利、獲得撫恤補(bǔ)償金的權(quán)利、獲得扶持的權(quán)利，以及獲得救助的權(quán)利等構(gòu)成。二是以該前提性問題的解決為基礎(chǔ)，行政法需要規(guī)定貧困戶一系列的能動(dòng)性參與權(quán)利。所謂能動(dòng)性參與權(quán)，是指貧困戶依法以各種形式和渠道參與精準(zhǔn)扶貧行政過程，從政策制定、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理到精準(zhǔn)考核等環(huán)節(jié)的資格，諸如批評(píng)和建議權(quán)、控告和檢舉權(quán)、知情權(quán)、參加會(huì)議權(quán)利、參與公開討論的權(quán)利、表決權(quán)等等。至于此類能動(dòng)性權(quán)利如何有效行使，行政法需要根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的不同對(duì)象或內(nèi)容區(qū)別對(duì)待，精心設(shè)計(jì)。

5. 對(duì)精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力物質(zhì)保障要素的規(guī)制

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)力物質(zhì)保障要素，也存在兩大問題：一是物質(zhì)保障要素的法制化約束機(jī)制不足，隨意性比較大，行政主體的裁量權(quán)過于寬泛。如何確保各級(jí)各類行政主體獲得與扶貧任務(wù)相匹配的物質(zhì)保障要素，國(guó)家層面并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》則作出了原則性規(guī)定，例如，中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜?？墒?，這些原則性的規(guī)定如何得到切實(shí)的落實(shí)，依然取決于政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)的決定。二是物質(zhì)保障要素的濫用或者誤用現(xiàn)象較為嚴(yán)重。例如，2016年6月23日，最高人民檢察院通報(bào)了13起查辦扶貧開發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪典型案例。分析這13起典型案例，不難發(fā)現(xiàn)它們都涉及到基層從事扶貧工作的人員以各種方式濫用或者誤用物質(zhì)保障要素。{35}

針對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧行政中物質(zhì)保障要素所存在的問題，通過刑法來規(guī)制固然重要，但其社會(huì)成本過高，只能作為最后手段。而比較現(xiàn)實(shí)的規(guī)制方式依然是行政法。為此，可以從如下方面入手：一是將《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》對(duì)物質(zhì)保障要素的原則性規(guī)定，及時(shí)上升為國(guó)家層面的法律、法規(guī)或行政規(guī)章。通過具有可操作性的、對(duì)精準(zhǔn)扶貧各方主體，特別是行政主體具有約束力的法律制度來確保物質(zhì)保障要素與精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)相匹配。行政法需要對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的行政主體取得、運(yùn)用、儲(chǔ)備、補(bǔ)充、更新物質(zhì)保障要素等各個(gè)環(huán)節(jié)都作出規(guī)定。二是強(qiáng)化對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的行政主體運(yùn)用物質(zhì)保障要素的監(jiān)督和制約。行政法需要規(guī)定多種監(jiān)督和制約機(jī)制，例如，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督、貧困戶的權(quán)利監(jiān)督、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的臨時(shí)抽查性監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。此外，針對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的物質(zhì)保障要素濫用現(xiàn)象大多集中在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)，省市級(jí)人民政府可以派出監(jiān)察和審計(jì)工作人員進(jìn)駐縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行日常監(jiān)督。

注釋：

① 參見唐任伍：《習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋》，《人民論壇》2015年第10期。

② 王瑞芳：《精準(zhǔn)扶貧：中國(guó)脫貧扶貧的新模式、新戰(zhàn)略與新舉措》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2016年第1期。

③⑤⑥ [英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（下卷），楊偉東等譯，商務(wù)印書館2005年版，第1、76、22—27頁(yè)。

④{14} 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第18—19、233—235頁(yè)。

⑦{16} 參見 [英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國(guó)行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第7—8、5頁(yè)。

⑧ 參見沈巋：《行政法理論基礎(chǔ)回眸—— 一個(gè)整體觀的變遷》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第6期。

⑨ 《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》從原則角度規(guī)定精準(zhǔn)扶貧以政府為主導(dǎo)?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》再次從原則角度規(guī)定各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)。

⑩ 歷史學(xué)學(xué)者提出的從“大水漫灌”到“精確滴灌”（參見王瑞芳：《精準(zhǔn)扶貧：中國(guó)扶貧、脫貧的新模式、新戰(zhàn)略與新舉措》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2016年第1期），或者管理學(xué)學(xué)者提出的從普惠式福利向補(bǔ)缺式福利的轉(zhuǎn)變（參見柳穎：《積極福利視角下的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》（漢文版）2016年第3期），都表明了當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧行政的競(jìng)爭(zhēng)性。

{11} 參見肖秀潔：《精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境》，《改革與開放》2016年第5期。夏夢(mèng)凡：《精準(zhǔn)扶貧：現(xiàn)狀、 問題與路徑選擇——基于黃岡大別山革命老區(qū)案例分析》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2016年第3期。

{12} 參見閆爾寶：《關(guān)于給付行政的若干思考——以德日行政法為中心》，《行政法學(xué)研究》2010年第3期。

{13} 參見楊建順主編：《比較行政法——給付行政的法原理及實(shí)證性研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第1—20頁(yè)。endprint

{15} 我們所使用的精準(zhǔn)扶貧中的行政主體，包括依法實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，由法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織，以及其他社會(huì)公權(quán)力組織等。對(duì)于各級(jí)黨委能否作為行政主體，主流行政法教科書持回避態(tài)度。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧行政中，依據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院文件，各級(jí)黨委事實(shí)上行使著諸多管理性權(quán)力。據(jù)此，從功能角度出發(fā)，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)范各級(jí)黨委在精準(zhǔn)扶貧中的法律地位，由此，不妨將其視為介于國(guó)家公權(quán)力組織與社會(huì)公權(quán)力組織之間的“特殊公權(quán)力組織”。

{17} 章志遠(yuǎn)：《民營(yíng)化、規(guī)制改革與新行政法的興起——從公交民營(yíng)化的受挫切入》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。

{18} 這一進(jìn)路，有學(xué)者概括為“行政方式法釋義學(xué)”，并認(rèn)為這是我國(guó)傳統(tǒng)行政法所秉持的進(jìn)路。參見沈巋：《監(jiān)控者與管理者可否合一： 行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)問題》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

{19} See Joseph P. Tomain， Sidney A. Shapiro， Analyzing Government Regulation， Administrative Law Review， 1997， 49（2）， pp.377-414.

{20}{21}{24} 參見黃欣榮：《復(fù)雜性科學(xué)的方法論研究》，重慶大學(xué)出版社2007版，第93—94、99、111—119頁(yè)。

{22} 參見錢學(xué)森等：《一個(gè)科學(xué)新領(lǐng)域——開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)及其方法論》，《自然雜志》1990年第1期。

{23} 參見楊連專、張新民：《權(quán)力運(yùn)行的系統(tǒng)分析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。

{25} 參見[美]理查德·斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第3頁(yè)。

{26} 參見沈巋：《監(jiān)控者與管理者可否合一：行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)問題》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

{27} 參見石飛：《“貧困帽”官場(chǎng)滑稽劇的道具》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2005年9月29日。

{28} 有學(xué)者可能會(huì)提出為何不直接抽象成某種行政行為方式，比如，行政許可行為，從而適用于現(xiàn)在有效的法律，比如，《中華人民共和國(guó)行政許可法》。但這是脫離精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實(shí)的一廂情愿的想法，也是不顧及精準(zhǔn)扶貧行政目標(biāo)如何高效實(shí)現(xiàn)的看法。

{29} 參見姜明安：《正當(dāng)法律程序：扼制腐敗的屏障》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第3期。

{30} 參見肖秀潔：《精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境》，《改革與開放》2016年第5期。

{31} 參見溫如軍：《省級(jí)黨政“一把手”為脫貧如何向中央立“軍令狀”？》，《法制晚報(bào)》2016年3月8日。

{32} 參見葛志軍、邢成舉：《精準(zhǔn)扶貧： 內(nèi)涵、 實(shí)踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個(gè)村莊的調(diào)查》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。

{33}{35} 參見《最高檢通報(bào)13起查辦扶貧開發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪典型案例》，《檢查日?qǐng)?bào)》2016年6月24日。

{34} [印度]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第161—187頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：戚建剛，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革中心、法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430073；唐梅玲，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯 李 濤）endprint