試論南京國民政府改訂新約運動與收回航權(quán)關(guān)系

摘 要：1928年，南京國民政府著手進(jìn)行改訂新約運動，宣布要廢止舊約，重訂新約。取消一切不平等條約特權(quán)成為運動的目標(biāo)。但由于列強的阻撓，新約只實現(xiàn)了中國關(guān)稅自主目標(biāo)，包括航行權(quán)在內(nèi)的其他不平等條約特權(quán)并未取消?？箲?zhàn)爆發(fā)前，收回航權(quán)的談判根本沒有進(jìn)入實質(zhì)性階段。當(dāng)然，這次改訂新約運動與收回航權(quán)也有關(guān)系。在改訂新約運動中，南京國民政府即開始醞釀收回航權(quán)，進(jìn)行認(rèn)真研究，制定了收回航權(quán)策略，并試圖與列強進(jìn)行交涉。改訂新約運動在一定程度上推進(jìn)了收回航權(quán)進(jìn)程，對收回航權(quán)運動產(chǎn)生了積極影響。

關(guān)鍵詞：南京國民政府；改訂新約；航權(quán)

作者簡介：劉利民，湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（湖南 長沙 410081）

南京國民政府成立初期，希望取消列強在華的不平等條約特權(quán)。作為舊約中重要內(nèi)容之一的航行特權(quán)自然受到關(guān)注。1929年1月30日，外交部次長唐悅良在中央廣播電臺發(fā)表演講，表示1929年以后的外交方針主要在于領(lǐng)判權(quán)、內(nèi)河航行權(quán)、租借地和外兵駐華問題之解決，并稱航權(quán)收回“愈早愈佳”，至于具體進(jìn)行，“本年內(nèi)全部商約將進(jìn)行談判” [1 ]。8月7日，國民黨二屆中執(zhí)委會政治會議第190次會議通過《航政根本方針》案，決定：“沿海岸及本國境內(nèi)之外船航行權(quán)，應(yīng)速收回?！?[2 ]12月18日即傳出：“收回航權(quán)決明年必辦，聞?wù)畬⒉灰?guī)定時期，以表示有立即收回之意。” [3 ]國民政府自建立之后，也確實開始著手收回航權(quán)的行動。在改訂新約運動中，南京國民政府即開始醞釀收回航權(quán)。

一、南京國民政府宣布廢止舊約，重訂新約

南京國民政府成立時，宣布要繼承孫中山遺志，取消不平等條約。寧漢合流后，南京國民政府形式上實現(xiàn)了統(tǒng)一，此后著手將改訂新約主張付諸實施。1928年6月14日，王正廷就任外長，推進(jìn)了重訂新約運動。15日，國民政府發(fā)表對外宣言稱，統(tǒng)一告成，國民政府將“根據(jù)外交手續(xù)，立刻開始商訂新約，以完成彼此互相平等尊重國家主權(quán)之原則” [4 ]。7月7日，外交部發(fā)表重訂條約宣言，宣布：（一）已到期條約“當(dāng)然廢除，另訂新約”，（二）未滿期條約“即應(yīng)以正當(dāng)之手續(xù)解除而重訂之”，（三）舊約到期而新約未訂者“另訂適當(dāng)臨時辦法處理一切” [5 ]。7月9日，國民政府公布制定《中華民國與各外國舊約已廢新約未訂前適用之臨時辦法》七條，核心內(nèi)容是取消外人在華領(lǐng)事裁判權(quán)和其他特權(quán) [6 ]。

隨即，外交部正式分別向各有關(guān)國家遞交照會。這些照會分為兩類：一類是條約滿期者，照會直接宣布廢止舊約，要求按照平等相互原則訂約。當(dāng)時，條約滿期國有日本、比利時（實際上已經(jīng)為無約國）、西班牙、葡萄牙、意大利、丹麥及（法）越南。二類是條約尚未滿期者，照會請求締約國派人商定修約。

對于中國的要求，各國反應(yīng)不一。條約尚未期滿者因為不涉及舊約廢止問題，故均表示愿意與中國磋商。反應(yīng)最激烈的是條約期滿國家，對于中方直接宣布廢止舊約表示不滿。如7月16日，日、意、丹三國照會中國外交部，反對直接宣布廢止舊約 [7 ]。不過，這些國家態(tài)度亦有差別。如意大利表示原則上愿意考慮與中國改訂條約，惟不承認(rèn)舊約無效，商定新約亦只愿意修改有關(guān)商業(yè)條文 [8 ]。而日本則強硬拒絕中方主張。葡、美、丹、比、西、法等態(tài)度比較緩和 [9 ]。

經(jīng)過談判，中國與歐美各國先后達(dá)成了新約。至1928年底，中國與美、德、挪、比、意、丹、荷、葡、英、瑞、法、西等均簽署新約 [10 ]。這些條約分為三類：

第一類是單純的關(guān)稅條約，與航權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)等其他問題無直接關(guān)聯(lián)。這包括與美國、挪威、荷蘭、瑞典等簽訂的新約。中美關(guān)稅條約簽署時間最早，其他國家均以其為藍(lán)本。國民政府本來希望與美國達(dá)成一個新的通商條約，但美國只愿意磋商關(guān)稅問題，遂成為關(guān)稅條約。1928年7月25日，中美雙方代表宋子文和馬克謨在北平簽署關(guān)稅條約 [11 ]。至于商約談判，直至1933年中美通商條約屆滿，國民政府才提出修改要求，但無結(jié)果，航權(quán)問題也就沒有進(jìn)展。當(dāng)然，中美關(guān)稅條約對當(dāng)時的修約運動還是有積極意義?！斑@次中美兩國簽訂的新約，其意義的重大，可分兩方面觀察。第一，這約的簽訂是美國正式承認(rèn)國民政府的表示。第二，這約是國民政府成立之后，所謂列強自動的與中國依平等互惠的原則所訂的第一個條約。進(jìn)一步說，并且是民國以來在華享有特殊權(quán)利的強國自動的與中國依平等互惠的原則所訂的第一個條約” [12 ]。此后，其他各條約國紛紛與國民政府簽訂新約。

第二類是通商條約，除關(guān)稅問題外，還涉及領(lǐng)事裁判權(quán)、通商等問題，與航權(quán)問題有間接關(guān)系。這包括與比利時、意大利、丹麥、葡萄牙、西班牙等國簽訂的新約。這類新約雖名為通商條約，但主要是解決關(guān)稅問題，同時就法權(quán)問題等達(dá)成協(xié)定。至于通商本身，新約只進(jìn)行了原則性規(guī)定。如1928年11月22日簽訂的《中比通商條約》共5條，涉及關(guān)稅、法權(quán)、居住經(jīng)商及土地權(quán)等問題。關(guān)于通商問題，只有第三條簡單提到：“兩締約國應(yīng)于最短期內(nèi)舉行會議，俾以相互及平等待遇之原則為基礎(chǔ)簽訂一通商及航海條約。” [13 ]中葡、中意、中丹等條約亦如此規(guī)定。從條約內(nèi)容看，雖未明確廢除舊約，但承認(rèn)中國關(guān)稅自主，在一定條件下取消了領(lǐng)事裁判權(quán)。至于航權(quán)問題雖沒有予以討論，但從第三條內(nèi)容看，航行特權(quán)當(dāng)在取消之列，應(yīng)是“相互及平等待遇之原則為基礎(chǔ)”的通商條約內(nèi)容。

第三類是特殊關(guān)稅條約，主要是與英、法兩國所訂條約。這類新約主要內(nèi)容也是解決關(guān)稅問題，但附帶其他規(guī)定。如中英談判時，英國只愿意簽訂關(guān)稅條約。由于英國態(tài)度強硬，國民政府最后只得同意英方主張。12月20日，藍(lán)普森與王正廷簽訂《中英關(guān)稅條約》及附件。該約除規(guī)定承認(rèn)中國關(guān)稅自主權(quán)外，還規(guī)定取消限制中國任意自定船鈔權(quán)的條款，及申明中國取消所有內(nèi)地稅、陸路海路統(tǒng)一稅則等內(nèi)容。中法修約包括兩部分，一是中法天津條約，當(dāng)時該約沒有到期，按照國民政府宣言應(yīng)在重訂行列，但法國只愿意就關(guān)稅問題進(jìn)行談判，于是就有12月22日簽訂的《中法關(guān)稅條約》。二是中法越南邊界通商條約。中法關(guān)稅條約附件聲明即日開議中法越南通商條約 [14 ]。但雙方分歧較大，直至1930年5月16日才簽《規(guī)定越南及中國邊省關(guān)系專約》及相關(guān)附件，宣布廢止以前中法關(guān)于越南通商有關(guān)條約及附件，就領(lǐng)事設(shè)置及其權(quán)利、納稅、在越華僑權(quán)利、貨物免稅等作出新規(guī)定。該約較舊約有所改正，但對中國來說仍有失權(quán)之處。endprint

二、1928年改訂新約運動對收回航權(quán)的影響

南京國民政府在1928年發(fā)起的改訂新約運動，主要是實現(xiàn)關(guān)稅自主，并未全面改訂通商條約。與各國所簽訂的新約，大部分未涉及航權(quán)問題。例如中法越南商約談判時，王正廷主張對內(nèi)河航行權(quán)以相互為原則，法方已允 [15 ]。但是，該約第六條仍不對等。時論這樣評價：“凡中國政府所裝運之一切軍用物品以及軍械、軍火，通過東京境內(nèi)時，均應(yīng)免納任何稅捐。越南船只除軍艦及裝運軍隊、軍械、軍火各船只外，得取道松吉江，入高平河，在諒山及高平之間，來往駛航。該項船只所載貨物，通過中國之境者，于入境時得免任何稅捐。此則兩相比較，我國免稅者為軍火，彼國免稅者為一切貨物，而通過境域，我國僅指東京一處，彼國通航船只涉及我國龍州、高平，所經(jīng)地方甚廣，且得自由航行之權(quán)，于我國權(quán)利不無損失?！保枯?？輴？訛

總的來說，對于收回航權(quán)而言，此次改訂新約本身沒有進(jìn)入直接談判程序。當(dāng)然，這并不是說，改訂新約運動沒有對收回航權(quán)問題產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，它還是從幾個方面推進(jìn)了收回航權(quán)運動進(jìn)程：

一是改訂新約運動發(fā)起之初，國民政府本準(zhǔn)備就所有不平等條款予以取消，因此在與列強談判之前，就已經(jīng)對不平等條約主要內(nèi)容進(jìn)行了研究，其中包括航權(quán)條款。因此，收回航權(quán)實際上提上了政府的議事日程，只不過因最初列強只愿意商談關(guān)稅問題而作罷。關(guān)稅條約談判之后，外交部即準(zhǔn)備與各國磋商法權(quán)和航權(quán)問題。據(jù)當(dāng)時新聞報道：“關(guān)于收回領(lǐng)事裁判權(quán)與航行權(quán)……俟現(xiàn)在開會中之三全大會閉會后，即將開始交涉?！?[17 ]1929年3月15日，國民黨第三次全國代表大會召開，外交方針原則要求“貫徹取締一切不平等條約，使中國獲得國際上平等”。確定最惠國待遇“限于放棄不平等條約者”，且須附有條件，其條件應(yīng)有利于我國，“不得再用普通無條件之最惠國待遇” [18 ]。通過的外交決議案要求：繼續(xù)貫徹第一次全國代表大會決議，廢除不平等條約。？輥？輷？訛因此，會后外交部即根據(jù)決議與有關(guān)國家交涉關(guān)稅以外的其他問題。但一開始磋商領(lǐng)事裁判權(quán)問題就遇到了很大阻力，交涉無果而終，航權(quán)問題交涉也因此未能進(jìn)入實際談判程序。

二是所訂新約本身有些規(guī)定對于收回航權(quán)有積極影響。如中比、中意、中丹、中葡、中西新約規(guī)定按照相互和平等原則訂立通商航海條約，實際上是允許中國取消這些國家船只在華享有航行特權(quán)，只是后來未乘機速訂這種通商航海條約而作罷。中英條約雖未討論航權(quán)問題，但中英關(guān)稅條約中關(guān)于取消中國自定船鈔限制的規(guī)定，對于收回航政權(quán)有一定意義。該約第三條明確規(guī)定，“兩締約國現(xiàn)行條約內(nèi)所有限制中國任意自定船鈔權(quán)之各條款，英國承認(rèn)一律取消” [20 ]。這有助于中國航政權(quán)的恢復(fù)。當(dāng)時即有人對此表示肯定：“英國聲明取消‘限制中國任意自定船鈔權(quán)之條款。此點甚關(guān)重要……船鈔性質(zhì)既非關(guān)稅可比，乃外人利用把持海事行政之地位，行船運貨，處處伸洋而屈華，甚至并中國自定船鈔之權(quán)，亦加制限。其不合理，無待深論。今英人承認(rèn)取消是項條款，蓋為賢明之舉……矧內(nèi)河航業(yè)主權(quán)之恢復(fù)，在與海事行政有關(guān)?！?927年海關(guān)貿(mào)易冊，船鈔收入274萬8 776兩，合計洋元412萬3 164元。除海事行政外，可余二三百萬元?！叭鐚⒃摽钪魇?，以及海事行政各部分全行收回，則于發(fā)達(dá)航業(yè)，補助政費上所益甚巨。更能自由加增船鈔稅率，則為利更大。此吾人不能不望國人督促政府乘機圖之者也” [20 ]。可見，中英新約對于航權(quán)收回亦有間接意義。

三是國民政府對外宣布改訂新約，進(jìn)一步激發(fā)了國內(nèi)民眾的廢約熱情，推動了國民對于航權(quán)問題的關(guān)注，形成了收回航權(quán)運動。

還應(yīng)注意，國民政府在與無約國訂立條約時，沒有再允許他國享有沿海及內(nèi)河航行權(quán)。典型的是1929年9月18日簽訂的中波友好通商航海條約。該條約第十四條明確規(guī)定：“兩締約國各保留其本國內(nèi)河行船及沿海貿(mào)易權(quán)于其本國人民?！钡谑邨l規(guī)定：“此締約國之軍艦及輸送軍隊或軍用品之商船，非得有彼締約國政府之特許，不得駛?cè)肫漕I(lǐng)海港灣及口岸以內(nèi)?！钡谑藯l規(guī)定，此締約國船只在彼締約國領(lǐng)水內(nèi)發(fā)生糾紛，“經(jīng)當(dāng)?shù)毓購d認(rèn)為妨害當(dāng)?shù)刂伟矔r，應(yīng)由該官廳管轄處理之” [21 ]。可見，該條約是遵循國際法原則簽訂的。時人對此給予高度贊賞，“此約為國府成立后第一平等新約，將所有中外不平等各點完全取消” [22 ]。還有人對該約有關(guān)航權(quán)問題的規(guī)定給予積極評價：“內(nèi)河航行、沿海貿(mào)易均為本國人民保留，外國軍艦非經(jīng)特許不準(zhǔn)駛?cè)腩I(lǐng)?？诎叮檀陬I(lǐng)海內(nèi)受沿岸國之管轄等。驟視之均經(jīng)公法載明，世界各獨立國間，即無此項規(guī)定，亦能享其權(quán)利。但在我國，門戶洞開，外力深入內(nèi)地，已成積重難返之勢，有此規(guī)定，確系對癥發(fā)藥。他日與各國修改舊約，或訂立新約，茍能依此藍(lán)本，則已失之國權(quán)，庶幾有收回之望乎？” [23 ]

此后，中國與希臘等國亦訂立了條約，大體上遵循了平等原則。9月30日簽訂的《中希通好條約》雖“非理想的好條約”，但仍是“平等”的。該約未提及航權(quán)，但第五條規(guī)定“凡未列入本約所規(guī)定者，兩締約國承認(rèn)以平等及互相尊重主權(quán)之原則，為本約之基礎(chǔ)” [24 ]。1930年2月12日簽訂的中捷《友好通商條約》根據(jù)國際法原則及相互原則規(guī)定了航權(quán)問題。條約第十五條規(guī)定：“兩締約國人民及其船舶不得在彼此領(lǐng)土內(nèi)享有內(nèi)河及沿海航行權(quán)，但此項規(guī)定并不妨礙關(guān)于國際河流之國際公約之條款?！钡谑鶙l規(guī)定：“中國政府允許捷國商船駛?cè)氩⑼２从谘睾Ｒ验_各商港。此項商船應(yīng)遵守中國政府之法律及各商港一切章程。中國商船在捷國商港內(nèi)應(yīng)享受同樣待遇?！?[25 ]

此次改訂新約運動，加上此前北京政府的修約運動，使九·一八事變前的中國得以禁止智利、瑞士、玻利維亞、伊朗、德國、蘇聯(lián)、奧地利、芬蘭、捷克、希臘、波蘭等國在華享有內(nèi)河航行權(quán)和沿海貿(mào)易權(quán)?？梢?，與新交之國訂立的條約并未再放棄航權(quán)，“惟各該國于簽訂新約時，事實上并無商船航行我國內(nèi)河沿?！?。而實際上享有這種權(quán)利的國家則不愿意放棄，尤其是英、日兩國 [26 ]。故到1934年仍有人將國民政府對新交之國與已有此種權(quán)利之國的不同方針進(jìn)行對比，指出：“我國對于新交各國，決不愿再使享有沿海貿(mào)易及內(nèi)河航行之權(quán)利。惟對已有此種權(quán)利之國家，我國是否已有充分之準(zhǔn)備而向其要求放棄，實屬疑問?！?[27 ]endprint

國民政府在關(guān)稅條約交涉后，試圖與英、日等條約國磋商收回航權(quán)問題。例如，1929年7月，《益世報》報道：中英談判，英使藍(lán)普森拒絕談判撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)問題和租界問題，而對于中英商約談判則設(shè)置一些條件，如關(guān)于航權(quán)，“英使并要求英艦、英輪在華有航行海河權(quán)”。中方對此不能接受，“中英修約交涉因此停頓” [28 ]。中國與英、日等國商約交涉都不順利，收回航權(quán)遇到了很大阻力。由于中英商約在九·一八事變以前尚未到期，中英關(guān)于航權(quán)的磋商亦未實質(zhì)性展開。因此，國民政府將交涉的重點放在改訂中日商約方面。

三、中日修約與航權(quán)交涉

從各國在華航運勢力比例來看，20世紀(jì)二三十年代，日本與英國占有絕對優(yōu)勢。據(jù)調(diào)查，南京國民政府建立初期，各國在華經(jīng)營之輪船，英、日船數(shù)156艘，噸數(shù)326 137噸，而當(dāng)時中國自身只有十余萬噸 [29 ]?？梢?，從航權(quán)問題來說，中日、中英交涉是一大關(guān)鍵。而中日商約在1926年早已到期，因此中日修約成為中國是否能夠收回航權(quán)的試金石。

民國北京政府未能實現(xiàn)修改中日商約的目標(biāo)。南京國民政府建立后，提出改訂新約方針，宣布期滿條約廢止另訂。中日通商條約早已到期，自應(yīng)在廢除另訂之列。為此，國民政府作了認(rèn)真準(zhǔn)備。國民政府參事處奉常務(wù)委員諭，從事中日不平等條約之研究，由參事吳醒漢、陳揚鑣、陳紹由、鄭兆熙、黃蕓蘇等分別擔(dān)任。陳揚鑣等擬具《中日馬關(guān)條約之研究》《中日新訂東三省條約之研究》《中日通商行船條約之研究》《中日通商行船續(xù)約之研究》等，以供修約參考 [30 ]。

除政府內(nèi)部準(zhǔn)備外，外交部亦在積極行動。7月19日，外交部長王正廷派人給日本駐南京領(lǐng)事岡本送達(dá)致日本公使照會，同時訓(xùn)令駐日公使汪榮寶向日本外務(wù)省通告此意。照會指出，1896年中日《通商行船條約》及附件、公立文憑及1903年前的《通商行船續(xù)約》“業(yè)于民國十五年十月第三次滿期”，中國已經(jīng)照會日方重行根本改訂，但“曾迭經(jīng)展限磋商，迄未就緒”。本月20日，“又屆展限期滿”，“國民政府自應(yīng)本七月七日宣言之主張，根據(jù)平等相互之原則，商訂新約”。照會并稱，在新約未訂以前，“當(dāng)按照本國政府所頒布中華民國與各外國舊約已廢新約未成前之臨時辦法，宣布實行，以維持中日兩國之政治商務(wù)關(guān)系”。中國政府要求日方迅速派全權(quán)代表在短期內(nèi)訂立平等新約 [31 ]。國民政府的想法是，在否認(rèn)舊約有效的前提下，與日本重訂平等相互的全面通商條約。這等于要日本放棄長期享有的特權(quán)，日本顯然不會樂意接受。岡本拒絕接受照會，稱此事缺乏國際信義，惟愿意電告駐北平的芳澤公使。對于日方的態(tài)度，王正廷亦表示出強硬的立場。7月22日，他表示，“廢止日約，決不通融” [32 ]。

獲悉照會內(nèi)容后，日本內(nèi)閣立即開會討論。在7月21日的內(nèi)閣會議上，田中首相明確表示對中國廢約通告加以拒絕，有閣員甚至宣稱要以武力保護(hù)條約權(quán)利。日本政府主張持強硬態(tài)度對待中國，日本國內(nèi)各黨派、實業(yè)界、輿論界等均表態(tài)反對中國廢約，形成一股指責(zé)中國廢約的浪潮 [33 ]。不過，日本政府亦不愿意因此關(guān)系過僵，田中表示，如果中國以誠意求日本改訂條約，則日本愿意同情 [34 ]。7月31日，日本駐華公使奉令答復(fù)中國政府，否認(rèn)中方單方面廢約，不能同意條約失效之說。至于中國宣稱在新約訂立之前實行臨時辦法，不僅“違反條約正文”，“且為蔑視國際信義之暴舉”，日本政府“萬難承認(rèn)”。如果中方不改變態(tài)度，則日方“將有不得已出于認(rèn)為適當(dāng)之處置” [35 ]。

由于日方強烈反對，南京國民政府決定讓步，答應(yīng)暫緩適用臨時辦法。8月14日，外交部第二次照會日本使館，雖然仍堅持認(rèn)為，條約期滿六個月內(nèi)，“若任何一方已經(jīng)提議聲明更改，并已實行商議改訂，則條款稅則即不再延長其效力”，并堅持按照情勢變遷原則可以廢止或中止條約，但不再提及遵照臨時辦法實行，而只呼吁日方盡快商議，“重訂新約” [36 ]。日本政府雖對于中方不再堅持臨時辦法表示滿意，但仍不愿意立即商訂新約。此后，雙方圍繞條約第二十六款解釋問題發(fā)生爭執(zhí)。中方堅持舊約到期已經(jīng)失效，日方堅持中方無權(quán)宣布條約失效，舊約繼續(xù)有效，中方承認(rèn)這個前提才愿會商新約。到10月份，雙方均有緩和緊張關(guān)系的愿望，于是開始接近。駐日公使汪榮寶在東京進(jìn)行斡旋。9月底，國民政府派張群赴日以觀操為名進(jìn)行斡旋。10月4日，田中接見張群，表示準(zhǔn)備進(jìn)行修約和寧濟(jì)兩案交涉，并指令駐滬總領(lǐng)事矢田拜會王正廷 [33 ]。從10月6日開始，王正廷與矢田就寧案、漢案、關(guān)稅問題及濟(jì)案等問題進(jìn)行非正式磋商，至25日雙方意見漸趨一致，預(yù)定11月10日就寧漢兩案簽字。但是，此后因濟(jì)南撤兵糾紛，雙方交涉陷于停頓。

1929年2月28日，重光葵出任駐滬總領(lǐng)事來華，積極斡旋，雙方交涉才有轉(zhuǎn)機。經(jīng)過多次談判，3月28日達(dá)成濟(jì)案協(xié)定。4月14日至18日，中日雙方就寧案、漢案及修約問題舉行談判。關(guān)于修約問題，主要是就修約手續(xù)進(jìn)行磋商，“日方主張先議關(guān)稅自主，華方則主張立時商議治外法權(quán)?！苯Y(jié)果是“決定先議關(guān)稅自主，本問題有進(jìn)步，再及于治外法權(quán)問題，內(nèi)河航行權(quán)，并滿蒙問題，俟將來各科專門委員會成立，即進(jìn)行商議”。雙方還約定，“此次協(xié)定正式簽字發(fā)表后，三個月以內(nèi)，由兩國政府任命委員開始商議商約” [37 ]。

確定商約修訂談判后，中方作了認(rèn)真準(zhǔn)備。外交部指定條約委員會進(jìn)行研究。該會委員擬有收回航權(quán)建議書，如副主任委員方文政編有《日船在華沿海貿(mào)易及內(nèi)河航行問題》（1929年5月1日）、委員沈覲鼎撰有《中日改訂商約關(guān)于沿岸貿(mào)易及內(nèi)河航行之研究》（1929年6月17日） [38 ]、委員劉師舜撰有《沿海貿(mào)易及內(nèi)河航行問題》（1929年，具體日期不詳細(xì)）等等 [39 ]。4月22日起，該會連日開會討論中日商約草案，至24日將草案議竣，共計23條。關(guān)于航權(quán)問題，草案第十六條規(guī)定：“兩締約國依照國際通例，各保留其本國內(nèi)河行船及沿海貿(mào)易權(quán)于其本國人民?！钡谑邨l規(guī)定：“兩締約國政府準(zhǔn)許彼此商船駛?cè)氩⑼２从诒舜搜睾＃瑴?zhǔn)予第三國商船駛?cè)牖蛲２锤魃谈蹆?nèi)。此項商船，應(yīng)完全遵守各商港一切章程之規(guī)定。在中國沿海商港以內(nèi)之日本船只，及在日本沿海商港以內(nèi)之中國船只、以及船上貨物與材料，兩國政府不得無故扣留?！钡谑藯l規(guī)定：“兩締約國各種商船，在彼此沿海地方觸礁、遭風(fēng)、或遇他項危險時，均得駛?cè)氡舜烁蹫晨诎秲?nèi)暫避，由當(dāng)?shù)毓購d通知最近該管領(lǐng)事館，并按照國際通例予以救助。該商船并得修理損壞，購辦必需糧物，即行出口。此項商船，在暫避地點有不得已情事，須卸售商貨時，應(yīng)遵照所在國法令完納稅項。”第十九條規(guī)定：“此締約國之軍艦及輸送軍隊或軍用品之商船，非得有彼締約國政府之特許，不得駛?cè)肫漕I(lǐng)海港灣及口岸以內(nèi)，如此項軍艦或商船在彼締約國沿海地方觸礁、遭風(fēng)、或遇他項危險時，當(dāng)?shù)毓購d應(yīng)按照國際通例予以救助?！钡诙畻l規(guī)定：“此締約國商船在彼締約國領(lǐng)水內(nèi)，船上內(nèi)部發(fā)生紛擾，經(jīng)當(dāng)?shù)毓購d認(rèn)為妨害當(dāng)?shù)刂伟矔r，應(yīng)由該官管轄處理?！?[40 ]從條約草案內(nèi)容看，國民政府顯然是希望按照國際慣例來締結(jié)新的中日通商條約，取消日本在華領(lǐng)水內(nèi)享有的特權(quán)。endprint

5月2日，中日雙方舉行第一次修約會議。在會議時，中方提出修約意見書，內(nèi)容主要是“關(guān)于實行國定稅、互派領(lǐng)事、取消內(nèi)河航行權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)以及訂立平等條約之原則”，意見書“敘述甚詳”。芳澤接受后表示，“請容詳細(xì)考量”。此時，他已經(jīng)得到訓(xùn)令須即日回國，預(yù)定5月26日前赴華“再談判修約” [41 ]。

在芳澤離華期間，日本內(nèi)閣討論了修約對策。5月22日，日本政府召開外務(wù)、大藏、內(nèi)務(wù)、司法、商工、農(nóng)林、遞信七省，及拓殖局、臺灣總督府、關(guān)東廳等關(guān)系當(dāng)局聯(lián)合協(xié)議會。外務(wù)省通商局局長提交外務(wù)省方針，系以芳澤與顧維鈞以前在北京政府時期交涉為基礎(chǔ)，如只涉及通商問題，而不涉及政治問題等 [33 ]。其中，關(guān)于內(nèi)河航行權(quán)問題，該方針提出，鑒于揚子江性質(zhì)，“以內(nèi)河開放為前提”。會議確定交涉大綱，與中方愿望相距甚大。其中關(guān)于內(nèi)河航行權(quán)，主張以現(xiàn)行條約之規(guī)定而開放之開港場、旅客升降場、寄港地及通過旅行之自由為原則，仍主張繼續(xù)的開放；但于通商貿(mào)易并無實利的地方“得封鎖之” [42 ]。6月21日，日本政府再次召開聯(lián)合會議，達(dá)成最終交涉意見，基本上是5月22日大綱為基礎(chǔ)，不過更具體。關(guān)于內(nèi)河航行權(quán)，除5月22日主張外，強調(diào)原則上不能承認(rèn)特許制度，但可答應(yīng)中方提出日本領(lǐng)土內(nèi)開放的要求 [43 ]。但芳澤并未能向中國提交這一要求，因為7月2日日本政局發(fā)生變動，田中內(nèi)閣下臺，芳澤亦被撤換。

此后是濱口雄幸（民政黨總裁）內(nèi)閣，由幣原喜重郎出任外相，采取比較“柔和”的外交政策 [44 ]。7月9日，濱口內(nèi)閣發(fā)布施政方針，表示對中國改廢不平等條約，將采取“友好協(xié)力之方針” [45 ]。幣原外相對中日通商條約提出修訂主張：“（一）認(rèn)定中日兩國于經(jīng)濟(jì)上有特殊關(guān)系，高唱共存共榮以增進(jìn)兩國經(jīng)濟(jì)提攜的論調(diào)；（二）對于中國人民要求廢除不平等條約之主張，原則上予以同情；（三）關(guān)稅問題照過去‘北京關(guān)稅會議所訂方針；（四）對于領(lǐng)判權(quán)的撤廢、內(nèi)河航行權(quán)問題等較前內(nèi)閣表明進(jìn)步的態(tài)度?！?[46 ]為貫徹其修約主張，幣原任命親信佐分利為駐華公使，負(fù)責(zé)修約談判。10月7日，佐分利遞交了國書。佐分利來華對于修約問題似為一個良好信號。他本人表示，“中日間空氣近已轉(zhuǎn)佳，此種條約問題，最要在國民感情融洽中商量，較易進(jìn)行” [47 ]。但事實上，佐分利在華期間，中日之間并未就商約問題舉行正式談判，惟雙方交換了意見。

在此期間，中方確立了談判的基本原則。王正廷在10月21日外交部紀(jì)念周報告中提出，此次訂立通商條約對于下列三項原則均須加入：進(jìn)口貨物分別適用各自稅率，此方人民居留彼方境內(nèi)須遵守所在國法律；“兩締約國之沿海內(nèi)河航行權(quán)，應(yīng)各限于本國人民享有”。此前，王正廷對航商一再表示，“中日航務(wù)不作互惠規(guī)定” [29 ]。隨后，王正廷向日方表明中方在內(nèi)河航行權(quán)問題上的意向，表示“原則上按照中國船舶法和航海法，且于中國有船籍之船只，許可航行權(quán)，采用所謂特許制，‘對于外國船舶，準(zhǔn)此適宜處理之” [33 ]。11月14日，外交部呈中央政治會議有關(guān)中日新約草案明確宣布：“內(nèi)河航行及沿海航行權(quán)，只許本國人民享受，取消中日舊約原有之特權(quán)，以免商務(wù)利權(quán)外溢，且舊約已滿期，擬自佐芬利日使到任之日起，如三個月內(nèi)，新約不能訂成，即由我國宣布舊約失效，履行臨時辦法?！敝蟹降膽B(tài)度似頗強硬。日方則主張先訂關(guān)稅協(xié)定，而不是先訂立通商條約，而且日方還提出要解決滿蒙問題為條件才談修約問題。關(guān)于航權(quán)，日本仍希望維持原有特權(quán)。日商會會長米里回國向政府請愿，幣原就表態(tài)，“中日修約前途難樂觀，倘中國能注重事實，不究既往，在互相特殊之立場，充分諒解，亦非難事” [48 ]。日方希望中國繼續(xù)允許日船享有航行權(quán)，惟可采取相互主義。顯然，雙方分歧較大。11月29日，返國述職的佐分利突然自殺，又給剛剛重啟的中日修約籠罩了一層陰影 [49 ]。此后，中日交涉“遂呈若斷若續(xù)之狀況” [10 ]。

直至1930年1月，重光葵任代理公使，中日修約談判才又開始，但日方只同意先進(jìn)行關(guān)稅協(xié)定談判。由于中美關(guān)稅條約規(guī)定“在彼此領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)與其他國家享受之待遇毫無區(qū)別”，此時日本不承認(rèn)中國關(guān)稅自主權(quán)，新稅則無法實施，國民政府只得同意日方建議。5月6日，中日關(guān)稅協(xié)定簽字 [10 ]。

協(xié)定簽訂后，外交部向日方提出了談判商約要求，但未得回應(yīng)。直至1931年3月，雙方才開始法權(quán)交涉，但也無結(jié)果。九·一八事變后，中日雙方交涉陷入停頓。此后中方于1935年底，張群出任外交部長后，亦表示要修改不平等條約，但日本表示反對。此后一度有所接觸，但中日修約交涉并未重啟。七七事變后，中日修約已無可能?？梢?，此次中日商約交涉無果而終，內(nèi)河航行權(quán)問題還未進(jìn)入中日談判階段。當(dāng)然，在中日交涉期間，航權(quán)問題亦在中日雙方考慮的范圍之中，雙方均為此制定了相應(yīng)的對策。

四、結(jié) 語

南京國民政府建立之初，發(fā)起了一場廢止舊約、改訂新約的運動，希望藉此取消列強在華條約特權(quán)。經(jīng)過一系列談判，中國與歐美、日本等13個國家先后達(dá)成了新約，實現(xiàn)了關(guān)稅自主。盡管新訂條約存在諸多局限和問題，“并未完全實現(xiàn)廢除條約特權(quán)的目的”，但是此次改訂新約運動仍算得上“成績斐然” [33 ]。新約的簽訂，至少恢復(fù)了中國的“關(guān)稅自主權(quán)”。

就收回航權(quán)而言，這次改訂新約雖未直接規(guī)定取消列強在華航權(quán)，但仍有積極意義，在一定程度上推進(jìn)了收回航權(quán)進(jìn)程。為了準(zhǔn)備與列強進(jìn)行談判，南京國民政府對條約進(jìn)行了認(rèn)真研究，將收回航權(quán)問題提上了政府的議事日程。在與列強進(jìn)行修約交涉時，也試圖將航權(quán)等問題一并提出，重訂平等互惠的通商條約。盡管列強紛紛拒絕除關(guān)稅之外的其他問題交涉，但問題的提出至少向列強表明了取消其他條約特權(quán)的愿望。在與無約國簽訂條約時，南京國民政府堅持按照國際慣例簽訂平等互惠條約，不再允許這些國家人民在華享有航行特權(quán)，這遏制了航權(quán)喪失的趨勢。此外，國民政府一直試圖收回航權(quán)的姿態(tài)，在社會上產(chǎn)生了積極影響。尤其是中日修約交涉過程中，國民政府將收回航權(quán)問題列入交涉內(nèi)容，并做了認(rèn)真準(zhǔn)備，制定了相應(yīng)的對策，這引起了社會的廣泛關(guān)注。各團(tuán)體、機關(guān)和報館紛紛關(guān)注收回航權(quán)問題，表示愿為政府收回航權(quán)的后盾。各界對收回航權(quán)展開了熱烈討論，研究航權(quán)問題的文章大量產(chǎn)生，要求政府收回航權(quán)和反對政府妥協(xié)的通電、宣言、請愿活動等不斷出現(xiàn)。一時之間，取消不平等條約規(guī)定，收回列強在華航行特權(quán)，成為當(dāng)時社會的強烈呼聲。收回航權(quán)運動就在這種背景下走向高潮，在九·一八事變前達(dá)到頂峰。endprint

當(dāng)然，由于需要列強的承認(rèn)和支持，南京國民政府逐步放棄了“革命外交”方針，外交趨向妥協(xié)，把廢約逐漸改為修約，試圖通過外交談判，將關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)、租界、租借地、航權(quán)等問題分步驟一個一個地解決。這種方式固然有利于某些具體問題的解決，但不能從根本上解決條約特權(quán)問題。在修約外交思想指導(dǎo)下，收回航權(quán)的活動主要寄望于外交，寄望于列強大發(fā)善心。而英日等國不可能輕易放棄巨大的在華航運利益，因此收回航權(quán)運動必然遇到強大阻力，而國民政府無克服這種阻力的決心，也沒有這種能力，收回航權(quán)運動自然不可能取得勝利。高廷梓在著作中就批評了這種傾向。他說：“我國航權(quán)之被侵害，成為不平等條約之一部，故謀航權(quán)之收回，自須充實國力，求不平等條約全部之廢除。如果單就航權(quán)一項交涉，決難有濟(jì)，原因帝國主義侵略我國，已由政治階段進(jìn)入經(jīng)濟(jì)途徑，視航權(quán)為經(jīng)濟(jì)侵略之武器?！薄靶蝿萑绱耍瑒t吾人希冀禮讓以感人，親善以說敵，欲收回航權(quán)于樽俎之間，何異于紙上之言兵。吾人非充實國力，為全部不平等條約之廢除，則外交談判，值是隔鞋搔癢而已?！?[50 ]因為如此，當(dāng)國民政府提出的收回航權(quán)要求時，日本、英國等國根本不予容納，國民政府對此亦無可奈何。這也就決定了改訂新約運動不可能完成其預(yù)定目標(biāo)，取消列強在華航行特權(quán)只能是一種設(shè)想?？箲?zhàn)爆發(fā)前，收回航權(quán)的談判根本沒有進(jìn)入實質(zhì)性階段。

在南京國民政府前十年，雖然與新交之國訂約未再放棄航權(quán)，但取消舊有條約國家享有的航行特權(quán)并未取得多大進(jìn)展。不僅如此，在國土淪喪的情況下，局部地區(qū)的航權(quán)甚至完全被侵略者所掌握。如東北航權(quán)徹底斷送于日本?！叭A商輪行駛東北各埠者，滬上有海昌、政記、肇興、毓大等輪公司，自去年九一八以后，各該輪局乃聘用日人船員懸掛偽國旗號，得以茍延殘喘，今則日本承認(rèn)組織而互訂密約，茍延殘喘之華商輪，亦發(fā)生問題，蓋未與立約，即不能通商，故華輪在禁航中也。”1932年9月15日，日本承認(rèn)偽滿洲國，“東北之大連、安東、營口三處海關(guān)，即實行征稅，而于華輪行駛發(fā)生阻礙，東北航權(quán)，完全斷送，且影響國內(nèi)之民生” [51 ]。在妥協(xié)的外交方針下，國民政府不能有效捍衛(wèi)國土，更何論收回早已失去的航權(quán)。

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