“三農(nóng)”問題研究：關(guān)于農(nóng)村土地撂荒問題的思考及對策

閆春容

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類賴以生存發(fā)展必不可少的有限資源。我國耕地總量僅占世界耕地總量的9%，人口數(shù)量占世界總?cè)丝跀?shù)量的比例將近19%，現(xiàn)有土地資源的生產(chǎn)能力已不能完全滿足國內(nèi)糧食消費需求。以2011年為例，我國從國際市場上進口糧食5800多萬噸，超過2011年國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的十分之一，這也是中央反復(fù)強調(diào)要守住18億畝耕地紅線，加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進農(nóng)業(yè)科技進步的原因。但我國土地資源現(xiàn)狀卻并不樂觀，耕地撂荒已經(jīng)成為全國性的普遍現(xiàn)象。大面積的耕地撂荒，使原來就緊張的人地矛盾進一步突顯，將危及糧食安全及社會穩(wěn)定。糧食問題不僅直接關(guān)系到國計民生的安危，也影響到世界的和平與安定。隨著我國人口不斷增加且生活消費水平逐步提高，對未來糧食生產(chǎn)供給的壓力正在加大，保持耕地總量動態(tài)平衡，守住耕地紅線，任務(wù)將更加艱巨，道路將更加艱難，形勢將更加嚴峻。

1 農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)狀

20世紀80年代我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民獲得生產(chǎn)和經(jīng)營自主權(quán)以來，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象在全國各地陸續(xù)出現(xiàn)，目前我國農(nóng)村土地撂荒具有面廣、量大、持續(xù)時間長等特點。既發(fā)生在發(fā)達地區(qū)，也發(fā)生在欠發(fā)達地區(qū)，既有一般性的季節(jié)性撂荒，也有常年性撂荒。尤其是近幾年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，全國各地出現(xiàn)的土地撂荒現(xiàn)象日益加劇。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國每年撂荒的耕地近3000萬畝。在這樣的背景下，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的土地撂荒、耕地空置現(xiàn)象，對我國糧食安全敲響了警鐘。

2 農(nóng)村土地撂荒的原因

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下

雖然國家已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅并不斷加大農(nóng)業(yè)投入，但農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性仍不高，原因在于農(nóng)資及涉農(nóng)服務(wù)價格過高削弱了農(nóng)民增收效果。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格過快增長抑制了農(nóng)民收入的增加，在一定程度上削弱了農(nóng)產(chǎn)品價格提高對農(nóng)民增收的貢獻力度，體現(xiàn)出價格對增收的負向性。生產(chǎn)資料及服務(wù)性價格上漲帶來的直接結(jié)果是：農(nóng)民要么減少購買量，從而減少生產(chǎn)投資，直接影響生產(chǎn)后勁；要么保證必要的生產(chǎn)投資，從而直接增大生產(chǎn)成本，抵消收入，降低了生產(chǎn)效益，甚至可能導(dǎo)致增產(chǎn)不增收的尷尬局面。

農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的利潤被農(nóng)資價格上漲所沖抵，扣除過快上漲的勞動力成本，農(nóng)業(yè)比較效益低下的局面沒有從根本上得到改變。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏競爭力，收入少，增收難，農(nóng)民就越來越少地投入資金在農(nóng)業(yè)上，國家撥發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展資金，大部分用于支持二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持不足。

2.2 農(nóng)村勞動力流失現(xiàn)象嚴重

從農(nóng)村人口變化來看，30年來，中國農(nóng)村人口無論是在家庭數(shù)量還是在人口總量上都發(fā)生了巨大變化。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式確立于1982年，無疑1982年就成為農(nóng)村人口是否獲得集體土地經(jīng)營權(quán)的一個分水嶺。從已獲得集體土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村人口看，目前已有相當(dāng)數(shù)量的人群通過各種途徑離開原先的農(nóng)村而到城鎮(zhèn)就業(yè)或居住。一是1964年到1982年出生的農(nóng)村人口通過高考離開農(nóng)村；二是部分農(nóng)村青年通過參軍、招工等方式離開農(nóng)村；三是部分農(nóng)民常年在外務(wù)工且已有穩(wěn)定工作而離開農(nóng)村；四是部分農(nóng)民家庭常年在外經(jīng)商離開農(nóng)村；五是少數(shù)富裕農(nóng)戶通過在城鎮(zhèn)購房舉家離開農(nóng)村。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村務(wù)農(nóng)人數(shù)以高達2%的速度在遞減。當(dāng)前我國的人口總額遞增趨勢有了一定的緩解，勞動力的增長也隨之減緩，大規(guī)模非農(nóng)就業(yè)的上升，導(dǎo)致務(wù)農(nóng)人數(shù)下降。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為36%，全國有2.7億農(nóng)村青壯年在城鎮(zhèn)實現(xiàn)相對穩(wěn)定就業(yè)，造成農(nóng)村勞動力嚴重不足。

2.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

近年來，國家加大對新農(nóng)村建設(shè)的投入力度，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件有一定的改善，但由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)還任重道遠。有人把農(nóng)村比喻為一個龐大的“露天工廠”，一遇自然災(zāi)害，農(nóng)民就只能望天興嘆，從某種意義上來說，農(nóng)民就是“靠天吃飯”的格局并沒有完全改變，一些耕種條件比較差的坡瘠地、零星地，農(nóng)民直接棄而不種。農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，二次灌溉條件差，農(nóng)戶耕種投入大、成本高，造成發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)動力不足和抵御自然災(zāi)害能力較低。

2.4 農(nóng)村勞動力素質(zhì)有待提高

農(nóng)村教育資源嚴重不足，勞動者受教育程度明顯偏低，低素質(zhì)勞動力過剩，高素質(zhì)人才短缺，人力資本嚴重匱乏。作為新農(nóng)村建設(shè)主體留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員大多數(shù)是缺乏一定的技能而又實在無法外出從業(yè)的這一部分群體，他們素質(zhì)較低，技能單一，經(jīng)營管理能力較低，一方面難以接受新農(nóng)業(yè)科技知識，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。

2.5 土地流轉(zhuǎn)機制不健全

由于小城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)和公路建設(shè)征用了大量土地，而土地補償或土地置換不到位，從而導(dǎo)致人地矛盾十分突出，使農(nóng)民越來越珍惜自己僅有的一點土地。農(nóng)村法規(guī)中對于規(guī)模使用土地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時土地如何進行流轉(zhuǎn)沒有確定性文字要求，土地流轉(zhuǎn)缺乏法律支撐，在土地流轉(zhuǎn)過程中，往往受群眾惡意刁難，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)較為困難。

很多農(nóng)戶舉家外出務(wù)工，寧肯將土地撂荒也不找人代耕種，也不愿意將土地使用權(quán)交還村民小組安排生產(chǎn)，集體又不能收回，造成耕地浪費。種糧大戶要從承包者手中獲得耕地使用權(quán)，必須向一家一戶的承包人租地耕種，有的種糧大戶雖是免費“借”地種糧，但不具有合格的土地經(jīng)營權(quán)，其發(fā)展受到制約。如種糧大戶在租種耕地時，一些地方規(guī)定種糧直補等須歸原承包人所有，這為種糧大戶帶來極大的成本壓力。而現(xiàn)行糧食直補政策是按土地面積發(fā)放補貼，直補款是通過“一本通”直接發(fā)放到農(nóng)戶手中。雖然國家規(guī)定糧食主產(chǎn)省原則上按種糧農(nóng)戶的實際種植面積補貼。然而在具體實施中，基本上都是按農(nóng)戶土地面積給予補貼，導(dǎo)致農(nóng)戶無論種不種糧食，只要有地就有直補款。因此，一方面，農(nóng)民工進城以后，不少地方無人種地。另一方面，城市資本下鄉(xiāng)卻拿不到穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)，無地可種。endprint

3 解決農(nóng)村土地撂荒的建議

3.1 壯大集體經(jīng)濟，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

3.1.1加強市場調(diào)控。進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場，對種子、倉儲、運輸、農(nóng)機、營銷等專業(yè)組織，采取財政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸支持等措施，加大培育引導(dǎo)和扶持發(fā)展的力度，同步加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、價格、質(zhì)量等問題的監(jiān)管力度，從而降低農(nóng)民的經(jīng)營風(fēng)險和經(jīng)營成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，確保農(nóng)民增產(chǎn)增收。

3.1.2提高土地經(jīng)營效益。土地是農(nóng)村集體資產(chǎn)中最重要的資源，在農(nóng)村實行集體化道路的過程中，要全面開展村級土地、房屋資產(chǎn)的清查，積極開展宅基地、農(nóng)用地整理，增加有效用地面積，拓展集體資源的運作空間。在具備一定條件的農(nóng)村，村集體可以建造標(biāo)準廠房、專業(yè)市場、倉儲設(shè)施，開展物業(yè)租賃經(jīng)營等，從而提高集體土地經(jīng)營效益。比如，可以村級集體經(jīng)濟組織為單位，參照上年土地流轉(zhuǎn)的平均收益，結(jié)合國家政策性銀行同期利率，把農(nóng)民承包地的經(jīng)營權(quán)折算成股本金，作為其入股各種經(jīng)濟實體的股權(quán)，完成農(nóng)民向股民的轉(zhuǎn)變，提升土地附加值。

3.1.3加大對村級集體經(jīng)濟的扶持力度。要加大對農(nóng)村集體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、山區(qū)開發(fā)、綠化造林、生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小流域治理等財政資金的扶持力度，要與發(fā)展村級集體經(jīng)濟結(jié)合起來，提高扶持資金使用效益。對集體經(jīng)濟相對薄弱、增加集體經(jīng)濟收入又有明顯帶動作用的荒山（地）開發(fā)、農(nóng)業(yè)基地建設(shè)等項目，可按村級集體經(jīng)濟組織自身實際投資額的一定比例給予補助。財政、工商、稅務(wù)部門對集體經(jīng)營收入、收益分配、項目建設(shè)的稅收，屬地方財政可支配部分，可實行免征政策。金融機構(gòu)要把扶持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營作為信貸支農(nóng)的重點，加大對村集體經(jīng)濟組織項目的信貸投入，并實行優(yōu)惠利率。

3.1.4發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，增強耕地實用性。堅持走農(nóng)旅融合發(fā)展道路，充分發(fā)揮丘陵、山區(qū)地域資源優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)綜合經(jīng)濟效益，培育農(nóng)民增收新領(lǐng)域，避免農(nóng)民因為種地成本高，收入低而撂荒耕地現(xiàn)象。對林果、經(jīng)果、漁業(yè)、花卉、茶葉、中藥材等其他滿足市場多元化需求的農(nóng)副產(chǎn)品，要突出其市場調(diào)節(jié)功能，以市場供需為導(dǎo)向，科學(xué)規(guī)劃，分類指導(dǎo)，加強農(nóng)機農(nóng)資保障和信息技術(shù)服務(wù)，發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)，拓寬老百姓致富的門路。對保障國計民生的糧食、油料、生豬、蔬菜和棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品，要突出其公共產(chǎn)品屬性，科學(xué)測算，合理布局，用好政府這只“有形的手”，采取目標(biāo)價格、定單采購和價格保險等綜合措施，既讓糧食安全有保障，也讓種植收益可預(yù)期。

3.2 加快新農(nóng)村建設(shè)進程，引導(dǎo)勞動力回流

3.2.1科學(xué)規(guī)劃，合理布局。堅持“規(guī)模適度、增強特色、強化功能”的原則，統(tǒng)籌安排各類資源，加快新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，提高可持續(xù)發(fā)展能力。

3.2.2吸引農(nóng)民，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。制定鼓勵和扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激勵政策，吸引那些年富力強、見過世面，而且完成了原始積累的農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)，補充新鮮血液。如果有5000萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)，按平均投資10萬元，將形成5萬億以上的巨額投入。積極鼓勵和扶持農(nóng)村有一定經(jīng)濟實力的能人興辦各種類型的個體私營企業(yè)和組織，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)民工的吸納能力。

3.2.3大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。從目前全國所有富裕村來看，它們都具有雄厚的集體經(jīng)濟，即村辦集體企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大是農(nóng)村首先富裕的重要條件。農(nóng)村實行集體化以后，參加集體勞動的畢竟是少數(shù)，還有大部分農(nóng)村勞動力就業(yè)需要解決。為此，要大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“變產(chǎn)區(qū)為景區(qū)、變產(chǎn)品為商品、變農(nóng)房為客房”，讓農(nóng)民就地務(wù)工，增收致富。

3.3 提高農(nóng)業(yè)防風(fēng)險水平

加大投入，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過加大財政投入引導(dǎo)和促進社會多渠道投資農(nóng)業(yè)。資金投入重點集中在農(nóng)業(yè)科技以及以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，特別要加大資金對山坪塘、石河堰、機耕道、渠道等基礎(chǔ)設(shè)施進行維修整治的投入?？刹扇≌a貼與農(nóng)民自購相結(jié)合，推廣小型、多功能復(fù)合型農(nóng)業(yè)機械，擴大機械耕種區(qū)域。同時做好防災(zāi)、減災(zāi)注重提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害能力。

加大糧食補貼投入，將補貼向種植大戶傾斜。整合現(xiàn)行糧食直補、綜合直補、水稻良種補貼等資金，改為“種糧補貼”，以提高補貼實效。對補貼對象明確規(guī)定為“糧農(nóng)”，而不是承包土地的農(nóng)民，保證糧食補貼能夠發(fā)放到真正種糧人手中。條件成熟后，可實行以種的糧食產(chǎn)量或銷售量為依據(jù)進行補貼。

落實農(nóng)業(yè)保險政策，繼續(xù)推廣農(nóng)業(yè)保險，確保保險險種基本涵蓋種植養(yǎng)殖業(yè)主要品種，保險責(zé)任基本涵蓋發(fā)生較為頻繁和容易造成較大損失的災(zāi)害風(fēng)險，參保對象基本涵蓋從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各類主體。

3.4 加強農(nóng)村勞動力技術(shù)培訓(xùn)

加大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和培訓(xùn)力度。 充分利用國家扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化的政策，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化，減輕農(nóng)民勞動強度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。可根據(jù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和本地企業(yè)急需工種，有針對性地以實用技術(shù)培訓(xùn)農(nóng)民，拓寬農(nóng)民的就業(yè)范圍。組織農(nóng)業(yè)專家送現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)下鄉(xiāng)，提高農(nóng)民耕作技術(shù)。加大對新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)力度，提高其參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場競爭的能力。

做好市場調(diào)研，實現(xiàn)培訓(xùn)就業(yè)無縫對接。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和市場需求，深入龍頭企業(yè)調(diào)研了解，并結(jié)合農(nóng)村勞動力就業(yè)愿望，研究確定適合農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)實訓(xùn)模式，采取先定向后培訓(xùn)、先培訓(xùn)后定向和邊培訓(xùn)邊定向的意向培訓(xùn)以及先培訓(xùn)、后實訓(xùn)、再就業(yè)一體化培訓(xùn)新模式，不斷提高農(nóng)村勞動力職業(yè)技能水平。

3.5 建立完善土地流轉(zhuǎn)制度

加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)機制。根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新機制，確保農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?？煽紤]發(fā)展入股流轉(zhuǎn)、托管流轉(zhuǎn)等多種流轉(zhuǎn)方式，搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺，放活土地經(jīng)營權(quán)。完善現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)機制，在堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”原則下，采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，使撂荒耕地集中到愿意種田的農(nóng)業(yè)大戶。對土地撂荒達一定年限，通知撂荒農(nóng)戶耕種無果情況下，由村集體討論并多數(shù)通過后，撂荒土地轉(zhuǎn)由其他種植戶耕種，同一村社農(nóng)戶在同等條件下優(yōu)先考慮，也可由村組集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營。允許農(nóng)戶以互換形式調(diào)換土地，使分散、過小的土地連片集中經(jīng)營。支持各類市場主體成立土地流轉(zhuǎn)合作社，集中連片經(jīng)營農(nóng)村土地，并給予貸款貼息、財政補貼等優(yōu)惠措施。

4 結(jié)語

土地資源是國家的重要資源。土地撂荒問題理應(yīng)得到社會各界的高度重視，必須采取措施解決這一突出問題。國家建立科學(xué)的補貼政策，宏觀調(diào)控穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品及其相關(guān)產(chǎn)品價格，強化農(nóng)業(yè)保險，減少農(nóng)業(yè)勞動者的耕作風(fēng)險，并安排專業(yè)人員對農(nóng)民進行保護土地知識的宣傳，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益。此外，國家明確產(chǎn)權(quán)主體以及完善土地監(jiān)管機制，加強對農(nóng)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)指導(dǎo)，鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，切實減少土地撂荒現(xiàn)象。endprint