賈康:財政體制改革是配套改革

楊正蓮

房產(chǎn)稅試點遲遲沒有面世，卻一直成為納稅人高度關(guān)注的議題。

眼下，中國稅改正面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的最大難題之一，那就是如何避免將稅改僅處理為變相增稅，而是通過完善體制和稅種設(shè)計，讓財稅改革在稅負有增有減中體現(xiàn)社會公平。

對此，一直堅持完善稅改的財政部財政科學(xué)研究所所長賈康，在2011年元旦之前接受了《中國新聞周刊》的專訪。

中國新聞周刊：有統(tǒng)計表明，政府財政收入、各種社會保障收入及其他非稅收入占GDP的比重高達三成以上，納稅人普遍抱怨稅負過高。而福布斯雜志發(fā)布的2009年稅負痛苦指數(shù)排行中，中國稅負痛苦指數(shù)高達159，在其公布的65個國家和地區(qū)中排列第二，僅次于法國。你怎么看待中國納稅人的稅負現(xiàn)狀？

賈康：如就我國的宏觀稅負而言，其實水平并不高，這需要用數(shù)據(jù)說話。

政府收入占GDP比重這個指標(biāo)，需要形成“一覽無遺”的全口徑。根據(jù)財政部業(yè)務(wù)部門按我國全口徑財政收入的計算，中國近三年（2007～2009）的數(shù)據(jù)分別為27.6%、27.9%和30.0%。這個水平，可拿到國際上做一個比較：根據(jù)口徑可比的國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，財政收入占GDP比重這一指標(biāo)的世界平均水平是40%，即使是發(fā)展中國家的平均水平，也達到35%。從這個比較可以看出來，中國政府收入占GDP比重甚至明顯低于發(fā)展中國家的平均水平，怎么能說財政收入比重過高呢？

假如是按人均財政收入水平看，中國這個指標(biāo)目前在世界上的排名更還在百名之外。假如考慮個人稅收負擔(dān)的系數(shù)，那么要指出中國占人口總規(guī)模一半以上的農(nóng)村人口一分錢直接稅負也沒有。福布斯的“痛苦指數(shù)”排行中，計算方法有不少低級錯誤。

當(dāng)然，必須高度重視社會成員關(guān)于稅負高、感覺不公平的抱怨，這其實主要是與收入分配的格局與收入差距相關(guān)，也和服務(wù)型政府建設(shè)不到位有關(guān)。

首先是中國居民收入占國民總收入比重已經(jīng)有連年下降的趨勢。有數(shù)據(jù)表明，1996年至2007年，中國居民收入在國民收入分配中的比重從69.3%下降到57.5%，累計下降11.8個百分點，同期企業(yè)利潤所占比重卻從21.2%升至31.3%。目前，作為中國居民收入主要渠道的工資收入，在生產(chǎn)要素中的分配比例偏低，僅占企業(yè)運營成本的不到10%，遠低于發(fā)達國家的50%。在社會財富這塊“蛋糕”的切分中，企業(yè)收入增長更明顯。至于政府收入，則是從改革開放初期30%以上水平，一路下滑到1995年10.3%最低點后的恢復(fù)性增長，而且其中越來越多的一部分，是作為轉(zhuǎn)移支付用來支持低收入群體的收入增長。

我相信今后隨著政策優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展，以及國有企業(yè)改革、反壟斷舉措的推進，居民收入比重會逐步提高。

中國新聞周刊：十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出，要擴大增值稅征收范圍，最近公開征求意見的車船稅法草案甚至被質(zhì)疑為變相增稅增負，就連熱議多時的房產(chǎn)稅也引起人們對稅負增加的擔(dān)憂。怎么理解納稅人的這些擔(dān)憂？

賈康：近些年，我國的收入差距在擴大，基尼系數(shù)已達0.47高位，位于“收入差距過大”區(qū)間的上半?yún)^(qū)。處理和解決這一問題，恰恰需要加強政府“以政控財、以財行政”分配體系中的再分配能力，也就是要通過個人所得稅和房地產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅的“直接稅”調(diào)節(jié)，“抽肥補瘦”，適當(dāng)提高財政收入占GDP比重，進而加大對低收入階層的轉(zhuǎn)移支付來改善他們的實際生活境遇。

近年來，我國財政分配中不斷增加社會保障支出，支持建立和完善各項社會保障制度，促進加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，目的就是為了讓百姓解除后顧之憂，可以更放心地消費，更好地享受改革開放的成果。

從可用財力上看，我國可用于統(tǒng)籌安排的公共財政收入占GDP比重明顯偏低。在現(xiàn)行管理體制下，我國財政收入中基本上只有公共收支預(yù)算中的財政收入可以統(tǒng)籌地用于保障和改善民生等公共支出。2007年我國公共財政收入占GDP比重為19.9%，2008年為19.5%，2009年為20.4%，明顯低于國外水平。

“十二五”期間，在稅制改革方面，我們應(yīng)有分步走的考慮。資源稅已經(jīng)在新疆試點了，其后的配套改革需要有全套準(zhǔn)備，尤其是在壟斷行業(yè)的配套改革方面必須跟上。從近期到中期，顯然還有大家特別關(guān)心的房地產(chǎn)稅的改革，它既配套于體制框架，也配套于成為熱點的房地產(chǎn)健康發(fā)展，并且密切關(guān)聯(lián)于收入再分配。到了中期，就要解決社保稅、環(huán)境稅適時推出的問題。中長期在中國還要考慮遺產(chǎn)稅的問題，這個事情很敏感，但可先做積極的研究。

中國新聞周刊：人們對稅負過高的擔(dān)憂，部分與我國社會保障和公共服務(wù)現(xiàn)狀密切相關(guān)，對政府支出方面的改革也是社會關(guān)注的焦點。納稅人的錢今后將會如何花出去、并將用在哪些方面？

賈康：中央財政除小部分用于中央本級支出外，更多地是用于對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，平衡地區(qū)間財力差異，尤其是要重點支持中西部地區(qū)改善民生。

數(shù)據(jù)顯示，2009年中央本級收入占全國財政收入的比重為52.4%，但中央本級支出占全國財政支出的比重僅為20.1%，中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付由1994年的2389億元增加到2009年的28621億元。

地方財政這些年也正日益突出改善民生。推進基本公共服務(wù)均等化這方面的支出，更應(yīng)是其財力運用的重中之重。

此外，不論是中央和地方，提高“錢從哪里來，用到哪里去”的透明度和強化公眾監(jiān)督機制的作用，都是十分關(guān)鍵的問題，這就與改革和加強管理有關(guān)。

中國新聞周刊：大量的財政預(yù)算開支沒有細化公開，似乎存在“內(nèi)行說不清，外行看不懂”的情況？

賈康：必須承認，我國存在行政成本偏高、財政分配績效偏低的問題。雖然在政務(wù)公開、預(yù)算信息公開方面有明確要求，也有中央、地方不同層面上的不少積極努力，但還不能很好適應(yīng)廣大人民群眾公民意識和納稅人意識不斷提高的新形勢、新要求。

1998年以來，在“建設(shè)公共財政”方針綱領(lǐng)指導(dǎo)之下，已進行了一系列制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和“金財工程”式的技術(shù)創(chuàng)新，同時還采取措施努力壓縮行政經(jīng)費，這些舉措在壓低行政成本方面已經(jīng)發(fā)揮了作用；近年財政部門對于財政資金績效考評的要求與相關(guān)舉措也在不斷提升。然而，我們必須看到，人民群眾在這方面的滿意度仍然不高，尤其是在政府預(yù)算信息的透明度、預(yù)算安排的合理性、預(yù)算管理的科學(xué)化、精細化水平的提高方面，我們還要結(jié)合經(jīng)濟、行政、乃至政治體制的配套改革，作出大量細致的工作和長期的努力。

財政信息和其他相關(guān)政府信息的公開透明是大勢所趨。隨著公民意識、納稅人意識生長，這是社會進步不可避免的過程，我們沒有別的選擇。怎樣逐漸推進信息公開，特別是從財政預(yù)算到其他政務(wù)信息公開的制度建設(shè)，這也是一種綜合改革。

中國新聞周刊：財政體制改革的核心是什么？

賈康：我認為，財政改革的核心，是為完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、貫徹科學(xué)發(fā)展觀來提供“以政控財，以財行政”方面的有效制度供給。要在新一輪價稅財配套改革里解決資源價格、財產(chǎn)價格、人力資源價格等要素價格形成機制與配置機制，也要進一步解決怎樣以經(jīng)濟手段為主和怎樣實現(xiàn)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府的變革，使間接調(diào)控更加順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新要求，包括需要有復(fù)合稅制體系進一步的改革。

這種改革牽一發(fā)動全身，當(dāng)然還要有一個和它配套的政府轉(zhuǎn)型。比如說，各級事權(quán)如何合理界定，怎么樣能夠按照公共財政的要求進行實質(zhì)性的財政轉(zhuǎn)型，并且這個轉(zhuǎn)型還要能夠帶動和推進總體配套的轉(zhuǎn)型。可以說，這個轉(zhuǎn)型絕對不會僅僅限于經(jīng)濟層面，一定是要關(guān)聯(lián)著行政體制改革、政治體制改革、社會生活等方方面面的配套改革。

從財政體制方面看，我認為現(xiàn)在應(yīng)該在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎(chǔ)上，在 “十二五”期間爭取使五級財政框架扁平化到三級框架，財政體制扁平化改革，是從財政分稅制在省以下貫徹落實到市場經(jīng)濟健全完善這一系列配套改革的前提條件。

我們希望在“十二五”推進實質(zhì)性的改革事項，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、稅基合理配置、最后達到財力與事權(quán)相匹配，有利于科學(xué)發(fā)展的財政體制和稅制。基本特征是把“五級框架”減少到三級框架，進而使三級中每一級政權(quán)有一級合理的事權(quán)，跟著要有一級合理配置的財權(quán)（關(guān)鍵是要有合理的稅基），進而形成一級現(xiàn)代意義的預(yù)算，要使之公開、透明、并讓公眾參與接受社會監(jiān)督。

西部地區(qū)可以資源稅為主導(dǎo)，形成財源支柱，其他地區(qū)以不動產(chǎn)稅為主，也可以稱為房地產(chǎn)稅，就是物業(yè)稅和準(zhǔn)備在房產(chǎn)稅上改變條款規(guī)定推出的不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收，這樣一般地方稅體系中的支柱財源都有了。市縣、省和中央間比較多的共享成分，可以逐漸減少。

在這種情況下，地方可以與市場經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展客觀要求相契合地追求績效，也可以規(guī)范地擁有舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)，再加上中央、省級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，那時候欠發(fā)達地區(qū)市縣基層的困難都可望解決，這才是長治久安之局。財政體制怎么跟市場經(jīng)濟間接調(diào)控框架相協(xié)調(diào)，怎么樣正確處理政府和市場、和社會、和納稅人之間的關(guān)系，其基本模樣，哪怕是粗的框架，也要在“十二五”期間大體形成才好?！?/p>