我國碳交易市場建設及發(fā)展對策研究

楊錦琦

【摘 要】 作為全球最大的碳排放國，我國一直積極采取措施應對氣候變化。2011 年國家發(fā)改委批準北京、上海、重慶、天津等七個碳交易試點，為推動全國碳市場進行初步探索。目前我國碳交易市場雖初具雛形，但在實施和完善過程中還面臨著諸如法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管缺位等問題。應健全法律法規(guī)，加強政府對市場監(jiān)管力度，制定控制排放總量目標，科學分配初始配額，引導金融機構參與，鼓勵碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新。充分發(fā)揮政府的引導作用，最終通過市場機制對資源的優(yōu)化配置，建立起規(guī)范、科學、活躍、可持續(xù)的碳交易市場體系。

【關鍵詞】 碳交易市場 問題 對策

黨的十八大以來，我國把生態(tài)文明建設作為“十三五”規(guī)劃重要內容，積極落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。為了進一步激勵企業(yè)降低排放水平，用更低成本實現(xiàn)碳減排目標，2011 年10月，國家發(fā)改委確定對北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市進行碳交易試點工作，并計劃于2017年開展全國性的碳交易工作。碳交易市場，是指由各種溫室氣體排放權的交易活動和金融活動所組成的市場。碳交易市場的形成來源于溫室氣體國際減排公約《京都議定書》的相關規(guī)定。為達到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》減少全球溫室氣體排量的目的，《京都議定書》制定了三種市場機制：清潔發(fā)展機制（CDM，以下簡稱CDM，目前CDM是唯一得到國際公認并于全世界通用的碳交易機制。）；聯(lián)合履行機制（JI）；排放貿(mào)易（ET）。根據(jù)三種機制，碳交易被分為兩種型態(tài)：配額型和項目型。

一、我國碳交易市場建設現(xiàn)狀

我國確定了應對氣候變化“十三五”行動目標：到2020年，單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%。2015年9月，我國提出到2030年單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，并計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)。碳交易通常從兩個方面開展，即基于項目和配額的碳交易。我國作為發(fā)展中國家，不僅開展基于項目的清潔發(fā)展機制（CDM）活動，還以試點區(qū)域為主進行碳配額交易易得到了快速的發(fā)展， 主要通過三種途徑來實現(xiàn)：一是清潔發(fā)展機制項目，即 CDM； 二是自愿減排項目，即VER， 國內部分企業(yè)或單位為了維護企業(yè)形象或履行一定的社會責任， 自愿性地購買相應指標以抵消日常生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的碳排放量； 三是強制減排項目，2013年，我國第一個強制性的碳交易市場于深圳正式運行。

（一）我國基于項目的碳交易市場現(xiàn)狀

自我國實施CDM機制以來，國家發(fā)展改革委員會成立了應對氣候變化司，專門負責國內CDM管理，同時推出一系列相關制度政策，以保障中國CDM機制順利推行。根據(jù)不同的減排類型，我國CDM項目分為節(jié)能和高效、新能源和可再生能源、燃料替代、甲烷回收利用、N2O 分解消除、HFC-23分解、垃圾焚燒發(fā)電、造林和再造林、其他項目等9大類。我國目前在國際上主要參與的是清潔發(fā)展機制（ CDM） ，根據(jù) UNFCCC 的統(tǒng)計，截至2015年7月4日，在CDM執(zhí)行理事會成功注冊的CDM項目有3807個，目前，無論是從注冊項目角度，還是核證減排量方面，我國已成為國際上最大的CDM項目供給國。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，我國CDM項目每年提供全球約 70%的 CER 需求。各地依托自然資源稟賦及經(jīng)濟優(yōu)勢積極開發(fā)CDM項目，初步形成以環(huán)渤海區(qū)域為核心的沿海風電集聚區(qū)，以云南、四川為核心的西南水電集聚區(qū)，以內蒙古、甘肅、寧夏、新疆等西北部省區(qū)為核心的陸上風電集聚區(qū)。據(jù)易碳家了解到，其中，云南、四川、內蒙古、湖南、甘肅等中西部地區(qū)利用水利、風能等自然優(yōu)勢，項目開發(fā)一直處于前列。

（二）我國基于配額的碳交易市場現(xiàn)狀

隨著全球低碳經(jīng)濟轉型的逐步推進，碳交易市場成為極具發(fā)展?jié)摿Φ纳唐方灰资袌觥Ｗ鳛槿蜃畲蟮奶寂欧艊?，我國一直積極采取措施應對氣候變化。2011 年國家發(fā)改委批準北京、上海、重慶、天津等七個碳交易試點，并將 2013 年至 2015 年定為試點階段，為推動全國碳市場進行初步探索。我國7個碳交易市場既有相同點又各具特色。各試點碳交易市場的覆蓋范圍既有相似之處又各有特色。從覆蓋的溫室氣體種類看，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北碳市場僅納入二氧化碳作為控排氣體；而重慶碳市場卻納入了《京都議定書》規(guī)定的全部6種溫室氣體。從覆蓋的排放源看，各試點省市碳市場均將直接排放源和間接排放源作為管控對象；另外，上海和深圳碳市場不僅納入了固定排放源，還納入了移動排放源如航空業(yè)和城市公共交通行業(yè)等；而其他5個試點碳市場僅納入固定排放源。就覆蓋行業(yè)來說，各試點碳市場均覆蓋了第二產(chǎn)業(yè)高能耗、高排放的行業(yè)，如電（熱）力、水泥、石化、鋼鐵等行業(yè)；并且北京、上海和深圳碳市場還納入了服務業(yè)和大型公共建筑。對于納入控排企業(yè)的排放門檻而言，湖北碳市場納入控排企業(yè)的排放門檻最高，即2010和2011年年綜合能耗在6萬噸標煤及以上（排放量在12萬噸CO2當量及以上）；上海、廣東、天津、重慶碳市場納入控排企業(yè)排放門檻為特定時期年排放量為2萬噸CO2當量及以上；北京碳市場納入控排企業(yè)的門檻為2009-2011年年排放量為1萬噸CO2當量及以上；深圳碳市場納入控排企業(yè)門檻最低，為年排放量3000噸CO2當量以上。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，總體來看碳排放交易試點成果顯著，截至2015 年 8 月底，我國累計交易地方配額約 4024 萬噸，成交額約 12 億元； 累計拍賣配額約 1664 萬噸，成交額約 8 億元。而被納入排控體系的企業(yè)履約也在上升，2014 年達到 96% 以上，2015 年履約率達到 98% 以上。

二、我國碳交易市場建設存在的問題

我國碳交易市場體系雖然已經(jīng)初步建立，但在實施和完善過程中還面臨著諸如法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管缺位等問題。

（一）法律法規(guī)基礎薄弱endprint

完善健全的法律、法規(guī)是碳排放權交易市場規(guī)范和健康有序發(fā)展的必要保障，清晰明確的界定碳排放權的產(chǎn)權屬性是發(fā)揮碳排放市場機制的關鍵。目前我國現(xiàn)行階段相關立法仍然相當匱乏，缺乏必要的法律法規(guī)作為指導依據(jù)，全國范圍內尚無統(tǒng)一的碳排放權交易市場和交易規(guī)則的法律、法規(guī)制度。因此，碳交易還處于一種自發(fā)管理、自我約束的狀態(tài)。

（二）政府主管部門監(jiān)管不足

目前我國碳排放交易雖然屬于一種自愿性交易行為，但也要受到相關政府部門的監(jiān)督管理。我國碳排放交易的監(jiān)管存在很多不足。硬件方面，監(jiān)測技術設施的開發(fā)利用不足。軟件方面，缺乏具體的檢測標準；交易審批程序不夠具體和完善，缺少可操作性，容易導致權力尋租；存在嚴重的制度缺陷，監(jiān)管制度尚不完善，交易主體資格審查制度、報告制度、交易行為登記制度、信息公開制度不健全，造成碳排放交易市場難以建立起完善的交易平臺。

（三）減排區(qū)域分割特性明顯

我從市場構成上來看，目前主要以 CDM 項目為主， CDM 項目從地域來看，分布不均衡，項目分布不平衡，西多東少；欠發(fā)達地區(qū)多、發(fā)達地區(qū)少。目前，我國西部地區(qū)如云南、四川、內蒙等地的 CDM 批準、注冊、簽發(fā)項目數(shù)量較多，但東部發(fā)達省份金融資源相對豐富，因此在建設碳交易市場過程中，要充分考慮金融資源與碳交易資源匹配矛盾。項目數(shù)前三位的云南、四川和內蒙古水能和風能都比較豐富，經(jīng)濟相對落后，屬于我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低的西部地區(qū)。而項目數(shù)較少的江蘇、上海和浙江處于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，對于能源的需求量較大，擁有高層次技術人才優(yōu)勢，具有較高的技術優(yōu)勢，屬于我國經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，對于CDM 項目的需求和先進技術的吸收能力要強于西部地區(qū)。CDM 項目西多東少的區(qū)域分布，不利于我國的發(fā)展需求，限制了技術借鑒和吸收的層次，應加強我國的東西合作，通過技術合作與轉移促進我國CDM 可持續(xù)發(fā)展

（四）缺乏合理的定價機制

我國碳市場目前尚未把握碳排放權交易的真實價值，由于各種數(shù)據(jù)缺失，參考標準不統(tǒng)一，加之初始配額規(guī)定不明確，致使碳排放交易權的價格受人為因素的干擾，出現(xiàn)市場價格高于真實價值，市場活力無法真正被激發(fā)出來。

三、我國碳交易市場建設的對策建議

我國碳市場的發(fā)展應以減排為目標，以法律為保障，以市場為手段，引導企業(yè)實現(xiàn)低成本減排。

（一）健全法律法規(guī)

完善配套法規(guī)建設，確立碳交易的法律地位。碳交易市場的建立需要一整套法律框架支撐，完善相應的法律制度體系，確立碳交易的法律地位，以法律法規(guī)的形式將各項制度、規(guī)則確定下來，使其具有法律效力，明確碳排放權有償取得和排放交易的法律地位。健全與碳交易相關的法律規(guī)范。制定碳交易制度的法律政策。主要指對碳交易制度產(chǎn)生影響的宏觀及外圍法律政策，如國家氣候變化立法、節(jié)能及可再生能源法、污染控制法律制度、溫室氣體減排法律要求，國家加入的應對氣候變化的國家公約及條約等。由于溫室氣體是最具外部性和公共性影響的污染物，其影響是全球性的，所以各國的行動往往依賴國際或者區(qū)際協(xié)議。目前《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》是各國氣候變化立法的主要依據(jù)。建立相應的規(guī)章和制度，規(guī)范碳市場的發(fā)展。設立碳交易市場的準入制度、相關的管理制度、信息報告制度、監(jiān)督制度等。碳交易的參與者眾多，包括買賣雙方、第三方服務性企業(yè)、規(guī)則制定者、監(jiān)管者等，應規(guī)范相關主體行為，使碳交易在我國能得到健康、持續(xù)的發(fā)展，為我國開展碳排放權交易提供法律依據(jù)和制度保障，以及為我國在未來承擔量化的溫室氣體排放提供法律依據(jù)。

（二）建立完善碳交易市場

結合我國實際情況，打破各區(qū)域市場的各自為政局面，逐步形成全國碳交易統(tǒng)一市場框架體系。以試點碳交易市場的建立和發(fā)展為基礎，構建成熟有序的全國性的碳交易市場。發(fā)揮現(xiàn)有的排放權交易所、CDM技術服務中心等機構在構建區(qū)域性的信息平臺和交易平臺的作用，平穩(wěn)有序的推進全國性的碳交易市場的建立與完善。

（三）制定控制排放總量目標，科學分配初始配額

結合國情，我國應嚴格控制碳排放總量。理論和實踐證明，在碳分配方式上，拍賣方式優(yōu)于免費發(fā)放，其過程更公平透明，不僅更易于提供減排激勵，而且可以避免配額過剩問題。制定初始階段免費配額為主，通過有層次、有步驟的發(fā)展，最終轉化為拍賣發(fā)放的分配機制。在分配過程中，宜采用自下而上的總量確定法，盡量減少“一刀切”現(xiàn)象，由于我國地域分布遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，減排技術水平參差不齊，即使同一地區(qū)，不同產(chǎn)業(yè)和不同企業(yè)的技術能力也相差甚大。碳排放權分配制度應充分考慮不同企業(yè)的減排能力和經(jīng)濟承受能力，以實現(xiàn)公平原則，充分調動企業(yè)參與減排和參與碳排放市場的積極性，充分考慮國內區(qū)域明顯差異特點。

（四）健全監(jiān)管制度

碳排放權交易市場涉及到多個部門及領域，需要相關部門的全程監(jiān)管，保證碳減排量的約束合理性和成本有效性。建立起完善的碳交易監(jiān)管機制。碳排放權的登記、監(jiān)測與核證就成為碳交易市場監(jiān)管的核心。建立碳排放登記報告制度。所有取得可交易的排放許可證的實體都必須進行申報登記。完善環(huán)境管理監(jiān)測系統(tǒng)。為了提供全面準確的排放數(shù)據(jù)給企業(yè)和環(huán)境管理部門，建立排放源連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)。建立排放許可證跟蹤系統(tǒng)，準確掌握排放源的排放信息和排放許可證信息。建立碳交易監(jiān)測體系。建立污染源基礎數(shù)據(jù)庫信息平臺、排放指標有償分配管理平臺、污染源排放量監(jiān)測核定平臺、污染源排放交易賬戶管理平臺等。建立企業(yè)排放臺帳制度，全面管理參加有償分配和排放交易體系的污染源，保障碳排放在有效的監(jiān)控之下。加大對超標排放行為的查處，加大處罰力度，促使企業(yè)自覺減少排放，實現(xiàn)總量控制和環(huán)境保護的總體目標。要及時查處濫用轉讓權，以及非法轉讓排放權的買賣行為，規(guī)范轉讓過程中的一些無序現(xiàn)象，確保排放權在二級市場上能夠正常交易。

（五）積極開展碳金融業(yè)務

碳金融市場的發(fā)展能為企業(yè)參與碳交易提供有效的風險規(guī)避工具，并通過對社會資源的引導，促使企業(yè)進行技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)調整，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。碳金融產(chǎn)品和衍生品創(chuàng)新已經(jīng)成為趨勢，并在不斷向多元化方向發(fā)展。應不斷打破行業(yè)壁壘，大力推進碳排放權期貨、期權交易，提高碳授信、碳理財、碳中介等金融服務的市場影響力，通過專業(yè)化的碳金融產(chǎn)品降低企業(yè)碳配額交易的潛在風險和履約成本，極大盤活碳金融資產(chǎn)。

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