文明與立法

屈一平

圍繞“精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明”這一主題，民革中央主席萬(wàn)鄂湘率隊(duì)，歷時(shí)一年先后赴12個(gè)省份實(shí)地調(diào)研，最終形成《關(guān)于精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明的建議》。

近日，一則“兩名中國(guó)游客在德國(guó)行納粹禮被抓”的新聞廣為流傳。隨著生活水平的提升和簽證的便利化，中國(guó)游客出境旅游越來(lái)越方便，在給當(dāng)?shù)貛?lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，在埃及神廟刻字、羅浮宮噴泉里洗腳等不文明行為也一次次挑戰(zhàn)著民眾的神經(jīng)。

公共場(chǎng)合罵臟話、直接吐痰入垃圾桶、集體闖紅燈……比出游時(shí)的不文明行為更不堪的是，國(guó)內(nèi)隨處可見的不文明行為，令五千年歷史的文明古國(guó)，面臨文明考驗(yàn)。

道德譴責(zé)、輿論批評(píng)、媒體曝光……多年來(lái)種種手段維護(hù)文明顯得力不從心，那么，如何讓實(shí)施不文明行為的人付出應(yīng)有的代價(jià)，嘗到“痛”的滋味？

記者了解到，在香港，根據(jù)《定額罰款（公眾地方潔凈罪行）條例》規(guī)定，公共場(chǎng)合罵臟話最高罰2000港元、坐監(jiān)10天。而在新加坡，這一行為將面臨更嚴(yán)厲的懲罰：鞭刑。

距離香港僅600公里外的廈門，也即將出臺(tái)一部文明法規(guī)，與之前其他城市的《文明條例》不同的是，此次給文明立法，具有很強(qiáng)的操作性，綜合治理性和嚴(yán)厲程度開創(chuàng)中國(guó)文明立法先河。

不為人知的是，這背后，有著一份非常詳細(xì)的“文明立法”菜單——《中華人民共和國(guó)社會(huì)文明促進(jìn)條例（示范文本）》，這份中國(guó)文明立法的“寶典”，由民革中央聯(lián)合中國(guó)人民大學(xué)起草，以期為國(guó)家和地方立法部門提供借鑒參考。廈門、貴州等地正在制定過(guò)程中的社會(huì)文明法規(guī)即參考了該示范文本。

“精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明”是民革中央2016年的一項(xiàng)調(diào)研課題。圍繞這一主題，民革中央主席萬(wàn)鄂湘率隊(duì)，歷時(shí)一年先后赴12個(gè)省份實(shí)地調(diào)研，最終形成《關(guān)于精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）。

在全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議上，作為以社會(huì)法制為參政議政重點(diǎn)領(lǐng)域之一的參政黨，民革中央以《精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明》為題，提出重磅建言。

這份報(bào)告，回答了文明的道德與法律爭(zhēng)議的問(wèn)題，回答了有沒(méi)有必要性立法的問(wèn)題，回答了在中國(guó)，統(tǒng)一的文明立法有沒(méi)有可能的問(wèn)題，也回答了文明立法如何執(zhí)行的問(wèn)題。

很快，民革的調(diào)研報(bào)告得到中央政治局五位常委的批示。

8月15日，民革中央調(diào)研部部長(zhǎng)付悅余接受《人民周刊》獨(dú)家專訪。他表示，文明的立法，是一個(gè)從激勵(lì)到處罰的綜合治理體系。“如果立法，最后得不到執(zhí)行，就不如不立?！彼辉?gòu)?qiáng)調(diào)，“社會(huì)文明是個(gè)大課題，事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)，不僅包括立法，也包括公民道德的提升、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等多個(gè)方面，需要綜合推動(dòng)，長(zhǎng)時(shí)間努力，才能讓中國(guó)社會(huì)文明邁向更高的水平?！?/p>

初心

2016年，中國(guó)出境游客數(shù)達(dá)到了空前的1.22億人次，蟬聯(lián)全球出境旅游人次的世界冠軍。與此同時(shí)，一些不文明的形象報(bào)道屢見報(bào)端：公共場(chǎng)所大聲喧嘩、闖紅燈、隨地吐痰等等行為，令國(guó)人擔(dān)憂。

“除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)習(xí)俗、城鄉(xiāng)差異等多方面因素，行為規(guī)范剛性缺失、立法不夠精準(zhǔn)，是社會(huì)不文明行為屢禁不止的重要原因之一?！泵窀镏醒胝{(diào)研組給出了這樣的基本判斷。

在這一背景下，民革中央充分發(fā)揮在社會(huì)法制領(lǐng)域的參政議政優(yōu)勢(shì)，從法治德治相結(jié)合和促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的視角，啟動(dòng)了“精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明”調(diào)研。

圍繞“精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明”主題，民革中央主席萬(wàn)鄂湘率隊(duì)，歷時(shí)一年，先后赴四川、陜西、山西、吉林、湖北、河南、安徽、山東、湖南、江西、福建、上海等12個(gè)省份實(shí)地調(diào)研。

調(diào)研大體分為兩個(gè)階段：第一階段從選題提出到2016年9月，調(diào)研組先后赴陜西、山西、四川、上海、吉林等地開展調(diào)研，在此基礎(chǔ)上提交的《關(guān)于精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明的建議》，得到四位中共中央政治局常委重要批示。從10月開始，為落實(shí)批示精神，民革中央又先后趕赴湖北、河南、安徽、山東、湖南、江西、福建等地，進(jìn)行第二階段調(diào)研。

10月11日，民革中央第二階段調(diào)研啟程當(dāng)天，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這與民革中央此前建議有頗多契合之處，也讓調(diào)研組一行備受鼓舞。

然而，現(xiàn)實(shí)是，中國(guó)并沒(méi)有一部成熟的社會(huì)文明條例。如何制定一部可操作性強(qiáng)的精準(zhǔn)立法？

付悅余說(shuō)，“民革中央主席萬(wàn)鄂湘提出，要從比較法的角度研究社會(huì)文明程度高、公民素質(zhì)高的國(guó)家、地區(qū)，了解他們有什么成功的經(jīng)驗(yàn)。”國(guó)際上也普遍認(rèn)為，新加坡、日本、香港等國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)文明程度較高，得益于其較高的法治水平。

經(jīng)過(guò)半年多的實(shí)地調(diào)研，民革中央調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)文明立法方面，我國(guó)還與其他國(guó)家存在較大差距：文明立法比較模糊，沒(méi)有專門立法；立法的可操作性不強(qiáng)；屢次違反的懲罰性措施不夠有力。

爭(zhēng)議

“道德的歸道德，法律的歸法律”“文明立法有必要嗎？”“中國(guó)這么大，統(tǒng)一的文明立法可不可能？——在中國(guó)，文明立法，一直以來(lái)都面臨爭(zhēng)議。

焦點(diǎn)一：

道德如何歸法律約束

民革中央主席萬(wàn)鄂湘表示，道德和法律不可混為一談，但也不可割裂對(duì)立地看待兩者關(guān)系。民革中央認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)中，法律維護(hù)道德和社會(huì)風(fēng)氣的作用非常明顯。正如習(xí)近平總書記所說(shuō)，以法治承載道德理念，道德才有可靠制度支撐。法律是底線的道德，也是道德的保障。

《團(tuán)結(jié)報(bào)》以酒駕、醉駕為例指出，酒駕醉駕危害眾人皆知，政府社會(huì)宣傳多年，但卻屢禁不止?！白眈{入刑”后，不僅治理效果立竿見影，而且轉(zhuǎn)變了人們的出行方式和生活觀念，“喝酒不開車，開車不喝酒”成為新的酒文化。

焦點(diǎn)二：

法律對(duì)文明的制約范圍如何界定

“公共領(lǐng)域的不文明行為，需要約束。”付悅余告訴記者，國(guó)外在文明立法方面的分類種類很多，此次調(diào)研立法，就主要定義為公共領(lǐng)域的不文明行為，“比如你在家隨地吐痰，我們就不管這些，我們主要加強(qiáng)在公共領(lǐng)域的管理，你在公共場(chǎng)所吐痰，就不行。”endprint

焦點(diǎn)三：

中國(guó)需要一部統(tǒng)一的文明立法嗎

民革中央的報(bào)告建議，在一些大中城市、省會(huì)城市、旅游城市先試點(diǎn)運(yùn)行?！叭珖?guó)一下子推行，當(dāng)前還不現(xiàn)實(shí)，可以在文明治理需求迫切的人口聚集地先推廣起來(lái)?！备稅傆嗾f(shuō)。

焦點(diǎn)四：

文明立法，如何執(zhí)行

付悅余表示，這也是民革中央研究的重點(diǎn)之一，民革中央從激勵(lì)到處罰以及綜合治理的體系進(jìn)行了通盤考量?！艾F(xiàn)在特別注重條例的可操作性，如果制定條例，最后得不到執(zhí)行，就不如不制定?！?/p>

自2013年，深圳頒布實(shí)施中國(guó)首部文明行為促進(jìn)條例——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》以來(lái)，杭州、武漢、青島、烏魯木齊等地也相繼頒布實(shí)施了文明行為促進(jìn)條例。但一些條文規(guī)章科學(xué)性、民主性、可操作性不足。

調(diào)研組調(diào)研結(jié)果顯示，目前，我國(guó)已經(jīng)有深圳、武漢、杭州等多個(gè)城市頒布實(shí)施《文明行為促進(jìn)條例》，取得積極效果，“但有一些還停留在倡導(dǎo)性、勸導(dǎo)性、禁止性內(nèi)容，對(duì)處罰力度和法律后果的規(guī)定比較薄弱，仍是沒(méi)有“牙齒”的法律，在一定程度上，也影響了法律實(shí)施的效果?！备稅傆嗾f(shuō)。

“社會(huì)文明條例能否執(zhí)行是個(gè)大問(wèn)題，我們和專家也反復(fù)論證?！备稅傆喔嬖V記者，民革中央的調(diào)研非常細(xì)致全面，對(duì)于立法的建議也十分具體，例如闖紅燈，違法了怎么執(zhí)行？警察不可能天天罰款，現(xiàn)在有高科技，通過(guò)人臉識(shí)別，對(duì)于屢教不改的，前期可以通知所在單位、一定范圍內(nèi)曝光，先禮后兵，最后才上升到剛性的法律手段，是一個(gè)綜合治理的過(guò)程。

精準(zhǔn)

2017年4月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于深化群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），將“堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”作為深化群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)的重要原則之一。

精神文明建設(shè)需要法律護(hù)佑，是精神文明建設(shè)的實(shí)際需要，也是時(shí)代賦予精神文明建設(shè)的要求。

民革中央調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)在精神文明的法治建設(shè)，尤其是精準(zhǔn)立法方面還存在一些不足，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是較多強(qiáng)調(diào)法治政府的概念，對(duì)公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)文明法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)不夠；二是關(guān)于社會(huì)文明的地方法規(guī)不夠精準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市運(yùn)用地方立法權(quán)推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)的水平有待提高，特別是地方法規(guī)的科學(xué)性、可操作性不足，“法不責(zé)眾”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是以法治促進(jìn)社會(huì)文明、法治與德治相結(jié)合的實(shí)招不多，缺乏更多類如“酒駕入刑”這樣警示鮮明的好辦法。

民革中央建議，應(yīng)充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)作用，引導(dǎo)公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量積極參與社會(huì)文明方面的立法及執(zhí)法工作，大力促進(jìn)社會(huì)文明加速發(fā)展。

民革中央還建議，在將公民社會(huì)行為文明規(guī)范納入法治軌道的同時(shí)，進(jìn)一步通過(guò)立法規(guī)范法人和其他社會(huì)組織的誠(chéng)信行為。同時(shí)，鼓勵(lì)公眾參與有關(guān)社會(huì)文明方面的執(zhí)法監(jiān)督也頗為重要，例如讓公民通過(guò)“隨手拍”參與執(zhí)法監(jiān)督，形成法治政府與公眾之間的良性互動(dòng)。

今年上半年，民革中央聯(lián)合中國(guó)人民大學(xué)等方面為社會(huì)文明立法制定出《中華人民共和國(guó)社會(huì)文明促進(jìn)條例（示范文本）》。

示范文本分為總則和分則兩個(gè)編目共180條。總則包括立法目的和基本原則，主管機(jī)關(guān)、部門及職責(zé)，執(zhí)法機(jī)制和程序，監(jiān)督和救濟(jì)，救濟(jì)與執(zhí)行等內(nèi)容，分則包括公民個(gè)人的文明行為、家庭文明、社會(huì)文明、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的文明規(guī)范等內(nèi)容。

就在記者發(fā)稿前，8月17日從貴州省人大常委會(huì)舉行的新聞發(fā)布會(huì)上傳來(lái)消息，中國(guó)第一家省級(jí)層面的文明行為地方性法規(guī)《貴州省文明行為促進(jìn)條例》出臺(tái)，該《條例》也是貴州省第一部文明行為條例。而此條例正是在借鑒和參考了民革中央的《精準(zhǔn)立法促進(jìn)社會(huì)文明》調(diào)研報(bào)告和《中華人民共和國(guó)社會(huì)文明促進(jìn)條例（示范文本）》而出，貫徹中央精神、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)精神文明建設(shè)的地方探索已經(jīng)拉開帷幕。

一部良法，勝過(guò)千言萬(wàn)語(yǔ)的說(shuō)教；一套好的機(jī)制，勝過(guò)無(wú)數(shù)次運(yùn)動(dòng)式的治理。民革中央認(rèn)為，把社會(huì)文明建設(shè)納入法治軌道，可以充分發(fā)揮法治對(duì)社會(huì)文明的引領(lǐng)作用，是對(duì)“文明”的最好呵護(hù)，同時(shí)也是把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)、運(yùn)用法治手段解決道德領(lǐng)域突出問(wèn)題的具體舉措。endprint