深入推進(jìn)北京城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的全局性改革。其主要任務(wù)是在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力提高供給體系的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。城市是人類最偉大的發(fā)明，承載著人們最美好的希望。但是當(dāng)前許多城市，尤其是超大城市，正面臨著交通擁擠、環(huán)境污染等城市病的困擾，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同樣也是城市治理面臨的重要課題。北京是國(guó)家首都，也是人口超千萬(wàn)的超大型城市。過(guò)去，由于北京人口急劇膨脹，城市治理較多從需求側(cè)入手，采取限制居民落戶等短期性手段來(lái)抑制居民需求，產(chǎn)生了一定的效果。黨的十八大以來(lái)，隨著全面深化改革戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，北京正在從根本上解決首都非核心功能過(guò)度集中、城市治理能力不足等沉疴痼疾。從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手，對(duì)北京城市治理進(jìn)行系統(tǒng)把脈，深入推進(jìn)城市治理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是未來(lái)北京城市發(fā)展的重要任務(wù)。

當(dāng)前北京城市治理存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，北京城市治理取得了很大的成績(jī)，但是同時(shí)也要看到，北京城市治理改革的任務(wù)仍然十分繁重。當(dāng)前，北京城市治理與“四個(gè)服務(wù)”的要求還存在一定差距，與“四個(gè)中心”的城市功能定位還不夠匹配，與居民需求和國(guó)家區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略還不太適應(yīng)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是北京的“大城市病”影響了首都功能發(fā)揮。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，北京市人口出現(xiàn)急劇增長(zhǎng)趨勢(shì)。與1990年相比，2016年末北京全市常住人口規(guī)模已增長(zhǎng)一倍多。人口規(guī)模的快速增長(zhǎng)，既是發(fā)展中國(guó)家大城市發(fā)展的普遍規(guī)律，也與北京承擔(dān)了過(guò)多的非首都核心功能有關(guān)。人口增長(zhǎng)帶來(lái)了交通擁擠、環(huán)境污染和水資源短缺等“大城市病”，影響了首都功能的發(fā)揮，不利于提高國(guó)家政務(wù)保障能力，不利于改善首都國(guó)際交往環(huán)境，與當(dāng)代中國(guó)的大國(guó)首都形象也不匹配。

二是北京城市發(fā)展空間約束不利于城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。過(guò)去，北京采取了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，加之首都在全國(guó)的特殊地位，導(dǎo)致人才、資金和技術(shù)等要素資源向北京快速集聚，人力成本和土地成本飛漲，北京已成為全球辦公成本最高的城市之一。同時(shí)，由于政策環(huán)境和綜合成本等因素的考量，企業(yè)一般不會(huì)在市場(chǎng)的引導(dǎo)下自發(fā)向周邊擴(kuò)散。還有一些批發(fā)市場(chǎng)，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)力量在區(qū)域內(nèi)合理布局。舊的產(chǎn)業(yè)出不去，新的產(chǎn)業(yè)進(jìn)不來(lái)，城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的能力受到挑戰(zhàn)。在新一輪技術(shù)革命浪潮前，如果不盡快推動(dòng)“騰籠換鳥(niǎo)”，將會(huì)失去難得機(jī)遇。

三是北京公共產(chǎn)品提供與居民需求還存在差距。當(dāng)前北京城市治理還存在諸多民生短板：商品住房?jī)r(jià)格和平均租金兩項(xiàng)指標(biāo)高居全國(guó)前列，高昂的居住成本增加了居民負(fù)擔(dān)，也不利于城市創(chuàng)新人才的引入；交通擁堵情況嚴(yán)重，2016年全市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)571.8萬(wàn)輛，早晚高峰路網(wǎng)平均時(shí)速22.28公里，人均通勤時(shí)間居全國(guó)首位；在環(huán)境治理方面，北京2016年P(guān)M2.5年均濃度72.5微克/立方米，仍處于較高水平。除此之外，就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及垃圾處理、停車難等民生短板問(wèn)題也比較突出，需要花大力氣加以解決。

四是北京發(fā)展與京津冀區(qū)域發(fā)展的協(xié)同關(guān)系還需進(jìn)一步深化。自2014年習(xí)近平總書(shū)記考察北京以來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。但是，在過(guò)去“一畝三分地”慣性思維下，北京發(fā)展與京津冀區(qū)域發(fā)展的協(xié)同關(guān)系還沒(méi)有完全建立起來(lái)。由于缺乏完善的產(chǎn)業(yè)利益分配和財(cái)稅分享機(jī)制，產(chǎn)業(yè)對(duì)接轉(zhuǎn)移的力度還有待加強(qiáng)。有的政府部門(mén)在考慮北京發(fā)展問(wèn)題時(shí)，還沒(méi)有自覺(jué)地站在區(qū)域發(fā)展的角度進(jìn)行研究，“舍”與“得”的關(guān)系還沒(méi)有完全理順。

北京城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本思路

城市治理的任務(wù)是政府動(dòng)員各種社會(huì)力量，綜合運(yùn)用行政、法律和經(jīng)濟(jì)手段，向社會(huì)提供必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足城市發(fā)展和居民需求，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。城市治理可以從兩方面進(jìn)行考察。從需求側(cè)來(lái)看，就是通過(guò)引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和規(guī)范需求，在供給條件不發(fā)生根本變化的情況下，實(shí)現(xiàn)供需基本平衡；從供給側(cè)來(lái)看，則是通過(guò)規(guī)劃、管理和服務(wù)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，以適應(yīng)需求的變化。當(dāng)前，北京城市治理的需求側(cè)仍然存在一些問(wèn)題，但是隨著城市人口規(guī)模增速拐點(diǎn)的到來(lái)，供給側(cè)的矛盾和問(wèn)題將會(huì)更加突出，需要將城市治理的任務(wù)盡快轉(zhuǎn)到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上來(lái)。推進(jìn)城市治理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是在繼續(xù)做好需求側(cè)管理的情況下，側(cè)重分析在城市治理中存在哪些無(wú)效供給和低效供給，明確哪些領(lǐng)域存在供給短板，哪些領(lǐng)域存在潛在需求，需要在供給側(cè)提前進(jìn)行戰(zhàn)略布局。當(dāng)前北京城市治理存在的問(wèn)題，既有城市長(zhǎng)期發(fā)展遺留下來(lái)的老問(wèn)題，也有新時(shí)期城市發(fā)展產(chǎn)生的新問(wèn)題，需要根據(jù)城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和潛在需求，深入挖掘供給側(cè)潛力，增強(qiáng)城市持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)城市供給能力和水平整體提升。

一是要將首都功能提升作為城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心。習(xí)近平總書(shū)記視察北京重要講話，提出了北京“四個(gè)中心”的城市功能定位，為首都發(fā)展指明了方向。緊緊圍繞和服務(wù)于首都功能是北京城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心任務(wù)。推進(jìn)首都功能提升的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，改變過(guò)去過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)中心建設(shè)的思路，將要素資源轉(zhuǎn)向首都核心功能建設(shè)上來(lái)，加快疏解非首都核心功能，為“四個(gè)中心”建設(shè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

二是要將創(chuàng)新發(fā)展作為城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的引擎。大城市是創(chuàng)新孕育的溫床，然而低效的城市治理也有可能會(huì)扼殺城市的創(chuàng)新基因。如果城市只會(huì)“摘果子”，將目光僅僅盯向能夠帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)效益的大項(xiàng)目，而不會(huì)“栽樹(shù)苗”，不在創(chuàng)新空間的營(yíng)造上下功夫，那么城市就有可能會(huì)陷入高成本和低創(chuàng)新的困境。創(chuàng)新是城市發(fā)展的不竭動(dòng)力。北京要建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，就需要著力推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”，加強(qiáng)在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新要素流動(dòng)等方面的投入，為創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造更好的制度環(huán)境。

三是要將民生發(fā)展作為城市治理供給側(cè)性改革的落腳點(diǎn)。城市公共產(chǎn)品和服務(wù)提供與居民利益密切相關(guān)，民生發(fā)展是城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終落腳點(diǎn)。當(dāng)前市民廣泛關(guān)注的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、環(huán)境、交通等熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，是城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要方向。民生發(fā)展問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，但歸結(jié)起來(lái)就兩條，一是涉及民生的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給總量不足，二是供給質(zhì)量和效率不高，難以滿足市民對(duì)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求。要堅(jiān)持以人為本的發(fā)展思想，積極探索超大城市有效治理體系，切實(shí)把涉及民生發(fā)展的問(wèn)題解決好。

四是將區(qū)域協(xié)同發(fā)展作為城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支撐。當(dāng)前北京城市治理中存在大氣污染等諸多難題，都具有跨界公共事務(wù)的特點(diǎn)，單純靠北京自身能力難以解決，需要通過(guò)區(qū)域協(xié)同的途徑，在區(qū)域范圍內(nèi)加以系統(tǒng)治理。北京城市治理的供給側(cè)改革，不僅要考慮如何改進(jìn)北京自身的城市治理供給能力，還要考慮如何優(yōu)化區(qū)域范圍內(nèi)的治理能力提升。要通過(guò)常態(tài)化的對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各城市之間的溝通對(duì)話，努力提高區(qū)域協(xié)同水平，推進(jìn)建設(shè)協(xié)作性政府。

北京城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要重點(diǎn)推進(jìn)的工作

一是要做好城市規(guī)劃，優(yōu)化城市發(fā)展格局。北京城市總體規(guī)劃要貫徹習(xí)近平總書(shū)記兩次視察北京重要講話精神，按照“四個(gè)中心”城市功能定位，為北京城市發(fā)展勾畫(huà)新藍(lán)圖。目前，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2030年）》已經(jīng)編制完成，規(guī)劃提出了“一核一主一副兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，并增加了支持雄安新區(qū)等內(nèi)容。新版城市總體規(guī)劃為首都功能和北京可持續(xù)發(fā)展開(kāi)拓了新的空間，較好地處理了“都”和“城”的關(guān)系，對(duì)北京城市發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。下一步，北京市應(yīng)進(jìn)一步完善城市總體規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃落地實(shí)施，推動(dòng)北京發(fā)展與首都功能提升更好地結(jié)合。

二是要推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”，營(yíng)造創(chuàng)新空間?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)是北京城市發(fā)展的重要任務(wù)，要促進(jìn)創(chuàng)新要素資源優(yōu)化整合，推進(jìn)業(yè)態(tài)更新和“騰籠換鳥(niǎo)”，努力建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，成為全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的中堅(jiān)力量和引領(lǐng)世界創(chuàng)新的新引擎。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中，要把握好基礎(chǔ)研究和應(yīng)用成果轉(zhuǎn)化的關(guān)系，著力提高基礎(chǔ)研究水平，在重大前沿基礎(chǔ)研究領(lǐng)域作出新突破，同時(shí)，要善于運(yùn)用市場(chǎng)力量，推進(jìn)應(yīng)用技術(shù)成果盡快轉(zhuǎn)化。要推動(dòng)大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)資本與創(chuàng)新企業(yè)等創(chuàng)新主體緊密結(jié)合，為創(chuàng)新提供良好的體制機(jī)制環(huán)境。要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，從“競(jìng)爭(zhēng)資源、競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目”轉(zhuǎn)向“競(jìng)爭(zhēng)人才、競(jìng)爭(zhēng)技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”。要推動(dòng)成熟企業(yè)在區(qū)域內(nèi)合理布局，形成企業(yè)良性流動(dòng)格局，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造更好的發(fā)展空間。要繼續(xù)推動(dòng)一般制造業(yè)和區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)向周邊地區(qū)搬遷，對(duì)搬遷后的土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，利用好每一寸土地。

三是要優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，彌補(bǔ)民生短板。要提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平，優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、環(huán)境治理等民生發(fā)展領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，著力彌補(bǔ)民生短板。在住房領(lǐng)域，要優(yōu)化公共住房政策，逐步建立租購(gòu)并舉的公共住房體系和長(zhǎng)效機(jī)制，為符合條件的中低收入人群提供住房保障。在教育領(lǐng)域，要提高中小學(xué)和幼兒園教育資源配套水平，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。在醫(yī)療領(lǐng)域，要加快建立和完善分級(jí)診療制度體系，積極推進(jìn)家庭醫(yī)生制度，讓居民在社區(qū)就能夠享受到良好的醫(yī)療服務(wù)。在養(yǎng)老領(lǐng)域，要積極探索公建民營(yíng)等多種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給模式，大力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，讓老年人能夠安享晚年。在交通領(lǐng)域，要進(jìn)一步完善公共交通服務(wù)體系，鼓勵(lì)和規(guī)范發(fā)展共享單車、共享汽車等共享交通模式，發(fā)展綠色交通，緩解交通擁堵。在環(huán)境治理領(lǐng)域，要在全力抓好大氣污染治理的同時(shí)，深入推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境治理，積極推行垃圾分類強(qiáng)制制度，大尺度擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，將北京建設(shè)成為天藍(lán)水清、森林環(huán)繞的生態(tài)城市。北京還要利用全國(guó)唯一的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)城市的契機(jī)，加快推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)改革和對(duì)外開(kāi)放，提升服務(wù)業(yè)品質(zhì)，為市民提供更加便利的服務(wù)設(shè)施。

四是加強(qiáng)城市環(huán)境治理，改善城市微循環(huán)。當(dāng)前北京存在的私搭亂建、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、群租房等城市亂象，對(duì)群眾生活造成了許多不利影響，阻塞了城市內(nèi)部有機(jī)自我循環(huán)系統(tǒng)，需要加大城市環(huán)境治理，改善城市微循環(huán)。北京正在開(kāi)展的整治“開(kāi)墻打洞”、背街小巷與農(nóng)村環(huán)境治理等行動(dòng)，從全市層面全面鋪開(kāi)，取得了良好的效果，城市面貌煥然一新。下一步要將城市環(huán)境治理納入常態(tài)化工作，強(qiáng)化城市規(guī)劃的剛性約束，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，鞏固和深化城市環(huán)境治理的成果。同時(shí)我們也應(yīng)該看到，城市亂象的出現(xiàn)并不是北京獨(dú)有的現(xiàn)象。發(fā)展中國(guó)家在城市化進(jìn)程中大都出現(xiàn)過(guò)由于農(nóng)民大量進(jìn)城而導(dǎo)致的城市秩序失范。因此，在城市環(huán)境治理中，還要充分考慮我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段性特征，以及城市發(fā)展對(duì)中低層次勞動(dòng)力的需求，多采用一些“疏”的辦法，少采用過(guò)于強(qiáng)硬的做法，要著力讓城市形成自我微循環(huán)調(diào)節(jié)能力，構(gòu)建良好的城市生態(tài)。

五是深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)要素在區(qū)域內(nèi)合理布局。京津冀協(xié)同發(fā)展為北京解決城市治理難題提供了重要支撐，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》勾畫(huà)了京津冀城市群發(fā)展的藍(lán)圖。北京要主動(dòng)融入到京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治和產(chǎn)業(yè)對(duì)接轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)接，建設(shè)世界級(jí)城市群。要全力支持雄安新區(qū)建設(shè)，使之成為疏解非首都功能的集中承接地，在工作機(jī)制、科技創(chuàng)新、交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、規(guī)劃、干部人才交流等領(lǐng)域加強(qiáng)合作。要積極推動(dòng)新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)和曹妃甸示范區(qū)建設(shè)，合作辦好2022年北京冬奧會(huì)殘奧會(huì)，加強(qiáng)在區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴臏贤ㄅc合作。要加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃和政策的對(duì)接，推動(dòng)公共服務(wù)共建共享，做好養(yǎng)老社保政策銜接，為區(qū)域要素自由流動(dòng)創(chuàng)造良好的制度條件。

推進(jìn)北京城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性需要提高四個(gè)能力

推進(jìn)城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，涉及城市規(guī)劃、政策和管理、服務(wù)等方方面面。在具體工作中，要著力提高以下四個(gè)能力：

一是戰(zhàn)略管理能力。城市是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，城市所面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部條件是在不斷發(fā)展變化的。城市管理者不能墨守成規(guī)，而應(yīng)及時(shí)對(duì)城市發(fā)展的環(huán)境變化進(jìn)行研判，從戰(zhàn)略全局的高度去推進(jìn)各項(xiàng)工作。對(duì)于北京各級(jí)城市管理者而言，就是要盡快轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹(shù)立首都發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生發(fā)展和區(qū)域協(xié)同等戰(zhàn)略思維，跟上時(shí)代步伐，在總體戰(zhàn)略引導(dǎo)下推進(jìn)各項(xiàng)工作。

二是規(guī)劃管理能力。總體戰(zhàn)略確定之后，規(guī)劃管理就成為戰(zhàn)略實(shí)施的重要途徑?，F(xiàn)代城市規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)以人的需求和行動(dòng)作為規(guī)劃工作的基本依據(jù)。規(guī)劃管理的任務(wù)就是要挖掘各類社會(huì)主體的需求，妥善處理利益相關(guān)者的訴求，合理謀劃城市空間，優(yōu)化要素資源布局，增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。在推進(jìn)北京城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的過(guò)程中，城市管理者要善用規(guī)劃工具，改進(jìn)規(guī)劃管理方法，提高城市治理水平。

三是精細(xì)化管理能力。越是超大城市，越需要提高城市精細(xì)化管理水平。要像繡花一樣精細(xì)化管理城市，推動(dòng)城市管理重心下移，將管理觸角伸向街巷胡同，深入到城市運(yùn)行的微循環(huán)系統(tǒng)。要加強(qiáng)街道、社區(qū)等基層管理能力提升，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，化解社會(huì)矛盾，建設(shè)和諧北京。

四是社會(huì)共治能力。城市治理不僅是政府的責(zé)任，也是每一個(gè)市民的共同責(zé)任。只有政府、企業(yè)、社會(huì)組織和市民共同參與，才能匯聚城市治理的強(qiáng)大力量。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，積極搭建社會(huì)共治平臺(tái)，創(chuàng)新社會(huì)共治機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量共同破解城市治理的難題，打造首善之區(qū)。

（作者：邢華，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

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