淺談我國地方政府性債務(wù)

張旭霞

地方政府性債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)的資金償付義務(wù)。地方政府性債務(wù)是關(guān)系到一個國家經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定的重大問題，也是國家治理過程中的一個不可忽視的重要環(huán)節(jié)。目前我國地方政府的債務(wù)規(guī)模龐大，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定不容忽視的潛在威脅。摸清我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，找準(zhǔn)對策，才能探索出有效的治理機(jī)制。

一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及原因

（一）債務(wù)形成原因復(fù)雜，償債壓力大

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地方政府往往要通過修建基礎(chǔ)設(shè)施、改善投資環(huán)境等手段，吸引更多的投資商來地方投資。新進(jìn)企業(yè)不僅可以解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)等問題，保持社會穩(wěn)定，還可以有效增加地方財政收入，最終形成經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。然而，在建設(shè)這個“循環(huán)系統(tǒng)”的初期，地方政府需要承擔(dān)大量的資金需求。此外，在政績考核機(jī)制之下，為了達(dá)到考核目的，一些地方政府不顧當(dāng)?shù)卣畬?shí)際財力以及客觀條件，盲目投資上項目。數(shù)據(jù)表明，地方政府性債務(wù)中有相當(dāng)一部分是由于地方政府投資失誤導(dǎo)致的。長期以來我國對地方政府性債務(wù)的管理缺乏科學(xué)有效的管理辦法及監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致地方政府的舉債欲望不斷膨脹，舉債形式不斷出新，債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)“滾雪球”式的增長。

（二）地方政府的償債壓力大

2015年全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)的調(diào)研報告表明：以前年度逾期債務(wù)0.9萬億元，2016、2017年度債務(wù)分別為2.8萬億元、2.4萬億元，2018年及以后年度負(fù)債為6.2萬億元?！笆濉睍r期將進(jìn)入地方性政府債務(wù)的集中償還期，在這個期間需償還地方政府總債務(wù)的80%左右。此外，由于一些地方政府對政府性債務(wù)界定不清，對或有債務(wù)尤其是隱形債務(wù)未納入總負(fù)債的范圍。因此，地方政府現(xiàn)面臨巨大的償債挑戰(zhàn)。

（三）政府項目資金來源單一，融資資金結(jié)構(gòu)失衡

從政府的項目融資來看，國有資本投入比重大，而引入社會資本比重較低，特別是有關(guān)民生和公共領(lǐng)域的項目，社會資本的比重就微乎其微了。社會資本之所以不愿意進(jìn)入，主要因為這些領(lǐng)域前期資金投入巨大，而資金回收周期又過長。社會資本的投入回報周期長，占用企業(yè)的流動資金，所以面對政府的項目投資只能望而卻步。從政府融資的資金結(jié)構(gòu)來看，地方性政府性負(fù)債中，銀行貸款是重要組成部分。地方政府舉債的主要來源是銀行貸款、地方政府債券、信托、中期票據(jù)、BT等應(yīng)付款。但是，通過向銀行申請貸款的比重超過50%，而地方政府債券比重不足6%。融資資金結(jié)構(gòu)明顯失衡。

二、我國地方性債務(wù)治理建議

（一）逐步建立健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府舉債行為

新《預(yù)算法》于2015年開始實(shí)施，對政府預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付以及地方性債務(wù)管理機(jī)制方面進(jìn)行了修改。該法對地方政府性債務(wù)“怎么借”、“怎么還”、“怎么管”等方面的問題做出了明確的解答。此舉表明了我國依法治債的決心。進(jìn)一步完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)的法律法規(guī)，在允許地方政府合法負(fù)債，債權(quán)人的權(quán)益得到保護(hù)的同時對地方政府的舉債行為進(jìn)行限制，防止盲目、不負(fù)責(zé)任的負(fù)債。有了法律的規(guī)范和保障，才能更加有效地化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。不斷修訂和完善相關(guān)法律，加大法律執(zhí)行的力度，才能更有效的控制將地方性政府負(fù)債規(guī)模，規(guī)避地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

（二）建立科學(xué)有效的責(zé)任機(jī)制、償債機(jī)制

明確地方政府的主要職能，應(yīng)有所為，有所不為。改革目前“GDP導(dǎo)向”的績效考核機(jī)制，以可持續(xù)發(fā)展、健康發(fā)展的理念對待經(jīng)濟(jì)增長，將地方性債務(wù)納入考核機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)深入全面摸清地方政府性負(fù)債情況，尤其是隱性負(fù)債以及或有負(fù)債等，科學(xué)編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表。各級政府應(yīng)對自身現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行清理和合理分類，明確債務(wù)責(zé)任，制定切實(shí)可行的償債計劃，提高償債效率。只有逐步完善考核機(jī)制，才能從源頭上避免“形象工程”等現(xiàn)象的發(fā)生，才能讓地方政府以全局的思維、發(fā)展的思維去規(guī)劃地方的建設(shè)與發(fā)展。

（三）推行分稅制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財政壓力

深化稅收改革，將收入穩(wěn)定，流動性不大的稅種作為地方的主體稅種，增加地方財政收入，有效緩解地方財政壓力。此外，完善轉(zhuǎn)移支付制度，以政策為導(dǎo)向，注重公平，避免盲目性和隨意性。地方政府收入的源頭打開了，就可以更有底氣謀發(fā)展，促發(fā)展。

（四）拓寬項目資金來源渠道，創(chuàng)新融資模式

積極推動以PPP為基礎(chǔ)的項目融資模式。提高社會資本進(jìn)入比重。但是，在引入新型融資模式的同時，一定要根據(jù)項目特點(diǎn)，綜合考慮財政承受能力，合理運(yùn)用BOT、TOT、BOO等形式。

（五）完善地方政府債券運(yùn)行機(jī)制

國家應(yīng)重點(diǎn)培養(yǎng)并選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)的信用評級機(jī)構(gòu)，對地方性政府債券進(jìn)行評級。要求對評級程序以及信息進(jìn)行公開，并進(jìn)行嚴(yán)格的過程化監(jiān)督，確保評級的真實(shí)性。建議采取一項目一評級，并合理劃撥償債基金，逐步提高公眾對地方政府債券的認(rèn)購率。

總之，地方政府性債務(wù)治理不可能一蹴而就，必須剖析原因，摸清規(guī)模，找準(zhǔn)解決方法，才能有效解決地方政府性債務(wù)問題。endprint