太谷縣土地集約利用問題探究

喬蕊

摘要：在城鎮(zhèn)化的大背景下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也遇到建設(shè)用地資源不足的瓶頸。作為突破這一瓶頸的關(guān)鍵，集約利用土地是建設(shè)新型城鎮(zhèn)道路的必然選擇。文章以太谷縣作為研究案例，從土地利用現(xiàn)狀出發(fā)，全面介紹該縣在土地集約化利用上的經(jīng)驗(yàn)，深入分析仍存在的問題并提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地資源；集約利用；太谷縣

太谷縣位于山西省中部，地處晉中盆地，太原半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈之間。全縣總面積104593.43hm2，人口總數(shù)約30萬人，下轄3鎮(zhèn)6鄉(xiāng)198個(gè)行政村，是山西省唯一的國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。在城鎮(zhèn)化的大背景下，太谷縣發(fā)展迅速，2013年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到42.56%。但與此相對(duì)的是，規(guī)劃至2020年的806hm2建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)用去675.38hm2（83.79%），可用于繼續(xù)發(fā)展的土地資源已經(jīng)捉襟見肘，尋求土地集約利用迫在眉睫。

一、土地集約利用的內(nèi)涵與意義

（一）土地集約利用的內(nèi)涵

土地由粗放利用轉(zhuǎn)向集約利用最早在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提出，之后借鑒到城市用地。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖指出，土地集約利用是指在單位面積的土地上投入更多的資本、技術(shù)和勞動(dòng)，以獲得土地經(jīng)濟(jì)效益的提升。但土地集約化程度也不是越高越好，一方面由于受到邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的影響，土地集約利用存在臨界點(diǎn)；另一方面，土地的集約利用不應(yīng)僅僅是提高經(jīng)濟(jì)效益，也應(yīng)伴隨著社會(huì)效益和生態(tài)效益的提升。

（二）土地集約利用的意義

土地集約利用是由我國(guó)的土地國(guó)情決定的，是對(duì)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策的貫徹和落實(shí)，土地集約利用也是地方政府在邁向城鎮(zhèn)化發(fā)展必須要解決的課題。盡管多種措施已經(jīng)減少了對(duì)國(guó)土資源的浪費(fèi)，但土地粗放使用的狀況還沒有根本轉(zhuǎn)變。因此嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，以控增量撬動(dòng)存量盤活，以轉(zhuǎn)變土地使用方式倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，對(duì)于地方城市發(fā)展具有重要意義。

二、太谷縣土地資源現(xiàn)狀

2013年，太谷縣土地總面積為104593.43hm2，其中農(nóng)用地59392.85hm2，建設(shè)用地9237.3hm2，未利用地35963.28 hm2，分別占總土地面積的56.79%、8.83%、34.18%。

（一）農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀

農(nóng)用地中耕地占比48.73%，園地、林地分別占比11.02%、33.80%，其他農(nóng)用地占6.45%。2009年至2013年，農(nóng)用地由59783.27hm2調(diào)整至59392.85hm2，其中耕地面積由29025.19hm2調(diào)整至28940.37hm2，基本高于至2020年規(guī)劃的28296hm2，太谷縣嚴(yán)格守住了國(guó)家耕地紅線。

（二）建設(shè)用地現(xiàn)狀

建設(shè)用地中城鄉(xiāng)和工礦建設(shè)用地占比88.06%，交通用地占比9.95%，水利設(shè)施用地占比2.00%。2009年至2013年，建設(shè)用地由8751.87hm2上升至9237.3hm2建設(shè)發(fā)展態(tài)勢(shì)總體向好。上升主要來源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通用地的增加，其中得益于龍城高速、太長(zhǎng)高速、大西高鐵的修建，交通用地由733.83hm2上升至918.67hm2，增幅明顯。

（三）未利用地現(xiàn)狀

未利用土地總面積35963.28hm2，占全縣土地面積的34.18%。通過多年的開發(fā)造地工作，未利用地由36058.29hm2下降至35963.28hm2，為補(bǔ)充耕地做出了重要貢獻(xiàn)。

綜上所述，太谷縣在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，土地類型構(gòu)成也發(fā)生了相應(yīng)的變化。主要體現(xiàn)在為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)集中的要求，部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱私ㄔO(shè)用地。但由于耕地保護(hù)政策，這種占用都要通過開發(fā)未利用地等方式予以補(bǔ)償。所以總體上，太谷縣通過嚴(yán)格執(zhí)行要求和靈活運(yùn)用政策既滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，又保障了耕地紅線。

三、太谷縣集約用地的主要做法

（一）總量控制，嚴(yán)守耕地紅線

加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地的總量控制是為了促進(jìn)土地的節(jié)約利用，更重要的是嚴(yán)守耕地紅線。為了守住土地紅線，太谷縣國(guó)土資源局的經(jīng)驗(yàn)是。一是落實(shí)責(zé)任，全局上下層層簽訂責(zé)任書，將農(nóng)田保護(hù)作為重要的年度考核指標(biāo)；二是嚴(yán)把報(bào)批關(guān)，不符合規(guī)劃和政策的項(xiàng)目堅(jiān)決不批，能不占用耕地的盡量不占；三是農(nóng)村土地整理，開墾荒地以增加耕地總量，涵養(yǎng)劣地以提升優(yōu)質(zhì)耕地資源，以占補(bǔ)平衡擴(kuò)展建設(shè)用地規(guī)模；四是加大執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)厲查處非法占用耕地現(xiàn)象，對(duì)違法分子形成威懾。

從總量上控制建設(shè)用地，就是要梳理起紅線意識(shí)，就是要抑制用地沖動(dòng)。2013年耕地保有量28940.37hm2，高于至2020年的規(guī)劃目標(biāo)28296hm2，這是對(duì)太谷縣保護(hù)耕地工作的肯定。

（二）增減掛鉤，嚴(yán)控增量用地

城市的發(fā)展需要更多的建設(shè)用地作為支撐，但新增建設(shè)用地不僅要付出更多的經(jīng)濟(jì)成本還可能破壞生態(tài)。為了嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地，太谷縣國(guó)土資源局以“增減掛鉤”為重要抓手，通過農(nóng)用地與建設(shè)用地置換來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和嚴(yán)控增量要求。增減掛鉤計(jì)劃分批進(jìn)行，從2011年至今已經(jīng)成功完成四個(gè)批次，共計(jì)133.33hm2（2000畝）的增減掛鉤項(xiàng)目任務(wù)。

“增減掛鉤”工作的順利開展，為太谷縣的發(fā)展?fàn)幦〉綄氋F的建設(shè)用地，在保證縣域耕地不減少的情況下通過“騰籠換鳥”為一批重要項(xiàng)目如胡村瑪鋼工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、水秀新型產(chǎn)業(yè)園、金谷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科創(chuàng)園等創(chuàng)造了落地的條件。

（三）提高效率，盤活存量用地

盤活存量用地是解決既要嚴(yán)把用地用量又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵一招。太谷縣采用摸底、治理兩步走，下好盤活存量用地這盤大棋。第一步是組織專業(yè)隊(duì)伍對(duì)全縣的存量用地情況徹底摸底清查，在調(diào)查的基礎(chǔ)上建立太谷縣存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。重點(diǎn)對(duì)全縣閑置土地221宗（368.0627hm2），低效土地65宗（335.7471hm2）進(jìn)行信息化建設(shè)，為集約用地決策提供了基礎(chǔ)資料。endprint

第二步是開展存量用地評(píng)估與治理工作，將存量建設(shè)用地利用狀況與規(guī)劃部門共享，引導(dǎo)投資項(xiàng)目?jī)?yōu)先落地在利用效益較低的土地，提高土地集約程度。如太谷縣重點(diǎn)工程自來水廠的建設(shè)，就將廠址選在陽邑鄉(xiāng)回馬碳素廠的舊廠區(qū)，不但解決了舊廠區(qū)閑置問題，也滿足了急需土地企業(yè)的占地需求。

四、太谷縣集約用地仍存在的問題

（一）建設(shè)用地供需矛盾突出，部分土地批而未供

太谷縣建設(shè)用地的供需矛盾仍然突出，新占地指標(biāo)少，缺口大。此外，部分項(xiàng)目用地通過農(nóng)轉(zhuǎn)征審批后，卻未能供應(yīng)出去，形成批而未供。經(jīng)測(cè)算，目前批而未供土地仍有237.79hm2左右。

批而未供的主因是經(jīng)濟(jì)下行嚴(yán)重，擬用地單位資金缺口嚴(yán)重而無力競(jìng)拍土地，導(dǎo)致項(xiàng)目無法落實(shí)。其次，征地補(bǔ)償爭(zhēng)議造成的征地遲緩也是土地供應(yīng)滯后的原因。還有一部分用地企業(yè)對(duì)土地政策持消極態(tài)度，不積極辦理供地手續(xù)，使已批準(zhǔn)的土地因不能及時(shí)有效利用成為呆地，造成土地資源的浪費(fèi)。

（二）項(xiàng)目引進(jìn)后缺乏動(dòng)態(tài)評(píng)估

項(xiàng)目引進(jìn)后，部分企業(yè)的效益難以達(dá)到理想狀態(tài)，占地規(guī)模卻不斷擴(kuò)張；部分企業(yè)在獲得土地批復(fù)后，遲遲沒有動(dòng)工而導(dǎo)致土地閑置，而對(duì)此類企業(yè)的監(jiān)察還存在難度，處罰缺少手段，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

如某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，占地面積500hm2，已簽約41個(gè)項(xiàng)目，投產(chǎn)企業(yè)10家，目前產(chǎn)生的效益與目標(biāo)產(chǎn)值還有比較大的差距。園區(qū)應(yīng)該形成良好的市場(chǎng)機(jī)制和淘汰機(jī)制，對(duì)有潛力的企業(yè)應(yīng)當(dāng)扶持和培養(yǎng)，對(duì)于始終不體現(xiàn)效益的企業(yè)應(yīng)該及時(shí)查清原因，對(duì)于惡意占用資源的企業(yè)應(yīng)該果斷淘汰。

（三）對(duì)違法用地行為震懾力度不夠

由于監(jiān)管部門需要兩到三個(gè)月的法定立案流程，部分違法當(dāng)事人在接到責(zé)令停止違法行為通知書后，對(duì)待責(zé)令態(tài)度消極，由于違法行為不能及時(shí)制止，當(dāng)事人甚至?xí)粨魮尳?，造成既定事?shí)以增加對(duì)違法行為的懲治難度。

這種情況是由于違法成本較低，以及違法當(dāng)事人存在僥幸心理。監(jiān)管部門必須在制度和工作流程上予以改進(jìn)，需要完善多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需要加快對(duì)違法事實(shí)的認(rèn)定和處罰決定下達(dá)速度，需要提高違法成本，才能對(duì)其余潛在違法人員起到足夠的警示作用。

五、太谷縣提高用地集約程度的對(duì)策

（一）規(guī)土融合，單元規(guī)劃綜合治理

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃出現(xiàn)矛盾會(huì)造成城市建設(shè)過程產(chǎn)生爭(zhēng)議甚至出現(xiàn)停滯?！耙?guī)土融合”是上海市對(duì)這一問題作出的解決方案。通過國(guó)土資源局和規(guī)劃局的合并，借由城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃工作的整合，真正做到了城市綜合效益的整體提升，突破了用地規(guī)模的瓶頸。

縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，加強(qiáng)部門間協(xié)作，將土地管理中的政策和要求融合到城市規(guī)劃的編制中去，將城市空間布局和土地調(diào)控指標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，盡可能保持城市規(guī)劃科學(xué)穩(wěn)定可持續(xù)，降低重復(fù)規(guī)劃帶來的資源浪費(fèi)。通過優(yōu)化城市功能布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在用地規(guī)模限制下增加土地流動(dòng)性，促使低效能用地升級(jí)為高效能用地。

（二）評(píng)價(jià)考核，動(dòng)態(tài)管理用地效益

應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，針對(duì)不同用地設(shè)計(jì)科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)體系。全流程的考評(píng)體系有助于對(duì)土地利用集約程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，將有效解決實(shí)際工作中批而未征、征而未供、供而未用、用而低效的土地資源管理效率不高的問題。

縣級(jí)政府要加強(qiáng)項(xiàng)目審查，根據(jù)項(xiàng)目的投資額度、稅收情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局及綜合社會(huì)效益多方面評(píng)價(jià)。動(dòng)態(tài)化的考評(píng)體系能夠滿足政府對(duì)低效利用土地及時(shí)重新治理的需求，也能夠幫助政府加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展總體進(jìn)程的把握，從而避免了由于情況了解不及時(shí)而造成的土地資源浪費(fèi)。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法用地

事前、事中、事后的監(jiān)管措施應(yīng)落實(shí)到位。監(jiān)管過程中，要做到監(jiān)管有法可依，有規(guī)可查。盡可能掃除逃避監(jiān)管的漏洞，對(duì)非法用地現(xiàn)象要堅(jiān)決查處，對(duì)浪費(fèi)用地資源的情況要果斷處理。

要利用好現(xiàn)代科技手段，通過衛(wèi)星監(jiān)測(cè)及時(shí)識(shí)別違法違規(guī)用地，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確定位和精確打擊，對(duì)主要責(zé)任人嚴(yán)肅處理。對(duì)土地違法行為影響嚴(yán)重的企業(yè)列入黑名單警示。同時(shí)要利用好媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督，對(duì)曝光的違法使用土地案件及時(shí)處理，對(duì)群眾信訪舉報(bào)的案件認(rèn)真對(duì)待。要有計(jì)劃的對(duì)閑置土地開展調(diào)查和處置工作，促使其效益得到提升。

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（作者單位：山西省晉中市太谷縣國(guó)土資源局）endprint