對《國防法》應(yīng)將非戰(zhàn)爭軍事行動作為一項規(guī)范內(nèi)容的探討

楊凡

[摘要]文章認(rèn)為隨著我軍職能使命的拓展和國家安全利益的延伸，非戰(zhàn)爭軍事行動的地位愈加重要，而《國防法》作為國防和軍隊建設(shè)發(fā)展的“基本法”，并未明確地將非戰(zhàn)爭軍事行動作為一項規(guī)范內(nèi)容，導(dǎo)致武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動時缺少明確的法律依據(jù)，從而缺少堅強的法律支撐。因此，《國防法》有必要對非戰(zhàn)爭軍事行動作出明確的原則性的規(guī)定。

[關(guān)鍵詞]國防法；非戰(zhàn)爭軍事行動；規(guī)范

隨著我國新一輪軍事戰(zhàn)略的調(diào)整，我軍職能使命不斷拓展，非戰(zhàn)爭軍事行動成為我軍當(dāng)前面臨的重要任務(wù)；隨著國家利益的不斷拓展和非傳統(tǒng)安全威脅的日益凸顯，非戰(zhàn)爭軍事行動成為維護(hù)國家安全穩(wěn)定的重要方式。適應(yīng)依法治軍、從嚴(yán)治軍基本方略的根本要求，把非戰(zhàn)爭軍事行動納入法制化軌道，為我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動提供堅強的法理支撐，既是軍隊職能使命任務(wù)所系又是新形勢下國家安全環(huán)境所需。《國防法》作為國防和軍隊建設(shè)發(fā)展的“基本法”，應(yīng)當(dāng)對非戰(zhàn)爭軍事行動作出原則性的規(guī)定。

一、《國防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭軍事行動的必要性

（一）依法治軍、從嚴(yán)治軍基本方略的必然要求

推進(jìn)強軍事業(yè)、建設(shè)強大軍隊，沒有法治引領(lǐng)和保障不行?！吨袊嗣窠夥跑娷娬Z》對于依法治軍作出如下界定：“依照法律法規(guī)管理軍隊，進(jìn)行規(guī)范和軍隊建設(shè)。主要是把黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本原則、黨關(guān)于國防建設(shè)和武裝力量建設(shè)的主張、治軍的成功經(jīng)驗等，用法的形式確定下來，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，以推進(jìn)軍隊建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化?！狈菓?zhàn)爭軍事行動是一種特殊的軍事實踐活動，是黨關(guān)于國防建設(shè)和武裝力量建設(shè)的一種重要方式，必須遵守憲法和法律的規(guī)定?！秶婪ā穼⒎菓?zhàn)爭軍事行動作為一項規(guī)范性內(nèi)容，對非戰(zhàn)爭軍事行動作出原則性規(guī)定，從而可以確保武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動時有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這是依法治軍、從嚴(yán)治軍基本方略的必然要求。

（二）武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動合法性的現(xiàn)買需求

隨著時代的發(fā)展和國家安全環(huán)境變化，我軍職能使命不斷拓展延伸。近年我軍非戰(zhàn)爭軍事行動實踐運用頻繁、行動多樣、影響深遠(yuǎn)。在這些軍事行動的實踐中，武裝力量面臨著一系列的法律問題。例如，非戰(zhàn)爭軍事行動的適用范圍如何，非戰(zhàn)爭軍事行動的方式如何，非戰(zhàn)爭軍事行動的指揮體制如何，這些都缺少法律明文規(guī)定。雖然在《憲法》和《國防法》中能夠找到軍隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動合法性的依據(jù)，但這種依據(jù)需要從現(xiàn)有的法律條文引申而非法律明確作出規(guī)定，也就是說，軍隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動并無明確的法律依據(jù)。因此，在《國防法》層面對非戰(zhàn)爭軍事行動作出基本規(guī)定，是武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動合法性的現(xiàn)實需求。

二、《國防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭軍事行動的可行性

（一）具有一定的法律基礎(chǔ)

一是《憲法》相關(guān)條文為《國防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭軍事行動提供了憲法依據(jù)?！稇椃ā返?9條：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。國家加強武裝力量的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)，增強國防力量”。二是在《國防法》某些條款中，能夠引申出軍隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的相關(guān)規(guī)定。《國防法》第8條規(guī)定：“中華人民共和國在對外軍事關(guān)系中，維護(hù)世界和平，反對侵略擴張行為?！边@對我軍維和、國際人道主義援助等非戰(zhàn)爭軍事行動作出了基本規(guī)定。《國防法》第17條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設(shè)事業(yè)，全心全意為人民服務(wù)?！边@對我軍參加國家建設(shè)等非戰(zhàn)爭軍事行動作出了基本規(guī)定?！秶婪ā返?2條第2項規(guī)定：“中國人民解放軍現(xiàn)役部隊是國家的常備軍，主要擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，必要時可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會秩序；預(yù)備役部隊平時按照規(guī)定進(jìn)行訓(xùn)練，必要時可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會秩序，戰(zhàn)時根據(jù)國家發(fā)布的動員令轉(zhuǎn)為現(xiàn)役部隊?！边@對我軍參加反恐維穩(wěn)等協(xié)助維護(hù)社會秩序的活動作出了基本規(guī)定?！秶婪ā返?8條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人應(yīng)當(dāng)發(fā)揚人民軍隊的優(yōu)良傳統(tǒng)，熱愛人民，保護(hù)人民，積極參加社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，完成搶險救災(zāi)等任務(wù)?！边@對我軍參加搶險救災(zāi)作出了基本規(guī)定?！秶婪ā返?6條規(guī)定：“中華人民共和國支持國際社會采取的有利于維護(hù)世界和地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定的與軍事有關(guān)的活動，支持國際社會為公正合理地解決國際爭端、軍備控制和裁軍所做的努力”。這對我軍參加聯(lián)合軍演、反恐和軍備控制等非戰(zhàn)爭軍事行動作出了基本規(guī)定。三是一些單行的非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)為《國防法》層面規(guī)范非戰(zhàn)爭軍事行動提供了統(tǒng)攬概括的基礎(chǔ)。

（二）具有豐富的實踐經(jīng)驗

近年來，我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動主要涉及反恐維穩(wěn)安保、處置突發(fā)事件；抗御自然災(zāi)害、應(yīng)急搶險救援；參與國際合作、維護(hù)世界和平i維護(hù)邊防穩(wěn)定、包圍戰(zhàn)略邊疆；參與國際救援、實施聯(lián)合軍演等5大方面，具體包括反恐安保、處突維穩(wěn)、搶險救災(zāi)、邊防封控、國際維和、維護(hù)權(quán)益、安全護(hù)航、國際軍演、國際救援、對外軍事交流等10項主要內(nèi)容。例如2008年，我軍先后實施了抗冰雪災(zāi)害、抗震救災(zāi)、奧運安保等非戰(zhàn)爭軍事行動；截至目前，我國先后向剛果（金）派出20批醫(yī)療分隊，向黎巴嫩派出15個批次、4800余人次的維和官兵，向南蘇丹派出3批維和步兵營等；2016年9月，我軍派出兵力約270人赴吉爾吉斯斯坦伊塞克湖州巴雷克奇市埃杰利維斯訓(xùn)練中心，參加“和平使命2016”上合組織聯(lián)合反恐軍事演習(xí)；中國海軍先后派出25批護(hù)航編隊，安全護(hù)送目標(biāo)在海域內(nèi)航渡。近年來，我軍遂行的非戰(zhàn)爭軍事行動為其立法提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

三、關(guān)于《國防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭軍事行動的立法構(gòu)想

《國防法》作為國防和軍隊領(lǐng)域的基本法，對軍隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動相關(guān)事項作出原則性規(guī)定是必要的。我國《國防法》對軍隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)包括以下兩個方面的內(nèi)容：endprint

1.界定非戰(zhàn)爭軍事行動的定義。非戰(zhàn)爭軍事行動這一概念，是20世紀(jì)90年代初美軍首先提出來的。但我國軍事理論界，就非戰(zhàn)爭軍事行動并未形成權(quán)威統(tǒng)一的解釋。關(guān)于非戰(zhàn)爭軍事行動主要有以下幾種觀點：

第一種觀點認(rèn)為，非戰(zhàn)爭軍事行動是“在和平時期和沖突期間，使用武裝力量組織實施的有別于戰(zhàn)爭的軍事行動”。該觀點并未表達(dá)出非戰(zhàn)爭軍事行動的根本目的是維護(hù)國家利益。

第二種觀點認(rèn)為，非戰(zhàn)爭軍事行動是“為達(dá)成國家安全利益而使用軍事力量進(jìn)行的不直接構(gòu)成戰(zhàn)爭的軍事活動”。該觀點也存在一定的缺陷，因為非戰(zhàn)爭軍事行動所維護(hù)的不僅包括國家安全利益，還包括維護(hù)人民權(quán)益，例如撤僑維護(hù)的是人民的權(quán)益。

第三種觀點認(rèn)為，非戰(zhàn)爭軍事行動是“武裝力量為實現(xiàn)某種政治、經(jīng)濟(jì)或軍事意圖而采取的控制、救援、演練和低強度作戰(zhàn)等軍事舉動。”

關(guān)于非戰(zhàn)爭軍事行動的類別，根據(jù)中央軍委[2009]2號文件《軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)規(guī)劃》，我軍主要擔(dān)負(fù)反恐維穩(wěn)、搶險救災(zāi)、維護(hù)權(quán)益、安保警戒、國際維和、國際救援等6類非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)。

因此，筆者建議，在《國防法》層面，關(guān)于非戰(zhàn)爭軍事行動可界定如下：“非戰(zhàn)爭軍事行動是為維護(hù)國家利益而使用武裝力量力量進(jìn)行的不直接構(gòu)成戰(zhàn)爭的軍事行動，主要包括反恐維穩(wěn)、搶險救災(zāi)、維護(hù)權(quán)益、安保警戒、國際維和、國際救援等任務(wù)?！边@樣界定，一方面賦予了武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的職能，并明確了武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的范圍，從而為武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動提供了明確的法律依據(jù)，解決了武裝力量遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的合法性問題。

2.明確非戰(zhàn)爭軍事行動的指揮原則。非戰(zhàn)爭軍事行動政治敏感性強，涉及機構(gòu)力量復(fù)雜，有必要在《國防法》層面明確非戰(zhàn)爭軍事行動的指揮原則，為其下位法建立規(guī)范的、統(tǒng)一的、權(quán)威的、順暢的指揮機構(gòu)，明確各級指揮權(quán)限和指揮關(guān)系，提供科學(xué)合理的基本法律依據(jù)。

從我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動實踐來看，現(xiàn)行的主要指揮體制有：

以國家或地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，由武裝力量參加而形成聯(lián)合指揮機構(gòu)，軍地共同完成相關(guān)任務(wù)。例如，“5·12”汶川大地震發(fā)生以后，我國迅速成立了由國務(wù)院總理溫家寶為總指揮長，國務(wù)院有關(guān)部委、軍隊、武警部隊領(lǐng)導(dǎo)參加的抗震救災(zāi)總指揮部，四川、甘肅、陜西等受災(zāi)省區(qū)各級也相應(yīng)成立了由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)任指揮長，軍、警、民相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的聯(lián)合指揮機構(gòu)，確保了對抗震救災(zāi)的有效領(lǐng)導(dǎo)。但這種指揮體制下，軍地相關(guān)機構(gòu)按照各自職能對口實施，未能很好地形成軍地融合的模式，一定程度上影響抗震救災(zāi)的效能。

以軍隊領(lǐng)導(dǎo)為主形成的聯(lián)合指揮機構(gòu)，由地方相關(guān)部門配合共同完成相關(guān)任務(wù)。在這種指揮體制下，軍隊領(lǐng)導(dǎo)任主要領(lǐng)導(dǎo)，直接指揮非戰(zhàn)爭軍事行動，地方政府領(lǐng)導(dǎo)參加聯(lián)合指揮機構(gòu)，協(xié)助軍隊領(lǐng)導(dǎo)完成任務(wù)。例如，2006年底，軍隊、武警與當(dāng)?shù)毓裁窬?lián)合行動，在南疆庫斯坦地區(qū)實施了“12·25滅鼠”行動，搗毀了“東伊運”恐怖分子的訓(xùn)練營地，這是新中國成立后首次實施的較大規(guī)模的軍地聯(lián)合反恐行動，有效地震懾了境內(nèi)外“三股勢力”。

三、結(jié)語

筆者建議，在《國防法》法條中應(yīng)當(dāng)明確“非戰(zhàn)爭軍事行動堅持屬地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍隊集中指揮的原則”。包含兩層含義：一是指要在當(dāng)?shù)攸h委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下來完成任務(wù)；二是指所有參加行動的部隊，由所指定的部隊最高指揮機關(guān)統(tǒng)一指揮。有兩點根據(jù)：第一，有現(xiàn)行的法律基礎(chǔ)。此原則在2006年3月頒發(fā)的《司令部條例》第47條也明確規(guī)定：“司令部組織指揮反恐怖、防騷（動）亂行動和地震救援、海上搜救、抗洪搶險、森林滅火等搶險救災(zāi)行動，通常在黨的地方委員會、地方人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實施。執(zhí)行任務(wù)的部隊由司令部統(tǒng)一組織指揮”。第二，能夠指導(dǎo)形成順暢高效的指揮體系。在該原則的指導(dǎo)下，可形成由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，軍地聯(lián)合組成的聯(lián)合指揮機構(gòu)。軍隊在聯(lián)合指揮機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，按照現(xiàn)行指揮體制建立指揮關(guān)系，便于上下級協(xié)調(diào)指揮，能夠高效地完成任務(wù)。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint