淺論地方立法機(jī)制的構(gòu)建

代桂明

[摘要]全國(guó)人大于2015年修改了《立法法》，賦予設(shè)區(qū)的市部分地方立法權(quán)，旨在通過地方立法方式，調(diào)動(dòng)與發(fā)揮地方立法主體的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)地方治理模式的轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)地方治理能力和治理方式的現(xiàn)代化。對(duì)于眾多設(shè)區(qū)的市而言，地方立法機(jī)制的構(gòu)建是開展地方立法工作的基礎(chǔ)條件和制度保障，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的基礎(chǔ)工作。文章主要圍繞設(shè)區(qū)市如何構(gòu)建符合地方工作實(shí)際的地方立法機(jī)制進(jìn)行初步探討。

[關(guān)鍵詞]立法機(jī)制；設(shè)區(qū)的市；地方立法機(jī)制

十八屆三中全會(huì)在關(guān)于全面深化改革的決定中提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量?！笔藢盟闹腥珪?huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定又進(jìn)一步提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！贝撕?，全國(guó)人大常委會(huì)在2014年啟動(dòng)了對(duì)《立法法》的修改工作，2015年3月全國(guó)人大三次會(huì)議通過了《立法法》修訂案。修改后的《立法法》賦予全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等三個(gè)方面地方立法權(quán)。

一、對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)的認(rèn)識(shí)

（一）科學(xué)民主的立法決策機(jī)制是構(gòu)建地方立法機(jī)制的基礎(chǔ)

立法決策機(jī)制是構(gòu)建地方立法機(jī)制的基礎(chǔ)機(jī)制和首要立法環(huán)節(jié)。立法決策的質(zhì)量直接關(guān)乎地方立法是否真正立得住、行得通、真管用?！八^決策，是指主體依據(jù)其對(duì)客觀需要和其所代表利益得失的判斷，及對(duì)滿足這種需要與利益所必須而可能采取的決策與手段的權(quán)衡，做出對(duì)策性的決定。這都有賴于主體意識(shí)的導(dǎo)向和確認(rèn)。所謂立法決策，也是對(duì)上述這些因素的判斷與權(quán)衡，而作出是否采取立法的手段和選擇立法的方略與模式的決定。”文章認(rèn)為，立法決策的機(jī)制體現(xiàn)在立法主體對(duì)立法相關(guān)的各種不同利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和篩選，實(shí)質(zhì)上是立法機(jī)關(guān)對(duì)不同利益訴求做出不同且富有靈活性的回應(yīng)，其終極目標(biāo)是立法的實(shí)際效用。從行為方式上看，立法決策是立法主體在立法過程中參照其預(yù)設(shè)的立法目標(biāo)，依職權(quán)對(duì)各種可能性或者備選方案所進(jìn)行的選擇。

立法決策機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分考慮以下因素：首先，價(jià)值權(quán)衡。公正、效率、秩序等價(jià)值是人類法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，但是任何一部立法均不能將所有價(jià)值目標(biāo)全面兼顧，因此在立法過程中必然涉及立法價(jià)值的篩選，從而確定某一部法規(guī)所要追求的核心價(jià)值，據(jù)此涉及具體的法律規(guī)則，并直接決定著制定法規(guī)的內(nèi)容；其次，立法信息搜集與信息分析處理機(jī)制?！盁o(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”?？茖W(xué)民主立法蘊(yùn)含的內(nèi)在規(guī)律要求立法者必須全面、客觀地了解其所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。同時(shí)，法律規(guī)范的創(chuàng)制過程也是將經(jīng)濟(jì)關(guān)系以法規(guī)形式反映的過程，這個(gè)反映的過程就是立法信息收集與反饋過程，因此立法信息的全面收集與正確判斷是立“良法”的前提和基礎(chǔ)，直接關(guān)乎所立法規(guī)之“生命力”：最后，堅(jiān)持適中與寬和的精神。立法在利益協(xié)調(diào)上要找“最大公約數(shù)”，盡可能實(shí)現(xiàn)“雙贏”，不可偏頗走極端；在對(duì)規(guī)范對(duì)象的定位上，既要強(qiáng)調(diào)自覺守法的重要性和可能性，不“強(qiáng)人所難”，又要對(duì)潛在的濫用和規(guī)避行為保持應(yīng)有的警惕性，不能漏洞頻出；對(duì)具體行為規(guī)則的“壽命”持有現(xiàn)實(shí)的合理期待，既要科學(xué)設(shè)定地方立法的預(yù)期目標(biāo)，又要注重改、廢、釋等形式的綜合利用；在調(diào)整方式的取舍上，既要采取“堵”與“疏”相結(jié)合的方式，更要注重對(duì)行為的結(jié)果控制與過程控制相輔相成i在立法表述上，既要注重統(tǒng)一性、邏輯性，也要突出確定性、操作性，注重抽象原則與具體規(guī)則的交互使用。

（二）地方立法的“不抵觸”是構(gòu)建地方立法機(jī)制的實(shí)體性要求

地方立法遵循“不抵觸”原則，合法性是其基本要求，因此構(gòu)建地方立法機(jī)制的實(shí)體性要求就是保障地方立法的依據(jù)合法與內(nèi)容合法。

首先，地方立法要有合法的立法依據(jù)。法律規(guī)范強(qiáng)制力的取得來源于立法活動(dòng)本身的正當(dāng)性，立法依據(jù)關(guān)系到地方立法活動(dòng)行為是否合法有效，這是評(píng)價(jià)地方立法工作的法律依據(jù)。所謂立法依據(jù)是指立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法活動(dòng)的基礎(chǔ)和根據(jù)，它是地方立法活動(dòng)必須的遵循和依照，作為地方立法的上位法的法律、行政法規(guī)，核心在于嚴(yán)守《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限規(guī)定。這是評(píng)價(jià)地方立法內(nèi)容合法性的重要依據(jù)。地方立法行為的自身合法是法規(guī)具有強(qiáng)制力的前提條件，只有立法依據(jù)合法，地方性法規(guī)的立法活動(dòng)才具備合法性的基礎(chǔ)，地方立法機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)必須具備法律效力，否則將面臨被改變或者撤銷的后果。

其次，評(píng)價(jià)地方立法另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)容合法，這是事實(shí)依據(jù)。1.這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是法制統(tǒng)一的基本要求。地方立法活動(dòng)應(yīng)自覺維護(hù)憲法法律的尊嚴(yán)和法制統(tǒng)一，地方立法的體系、淵源及其他各方面，必須與中央立法保持一定的系統(tǒng)性，維護(hù)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完整性。地方立法受到上位法的嚴(yán)格約束：在立法內(nèi)容上，不能與上位法發(fā)生直接抵觸，地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)等具體條文的內(nèi)容相沖突或違背；在立法原則與立法精神上，不能與上位法發(fā)生間接抵觸，不得與憲法、法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)等相沖突或者違背。這在實(shí)質(zhì)上就是要求在地方立法中應(yīng)依法立法，堅(jiān)決摒棄“國(guó)家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”；2.地方立法中要堅(jiān)持權(quán)利本位、權(quán)責(zé)一致的根本。權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容，也是法律調(diào)整手段的實(shí)現(xiàn)方式。立法中的權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系，具體來說就是權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。按照憲法學(xué)的基本原理，國(guó)家公權(quán)應(yīng)受到公民私權(quán)制約，保障私權(quán)的實(shí)現(xiàn)；國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任必須相統(tǒng)一；公民的權(quán)利與義務(wù)也必須相統(tǒng)一。因此，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的過程中，在國(guó)家公權(quán)力的設(shè)定方面，賦予權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)明確其相應(yīng)的責(zé)任，做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究”，有效規(guī)制權(quán)力，防止權(quán)力濫用；在設(shè)定公民義務(wù)時(shí)，應(yīng)賦予其相應(yīng)的權(quán)利以及在權(quán)利遭受侵害時(shí)的救濟(jì)措施，以保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（三）程序主導(dǎo)的理念是構(gòu)建地方立法機(jī)制的程序性要求

立法程序是立法權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)法律程序。從限權(quán)的監(jiān)督角度來看，它是限制立法者的立法活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，具有民主性、公開性、交涉性、自律性等幾大屬性。從存在的形式來看，立法程序具體體現(xiàn)為立法的時(shí)限、步驟、順序等，為規(guī)制立法活動(dòng)而設(shè)立，離開立法程序?qū)嶓w，立法將喪失其合法性基礎(chǔ)。因此，作為立法程序制度載體的地方立法機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)以立法程序?yàn)榛A(chǔ)和主導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)立法程序的民主、平等、理性、效率等價(jià)值目標(biāo)為目的。endprint

在地方立法機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)避免“輕程序，重實(shí)體”的傾向，應(yīng)明確程序具有獨(dú)立于實(shí)體目標(biāo)之外的價(jià)值和功能。

實(shí)踐中，立法程序作為一種制度化的規(guī)范體系，具有民主、科學(xué)等重要功能。首先，體現(xiàn)在保障民主立法方面。立法程序能夠保證立法可以實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的意志，形成多數(shù)人的合意，并將這種合意轉(zhuǎn)化為普通公民的意志，以法的形式表現(xiàn)出來，使所立之法真正成為“公意”。同時(shí)也保障少數(shù)人的意見在立法過程中受到尊重，確認(rèn)少數(shù)人應(yīng)有的表達(dá)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)少數(shù)與多數(shù)享有平等的程序權(quán)利。立法程序能夠保證公眾對(duì)立法活動(dòng)的有效參與，當(dāng)前由于利益格局的多元化、復(fù)雜化，立法機(jī)關(guān)難以全面反映不同利益群體的正當(dāng)需求，因此在客觀上有立法權(quán)“回歸”其原始主體——民眾的趨勢(shì)。世界各國(guó)在實(shí)踐中主要通過公眾對(duì)立法的廣泛參與來彌補(bǔ)立法在反映民意方面不夠充分的缺陷；其次，體現(xiàn)在促進(jìn)科學(xué)立法方面。立法權(quán)作為公共權(quán)力的最主要形態(tài)之一，若被濫用，造成較大危害。在代議制民主制度下，立法權(quán)通常是由議員或者委員等個(gè)體組成的立法機(jī)關(guān)集體行使，但集體若缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束，必將導(dǎo)致無(wú)序或者專斷。從管理學(xué)角度來看，立法程序也是立法行為有效管理方式的體現(xiàn)，它是整治細(xì)節(jié)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工具。因而，制度化的立法步驟、方法、時(shí)限、順序等立法程序必不可少，將程序理念貫穿于立法始終尤為重要。

二、設(shè)區(qū)的市的地方立法機(jī)制的具體制度構(gòu)建

十八屆三中全會(huì)提出，“要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”、“完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑。”這是黨中央從全面深化立法工作的改革與創(chuàng)新的角度，對(duì)完善科學(xué)立法、民主立法工作機(jī)制，提出的總體目標(biāo)與要求。因此，構(gòu)建地方立法機(jī)制，重點(diǎn)在于不斷健全、完善、規(guī)范各項(xiàng)立法活動(dòng)的工作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)從立法計(jì)劃的擬訂，法規(guī)草案的提出，立法草案的審議、表決、通過、解釋等各環(huán)節(jié)的立法工作有具體的操作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)有章可依、有規(guī)可循。具言之，就是應(yīng)始終以立法的程序控制為核心，突出“限權(quán)”的要求，圍繞起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等地方立法工作的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行具體的制度構(gòu)建。同時(shí)，在立法機(jī)制的構(gòu)建上也應(yīng)逐步“放權(quán)”，將民主立法的要求貫穿于立法的始終，確保社會(huì)公眾參與和監(jiān)督立法的全過程，建立充分反映民意、廣泛集中民智、適應(yīng)當(dāng)?shù)孛袂榈牡胤搅⒎▍⑴c機(jī)制。為了方便研究與討論，文章將立法過程作如下劃分：《立法法》規(guī)定的法規(guī)案提出、審議、表決的立法程序階段稱為“立法階段”，提出法規(guī)案之前的階段稱為“立法準(zhǔn)備階段”，法規(guī)公布后的階段稱為“立法完善階段”。

（一）地方立法機(jī)制的“立法準(zhǔn)備階段”的機(jī)制構(gòu)建

1.建立黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作機(jī)制。“立法是國(guó)家政權(quán)的最重要的活動(dòng)之一，因而為政黨所特別關(guān)注。各國(guó)政黨要對(duì)政權(quán)活動(dòng)發(fā)生作用，必須也必然涉足立法活動(dòng)，這是由政黨的性質(zhì)和任務(wù)決定的。”中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，黨的方針政策、重大決策等很多都是通過立法的途徑和方式實(shí)現(xiàn)的。從實(shí)踐層面來看，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民代表大會(huì)立法實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的途徑和方式包括明確指導(dǎo)思想、提出立法建議、審定重要立法、推薦重要人選、通過黨組貫徹政策等途徑和方式。黨委領(lǐng)導(dǎo)是地方人大及其常委會(huì)開展立法工作前提和根本保證。具體到設(shè)區(qū)的市的立法工作而言，同級(jí)黨委應(yīng)建立立法重要事項(xiàng)向市委報(bào)告制度，始終堅(jiān)持在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展立法工作，按照重大改革舉措于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的要求，把黨委的政策主張通過人大立法變成國(guó)家意志，變成社會(huì)共同遵守的行為規(guī)范。人大立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)過程中，涉及立法規(guī)劃和計(jì)劃的制定、新立法規(guī)、法規(guī)的立、改、廢、釋等立法工作，具體立法中涉及的重要制度設(shè)計(jì)、重大修改等都應(yīng)向黨委報(bào)告或者審批。

2.建立地方人大的主導(dǎo)地方立法的機(jī)制。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，其基本含義為人大及其常委會(huì)應(yīng)根據(jù)《憲法》《立法法》等法律的規(guī)定履行立法職責(zé)，主導(dǎo)地方立法的全過程，積極介入地方性法規(guī)的立項(xiàng)、法規(guī)起草等立法過程，逐步改變由政府提出草案，交同級(jí)人大及其常委會(huì)審議通過的傳統(tǒng)地方立法模式。人大的立法主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等地方立法的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)由人大及其常委會(huì)主導(dǎo)制定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，掌握地方主動(dòng)權(quán)，對(duì)一定時(shí)期的立法趨勢(shì)、立法重點(diǎn)、立法需求等，確定適當(dāng)?shù)亩ㄎ慌c目標(biāo)值；其次，充分發(fā)揮人大專門委員會(huì)的審議職能。人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委提出人選建議，組建成立人大專門委員會(huì)，優(yōu)化專門委員會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，增加有法治、經(jīng)濟(jì)、行政管理等方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專門委員會(huì)委員人員比例，發(fā)揮專門委員會(huì)的審議職能；第三，強(qiáng)化專門委員會(huì)法規(guī)草案的起草職能。由人大專門委員會(huì)和常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體統(tǒng)籌，建立由人大相關(guān)專門委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法規(guī)草案制度；最后，人大立法機(jī)關(guān)在爭(zhēng)議意見上的主導(dǎo)權(quán)。立法機(jī)關(guān)與同級(jí)政府間針對(duì)同一問題存在的不同意見，人大立法機(jī)關(guān)的意見建議應(yīng)當(dāng)具有最終決定權(quán)。

3.建立地方立法立項(xiàng)論證機(jī)制。法規(guī)立項(xiàng)是立法活動(dòng)的起始，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)立項(xiàng)的分析論證，對(duì)于提高立項(xiàng)的科學(xué)性、保證立法質(zhì)量具有重要意義。法規(guī)立項(xiàng)工作應(yīng)在前期進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)立法項(xiàng)目之必要性、成熟度進(jìn)行分析與評(píng)判，然后決定是否列入立法機(jī)關(guān)的議程，慎重啟動(dòng)立法。立法的必要性和可行性是法規(guī)立項(xiàng)的前提與基礎(chǔ)，也是地方立法論證事項(xiàng)機(jī)制的重點(diǎn)。首先，構(gòu)建地方立法必要性的論證機(jī)制。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律雖然是調(diào)整經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的重要手段之一，但并不是唯一或者最有效手段，因此立法不是越多越好。其他的非法律的替代手段，例如社會(huì)習(xí)俗、公共道德、協(xié)會(huì)章程等，在不違背憲法和法律的原則的前提下，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中仍然發(fā)揮著積極作用。在一些特定的領(lǐng)域，若冒然運(yùn)用法律手段進(jìn)行調(diào)控，不僅浪費(fèi)有限的立法資源，而且還會(huì)導(dǎo)致原有的秩序紊亂，背離立法的初衷。因此，在法規(guī)的立項(xiàng)論證機(jī)制構(gòu)建中，首先要考慮在這一領(lǐng)域立法是不是所有調(diào)整手段中最優(yōu)的手段，是不是除了法律手段，其他手段都不能有效解決問題，法律控制手段與其他手段間是否互補(bǔ)互用性；其次，構(gòu)建地方立法論證合理性機(jī)制。地方立法的合理性是指地方立法可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的客觀要求，符合其內(nèi)在規(guī)律，可以運(yùn)用立法手段，對(duì)社會(huì)各種利益進(jìn)行公平分配，實(shí)現(xiàn)人類理性要求。因此，在具體論證立法合理性的制度構(gòu)建上，要看立法的目的是否合法、正當(dāng)，配套的制度和措施是否與立法的目的相適應(yīng)，權(quán)力與責(zé)任是否統(tǒng)一，權(quán)利與義務(wù)是否對(duì)等，不同利益主體間的利益關(guān)系是否能妥善處理，當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益是否兼顧等。再者，構(gòu)建地方立法論證效益性的機(jī)制。效益在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是一個(gè)與成本相對(duì)應(yīng)的概念，反映的是投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，立法學(xué)中的成本指立法主體在地方立法活動(dòng)中所必須承擔(dān)的人力、物力、財(cái)力支出；效益是指地方立法本身所產(chǎn)生的實(shí)際的有益的社會(huì)功能和積極的社會(huì)影響。從立法全過程來看，立法消耗相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資源，必然導(dǎo)致相當(dāng)?shù)某杀局С?，因而立法也要講究經(jīng)濟(jì)效益，堅(jiān)持效益大于或者遠(yuǎn)大于成本的原則，以確保實(shí)現(xiàn)法律與社會(huì)效益之最大化。具體而言立法帶來的效益應(yīng)當(dāng)大于立法成本。在分析立法效益時(shí)，例如制定法規(guī)成本、法規(guī)實(shí)施成本、立法對(duì)某些權(quán)利的限制導(dǎo)致之損失等因素，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分評(píng)估與計(jì)量。endprint

實(shí)踐中，針對(duì)不同的立法項(xiàng)目論證的側(cè)重點(diǎn)必然會(huì)有所不同，但不變的是任何一部法規(guī)只有把立法的必要性、合理性、效益性等問題論證清楚、分析透徹，方能為后續(xù)的立法工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.建立地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制。許多立法人有這樣的感受：立法難不在于立，而在于協(xié)調(diào)。完善立法工作協(xié)調(diào)機(jī)制，關(guān)鍵在加強(qiáng)立項(xiàng)、起草、論證、審議等各環(huán)節(jié)的溝通與協(xié)調(diào)，平衡各方利益，爭(zhēng)取各方理解和支持，實(shí)現(xiàn)各利益主體之間的利益平衡。在機(jī)制構(gòu)建中，重點(diǎn)突出以下幾個(gè)方面的協(xié)調(diào)：在計(jì)劃落實(shí)協(xié)調(diào)制度方面，立法各相關(guān)主體圍繞落實(shí)年度立法工作計(jì)劃，明確立法項(xiàng)目工作責(zé)任分工，落實(shí)具體承辦部門、責(zé)任人和主辦人；在日常工作協(xié)調(diào)制度方面，常委會(huì)法工委、相關(guān)專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)提前介入，與政府法制辦、起草部門和其他有關(guān)部門保持經(jīng)常性的工作聯(lián)系與溝通，通過聯(lián)席會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、督辦會(huì)等方式，了解工作動(dòng)態(tài)，督促工作進(jìn)度，掌握起草、修改工作中遇到的困難和問題；在重大問題協(xié)調(diào)制度方面，對(duì)法規(guī)案審議中存在的重大爭(zhēng)議問題，常委會(huì)法工委應(yīng)會(huì)同相關(guān)專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)、起草部門等及時(shí)溝通處理，必要時(shí)，常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)或者其他主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時(shí)與政府領(lǐng)導(dǎo)同志以及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人溝通協(xié)調(diào)、交換意見，形成共識(shí)，排除立法障礙。

5.構(gòu)建科學(xué)的地方法規(guī)起草機(jī)制。法規(guī)的起草，既是立法的第一步，也是把守立法質(zhì)量的第一關(guān)。十八屆四中全會(huì)決定明確提出：“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案?！币虼?，在地方法規(guī)起草機(jī)制的構(gòu)建中應(yīng)突出解決好以下兩個(gè)問題：

嚴(yán)格法規(guī)案起草主體，推行合作起草的法規(guī)起草方式。突破現(xiàn)行主要由立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)起草地方性法規(guī)的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造條件讓公民等第三方有序參與立法。合作起草是指以人大立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，成立由立法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、政府部門、社會(huì)組織、專家學(xué)者等各方面人員組成的法規(guī)草案起草機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)法規(guī)草案起草工作職責(zé)的法規(guī)草案起草方式。在合作起草基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)起草由立法機(jī)關(guān)直接組織起草、授權(quán)政府組織起草、委托有關(guān)單位起草、一定數(shù)量的人大代表或人大常委會(huì)組成人員共同起草等多種方式相結(jié)合的地方立法起草方式，拓寬法規(guī)的起草途徑，形成科學(xué)的法規(guī)起草機(jī)制。

建立起草回避制度。回避制度在法律體系中具有廣泛的適用性。在法規(guī)起草制度構(gòu)建中也可借鑒。法案的起草應(yīng)當(dāng)由與該立法事項(xiàng)沒有利害關(guān)系的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草，而與該立法事項(xiàng)有利害關(guān)系的執(zhí)法主體在立法草案的起草中應(yīng)予以回避。與此配套，建立健全立法專家顧問制度，加強(qiáng)與高等法學(xué)院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，充分利用專業(yè)研究人員的智力優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)有關(guān)專家學(xué)者在法規(guī)起草中的作用。

（二）地方立法機(jī)制的“立法階段”機(jī)制構(gòu)建

1.建立地方立法的審議機(jī)制。建立統(tǒng)一與分散相結(jié)合的地方立法審議工作機(jī)制，具體指在審議法規(guī)的過程中，在法規(guī)議案提交常委會(huì)會(huì)議審議前和提交常委會(huì)會(huì)議審議后初審階段的工作任務(wù)由相關(guān)的專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，法制委員會(huì)或者專門的立法工作機(jī)構(gòu)視具體情況的需要決定是否參與，而常委會(huì)初審以后直至法規(guī)通過，這一立法階段的具體立法工作任務(wù)則由法制委員會(huì)或者專門立法工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其他專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)予以配合、協(xié)助的立法審議工作機(jī)制。其中初步審議和統(tǒng)一審議機(jī)制的構(gòu)建是審議機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)內(nèi)容。在機(jī)制構(gòu)建上應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

首先，科學(xué)處理好初步審議與統(tǒng)一審議的關(guān)系。1.明確界定和劃分初步審議與統(tǒng)一審議的職責(zé)。從審議的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來說，初步審議是從立法的必要性、立法內(nèi)容的合法性與可行性等方面進(jìn)行審議，同時(shí)，還要提出本委員會(huì)對(duì)該法規(guī)案是否列入人大或者常委會(huì)會(huì)議議程的意見以及對(duì)法規(guī)草案修改補(bǔ)充的具體意見等；2.統(tǒng)一審議。主要是在征集、匯總各方面對(duì)草案提出的意見和建議的基礎(chǔ)上，對(duì)草案進(jìn)行審議修改。在統(tǒng)一審議修改法規(guī)草案過程中也應(yīng)當(dāng)遵循合法性與可行性的原則，但此時(shí)的合法性與可行性的審議，不同于初步審議階段中針對(duì)法規(guī)案是否列入審議議程、在總體上對(duì)法規(guī)案及其主要內(nèi)容的合法性、可行性所做的審議，而是主要針對(duì)具體法規(guī)草案中，條款內(nèi)容、各方面意見、建議的合法性、可行性等方面。

其次，科學(xué)設(shè)置統(tǒng)一審議程序。地方立法統(tǒng)一審議是人大法制工作機(jī)構(gòu)（主要指人大法制委員會(huì)）在立法審議中召開專門委員會(huì)會(huì)議，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行審議，并在審議后向人大或常委會(huì)提出法規(guī)草案審議結(jié)果的報(bào)告、法規(guī)草案修改稿以及表決稿的審議形式。統(tǒng)一審議環(huán)節(jié)是立法工作的核心環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)的工作重心是征集、研究各方面對(duì)法規(guī)草案意見和建議，在實(shí)踐中，地方人大法制委員會(huì)為統(tǒng)一審議的專門機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一審議機(jī)制構(gòu)建應(yīng)當(dāng)突出以下幾個(gè)內(nèi)容：（1）要提高審議法規(guī)人員的專業(yè)性和效率性。將統(tǒng)一審議的職能具體化，明確法制委員會(huì)在主持立法聽證會(huì)、組織法規(guī)質(zhì)量評(píng)估等方面的職責(zé)。其他專門委員會(huì)負(fù)責(zé)法規(guī)案的初步審議，突出把好地方立法的“入口關(guān)”；法制委負(fù)責(zé)第一次審議后的統(tǒng)一審議、法規(guī)草案修改工作等，重點(diǎn)把好地方立法的“出口關(guān)”；（2）完善統(tǒng)一審議的議事規(guī)則。統(tǒng)一審議是法制委員會(huì)的立法審議權(quán)，委員會(huì)全體會(huì)議是行使統(tǒng)一審議權(quán)的法定方式。因此，實(shí)踐中需要制定相關(guān)的議事規(guī)則，對(duì)統(tǒng)一審議會(huì)議的準(zhǔn)備、召集、主持、審議方式、議決方式等作出詳盡規(guī)范；（3）明確地方立法統(tǒng)一審議過程中的利益協(xié)調(diào)規(guī)則。統(tǒng)一審議中可能出現(xiàn)的協(xié)調(diào)工作可以歸納為以下三類：第一類是與相關(guān)專門委員會(huì)的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)往往涉及法制的一般要求與專門領(lǐng)域的特殊要求之間的平衡和選擇，是統(tǒng)一審議中協(xié)調(diào)難度最高的；第二類是與常委會(huì)個(gè)別組成人員之間的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)往往涉及法律專業(yè)與其它專業(yè)之間的不同表述和要求，需要充分的溝通和交流；第三類是與提案人之間的協(xié)調(diào)。由于目前大多數(shù)的地方立法的主要提案人是政府，因此與政府及政府部門之間的協(xié)調(diào)規(guī)則的建立健全是構(gòu)建工作的重點(diǎn)。這類協(xié)調(diào)與本文前述立法準(zhǔn)備階段的立法協(xié)調(diào)有諸多重合之處，因此在具體制度的建構(gòu)時(shí)，兩者都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在具體的制度的建構(gòu)上，應(yīng)堅(jiān)持分工協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)的原則為基礎(chǔ)，明確立法協(xié)調(diào)的主體、立法協(xié)調(diào)的責(zé)任，通過建立常委會(huì)主任會(huì)議決定、聯(lián)席會(huì)議協(xié)商等制度，構(gòu)建立法爭(zhēng)議的解決機(jī)制。endprint

2.建立完善的地方立法公眾參與機(jī)制。公眾有序參與立法過程是社會(huì)文明進(jìn)步發(fā)展的重要標(biāo)志，也是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，因此人民群眾的參與應(yīng)該貫穿立法活動(dòng)的始終，應(yīng)創(chuàng)造條件讓立法權(quán)力回歸民眾。

（1）公眾參與立法制度。中央領(lǐng)導(dǎo)指出“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利?！绷⒎ㄟ^程的公眾參與制度，除了立法專家參與外，還體現(xiàn)為兩個(gè)方面的機(jī)制：第一，普通民眾參與立法機(jī)制。這是憲法精神的具體體現(xiàn)，是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求，是提高立法質(zhì)量的重要途徑。實(shí)踐形式主要包括法規(guī)草案公開征求意見、舉行立法聽證會(huì)、立法論證等方式。公民參與立法需要付出機(jī)會(huì)與時(shí)間成本，并通過一定的方式反饋給立法機(jī)關(guān)。因此，調(diào)動(dòng)公眾的參與熱情，最重要的是要加大立法信息公開的力度，改變立法信息不對(duì)稱的狀況，降低公民獲取信息和參與立法的成本。立法實(shí)踐中，通過網(wǎng)上設(shè)立專門郵箱征集意見的方式，反饋率普遍較低，這在很大程度上是由于立法信息不對(duì)稱導(dǎo)致的，因此實(shí)行立法的全過程公開，豐富公開的手段和辦法，對(duì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、草案審議、調(diào)研論證、表決報(bào)批等立法過程中形成的立法資料應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)全面公開。除需要保密的資料以外，立法文件、委員發(fā)言的記錄、有關(guān)部門的意見都可以摘要在新聞媒體上發(fā)表，并賦予公民查閱相關(guān)資料的權(quán)利，減少公民全面熟悉法規(guī)內(nèi)容的困難。此外，對(duì)涉及特殊群體權(quán)利、義務(wù)的設(shè)立與變更的內(nèi)容，可以選擇將法規(guī)的不同條款分別送達(dá)相關(guān)利害關(guān)系人定向征求意見等方式進(jìn)行，充分尊重公眾的知悉權(quán)、建議權(quán)等權(quán)利；第二，注重為各級(jí)人大代表參與立法創(chuàng)造條件。把改進(jìn)人大代表工作、發(fā)揮人大代表作用與地方立法結(jié)合起來，保障人大代表行使好法規(guī)審議、表決等權(quán)力。根據(jù)代表的職業(yè)、行業(yè)、專業(yè)、特長(zhǎng)及關(guān)注點(diǎn)，對(duì)代表按專業(yè)組予以分組。組成專業(yè)組，有針對(duì)性地組織各組參與到立法論證、調(diào)研、草案起草等工作，最大程度匯集各方面的立法意見和建議。專門常委會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在研究起草、調(diào)研審議法規(guī)草案等立法過程中，應(yīng)主動(dòng)將法規(guī)草案發(fā)給專業(yè)組及代表征求意見，邀請(qǐng)專業(yè)組的人大代表列席會(huì)議聽取意見和建議。

（2）建立公眾參與立法的激勵(lì)制度。公眾參與地方立法，必然付出一定的時(shí)間和精力，也系勞動(dòng)轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)成果的過程，有必要給予適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償。在立法工作中，聘請(qǐng)相關(guān)專家參加論證、研討等活動(dòng)的，應(yīng)按照適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)支付專家咨詢費(fèi)用。對(duì)于公眾參加立法活動(dòng)，公眾提出立法項(xiàng)目建議被采納的或者公眾在立法項(xiàng)目起草、審議過程中提出意見被采納，對(duì)法規(guī)的完善起到重大作用的，可以給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于被立法機(jī)關(guān)通知公眾參加座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等立法活動(dòng)，導(dǎo)致誤工損失的，可以考慮給予適當(dāng)誤工補(bǔ)助等。通過系列立法激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作，調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)力量參與地方立法的積極性。

（3）建立公眾意見反饋制度。實(shí)踐中，很多地方人大對(duì)于公眾的意見建議的答復(fù)和辦理隨意性比較大、答復(fù)率低，未及時(shí)進(jìn)行答復(fù)與反饋，影響了公眾參與立法的積極性，因此，在立法機(jī)制構(gòu)建中應(yīng)注意建立對(duì)公眾意見的反饋制度。對(duì)于在立法過程中，公眾所提的比較集中或者爭(zhēng)議較大意見和建議，應(yīng)及時(shí)作答復(fù)和說明，必要時(shí)可以通過召開論證會(huì)、聽證會(huì)的方式及時(shí)回應(yīng)關(guān)切。

（4）縣級(jí)人大及其常委會(huì)等基層組織參與地方立法制度。首先，設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)效力及于市級(jí)轄區(qū)范圍之內(nèi)，因此在法規(guī)立項(xiàng)階段就應(yīng)當(dāng)充分考量各縣（市、區(qū)）的立法需求和相關(guān)的利益關(guān)系，通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)等機(jī)制建立與基層的民意反饋渠道，增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性、操作性，突出特色；其次，基層人大一般不是地方性法規(guī)中的利益主體，能公正客觀地對(duì)地方性法規(guī)的優(yōu)劣作出判斷，所以應(yīng)從制度層面把征求縣級(jí)人大及其常委會(huì)立法意見和建議納入設(shè)區(qū)的市立法工作的必經(jīng)程序，并完善相關(guān)制度保障。在相關(guān)機(jī)制建設(shè)時(shí)，建議在征求新法規(guī)草案意見時(shí)，留給縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)的時(shí)間應(yīng)不少于1個(gè)月，確保基層人大常委會(huì)能有充足的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查研究，提出意見建議。此外，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)應(yīng)從資源、制度、培訓(xùn)等方面為縣級(jí)人大參與立法提供條件和保障，幫助基層人大加強(qiáng)法制人才培養(yǎng)，提高工作人員素質(zhì)，發(fā)揮好基層人大相關(guān)工委的職能作用。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint