統(tǒng)一監(jiān)管視角下的農(nóng)民資金互助組織監(jiān)管研究

顧陳杰+辛晶晶+黎敏

【摘要】農(nóng)民資金互助組織主要包括銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)的農(nóng)村資金互助社和地方政府推動(dòng)的農(nóng)民資金互助社兩大類，其中農(nóng)村資金互助社因監(jiān)管過(guò)嚴(yán)發(fā)展緩慢，農(nóng)民資金互助社因野蠻生長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。本文對(duì)農(nóng)民資金互助組織的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了規(guī)范發(fā)展的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村資金互助社 農(nóng)民資金互助社 資金互助組織

農(nóng)民資金互助組織主要包括銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)的農(nóng)村資金互助社和地方政府推動(dòng)的農(nóng)民資金互助社兩大類，其中農(nóng)村資金互助社因監(jiān)管過(guò)嚴(yán)發(fā)展緩慢，農(nóng)民資金互助社因野蠻生長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。本文擬對(duì)農(nóng)民資金互助組織的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了規(guī)范發(fā)展的對(duì)策建議。

一、農(nóng)民資金互助組織發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)民資金互助組織主要包括銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)的農(nóng)村資金互助社和地方政府推動(dòng)的農(nóng)民資金互助社（含農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部建立的資金互助部）兩大類。

（一）農(nóng)村資金互助社

2006年12月，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策若干意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕90號(hào)），首次提出要在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，以解決農(nóng)村金融支持薄弱的系列問(wèn)題。2007年，銀監(jiān)會(huì)先后印發(fā)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕7號(hào)）和《農(nóng)村資金互助社示范章程》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2007〕51號(hào)），將農(nóng)村資金互助社明確定性為社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，由銀監(jiān)部門實(shí)行屬地監(jiān)管，并對(duì)農(nóng)村資金互助社的設(shè)立條件、社員和股權(quán)管理、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理、監(jiān)督管理等方面作出詳細(xì)規(guī)定。

根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第六十六條規(guī)定，只有中西部、東北和海南省的縣以下（含縣級(jí)）地區(qū)，以及其他省（自治區(qū)、直轄市）的國(guó)定貧困縣和省定貧困縣（含縣級(jí)）以下地區(qū)可以設(shè)立農(nóng)村資金互助社，江蘇等東部農(nóng)村地區(qū)只能“望洋興嘆”。此外，即使在中西部、東北、海南等試點(diǎn)地區(qū)，由于監(jiān)管部門在高管任職、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、業(yè)務(wù)規(guī)則等方面軍參照商業(yè)銀行設(shè)定嚴(yán)格監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)村資金互助社經(jīng)營(yíng)成本較高、經(jīng)營(yíng)發(fā)展困難。以全國(guó)首家農(nóng)村資金互助社吉林省梨樹(shù)縣閆家村百信資金互助社為例，該社資金來(lái)源少、業(yè)務(wù)發(fā)展慢，基本處于“冬眠”狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)面臨困難。加上銀監(jiān)部門對(duì)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村資金互助社進(jìn)行“計(jì)劃管理”、“總量控制”，農(nóng)村資金互助社一直發(fā)展緩慢。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，自2012年5月23日批準(zhǔn)設(shè)立最后一家山西稷山縣稷峰鎮(zhèn)益民農(nóng)村資金互助社后，全國(guó)未再設(shè)立新的農(nóng)村資金互助社。截至2017年6月末，全國(guó)農(nóng)村資金互助社僅48家。

（二）農(nóng)民資金互助社

由于《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》試點(diǎn)范圍有限，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村資金互助社準(zhǔn)入、監(jiān)管過(guò)嚴(yán)，一些地方開(kāi)始“另辟蹊徑”，以《農(nóng)業(yè)合作社法》和中央三農(nóng)政策為依據(jù)，推動(dòng)發(fā)展農(nóng)民資金互助社。

在地方政府推動(dòng)和農(nóng)村金融需求的雙重推動(dòng)下，農(nóng)民資金互助社發(fā)展迅速。截至2017年6月末，僅江蘇鹽城一地，就有163家在鹽城市農(nóng)工辦登記在冊(cè)的農(nóng)民資金互助社，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立的農(nóng)村資金互助社全國(guó)總數(shù)。此外，鹽城當(dāng)?shù)剡€有大量尚未履行備案手續(xù)、脫離政府監(jiān)管的農(nóng)民資金互助社。此類組織與銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的農(nóng)村資金互助社僅有一字之差，業(yè)務(wù)模式也完全相同，多以民辦非企業(yè)單位的形式在民政部門注冊(cè)，或以專業(yè)合作社的形式在工商部門注冊(cè)，但由于未取得銀監(jiān)會(huì)金融業(yè)務(wù)許可證，被稱為“山寨”資金互助社。

二、農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民資金互助社的比較分析

（一）差異性

農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民資金互助社相比，在監(jiān)管模式、法律依據(jù)、組織性質(zhì)上都有明顯差異。農(nóng)村資金互助社是由銀監(jiān)會(huì)依據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《農(nóng)村資金互助社示范章程》批準(zhǔn)設(shè)立并負(fù)責(zé)監(jiān)管，性質(zhì)屬于社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，社員存款受《存款保險(xiǎn)條例》保護(hù)。而農(nóng)民資金互助社主要由地方政府以《農(nóng)業(yè)合作社法》、中央三農(nóng)政策和地方政府紅頭文件為依據(jù)批準(zhǔn)設(shè)立，并指定部門（農(nóng)工辦、金融辦、供銷社等）負(fù)責(zé)監(jiān)管，沒(méi)有規(guī)章以上法律法規(guī)的明確授權(quán)。農(nóng)民資金互助社組織性質(zhì)也比較復(fù)雜，除“三無(wú)”資金互助社外，主要有在工商部門登記注冊(cè)的合作社法人和在民政部門登記注冊(cè)的社團(tuán)性法人兩大類。

（二）同一性

農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民資金互助社的差異源于監(jiān)管制度不同，但事實(shí)上兩者均從事農(nóng)民資金互助業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)宗旨和運(yùn)作原理上存在同一性。

一是宗旨相同。農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民資金互助社都是通過(guò)資金互助模式提高社員財(cái)產(chǎn)性收益，解決農(nóng)民融資難題，促進(jìn)金融包容。二是運(yùn)作原理相同。農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民資金互助社均通過(guò)集體組織內(nèi)農(nóng)民自愿入股組成，以吸收社員存款、接受社會(huì)捐贈(zèng)資金等作為資金來(lái)源，集中社員閑散資金向有融資需求的社員提供融資服務(wù)，互助社由社員自主管理，自負(fù)盈虧。

可見(jiàn)，農(nóng)民資金互助社是在銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管框架下農(nóng)村資金互助社準(zhǔn)入、監(jiān)管制度不盡合理的背景下，為滿足農(nóng)民信貸需求，緩解農(nóng)村金融服務(wù)供給不足的產(chǎn)物。農(nóng)民資金互助組織與農(nóng)村資金互助社兩者存在本質(zhì)上的一致性、運(yùn)作模式的同一性，對(duì)兩者統(tǒng)一監(jiān)管是農(nóng)村合作金融規(guī)范化發(fā)展的必然要求，也是完善農(nóng)村金融組織體系的應(yīng)有之義。

三、“山寨”農(nóng)民資金互助社風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)亟待規(guī)范

（一）資金投向“非農(nóng)”領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)

農(nóng)民資金互助社設(shè)立宗旨和監(jiān)管目標(biāo)都是為社員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，但從近幾年爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件看，資金投向遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“互助”的范疇，“非農(nóng)”經(jīng)營(yíng)傾向明顯。如河北省元氏縣北諸鄉(xiāng)潘石農(nóng)民專業(yè)合作社吸收股金600多萬(wàn)，將大部分資金用于煤廠、煤炭運(yùn)輸?shù)韧顿Y，后來(lái)受煤炭行業(yè)下行影響投資無(wú)法收回、發(fā)生嚴(yán)重兌付危機(jī)。

（二）農(nóng)民資金互助社內(nèi)部管理不科學(xué)

一是合規(guī)操作意識(shí)淡薄。農(nóng)民資金互助社普遍缺乏合理有效的金融業(yè)務(wù)操作流程。貸款調(diào)查、審批、發(fā)放缺乏應(yīng)有的程序，往往由社員簡(jiǎn)單評(píng)議或理事長(zhǎng)個(gè)人（主要是企業(yè)主、能人大戶等）決定，對(duì)于所發(fā)放的貸款也沒(méi)有合理的準(zhǔn)備金和風(fēng)險(xiǎn)撥備，甚至資金都存儲(chǔ)在高管個(gè)人賬戶上，存在較大的資金風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。endprint

二是內(nèi)控制度不健全。部分農(nóng)民資金互助社沒(méi)有貸款發(fā)放審批制度、財(cái)務(wù)報(bào)表等內(nèi)控制度，或者雖然根據(jù)監(jiān)管要求建立了制度，但只用于應(yīng)付檢查并不實(shí)際執(zhí)行。實(shí)際操作中，高管貸款審批權(quán)過(guò)大，容易滋生給關(guān)系戶貸款的關(guān)聯(lián)交易，風(fēng)險(xiǎn)隱患多。

三是高杠桿率抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。農(nóng)民資金互助社主要以自有資金開(kāi)展業(yè)務(wù)，但由于在注冊(cè)資本、資本充足率等方面監(jiān)管要求較低，導(dǎo)致農(nóng)民資金互助社的杠桿率過(guò)高，抵抗不良貸款和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。

（三）資金來(lái)源脫離互助范圍涉嫌違法

部分農(nóng)民資金互助社為擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，入社門檻非常低，甚至沒(méi)有實(shí)行社員制，容許非社員存入活期互助金、定活兩便互助金，違反了《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中有關(guān)未經(jīng)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)定，涉嫌非法從事金融業(yè)務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的還可能涉及非法經(jīng)營(yíng)或非法吸收公眾存款的刑事犯罪，給當(dāng)?shù)亟鹑诎踩蜕鐣?huì)穩(wěn)定埋下隱患。

（四）地方政府無(wú)法可依難以有效監(jiān)管

目前國(guó)家層面尚未制定法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)對(duì)農(nóng)民資金互助社的準(zhǔn)入和監(jiān)管作出明確規(guī)定，地方政府取締未經(jīng)批準(zhǔn)擅自營(yíng)業(yè)的農(nóng)民資金互助社的法律依據(jù)不足，導(dǎo)致部分資金互助社處于監(jiān)管空白，為農(nóng)村合作金融留下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

與此同時(shí)，地方政府紅頭文件規(guī)定的責(zé)令限期整改、約見(jiàn)談話、停業(yè)整頓等監(jiān)管措施，也缺乏充足法律依據(jù)。如《江蘇省鹽城市農(nóng)民資金互助合作社試點(diǎn)監(jiān)督管理辦法（試行）》（鹽辦〔2010〕4號(hào)）第五十六條規(guī)定，“農(nóng)民資金互助合作社違反有關(guān)法律、法規(guī)，有下列行為之一，除有關(guān)部門依法查處外，市、縣（市、區(qū)）農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門應(yīng)責(zé)令其改正，對(duì)其停止試點(diǎn)，提交民政部門給予停業(yè)整頓、取消登記處罰”，不符合《行政處罰法》規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰的規(guī)定，且“取消登記處罰”也不屬于法定的行政處罰種類，面臨較大的行政法律風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中為避免行政涉訴風(fēng)險(xiǎn)，地方政府不愿采取此類監(jiān)管措施，監(jiān)管有效性大打折扣。

（五）風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)惡化地方金融生態(tài)

部分農(nóng)民資金互助社網(wǎng)點(diǎn)裝修刻意模仿銀行或農(nóng)信社，造成和銀行同屬正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的假象，地方政府對(duì)此多采取默許態(tài)度。一旦此類互助社發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件，農(nóng)民的“股金”得不到償付，不僅使農(nóng)民對(duì)互助社本身失去信任，更會(huì)對(duì)政府和整個(gè)金融行業(yè)失去信任，地方金融生態(tài)急劇惡化。事實(shí)上，2014年震驚全國(guó)的鹽城射陽(yáng)農(nóng)商行擠兌事件，起因就是當(dāng)?shù)厝罕姸啻我颉吧秸辟Y金互助社倒閉遭受資金損失，對(duì)金融機(jī)構(gòu)“談倒閉色變”，最終被“射陽(yáng)農(nóng)商行要倒閉”的謠言所迷惑，集中前往射陽(yáng)農(nóng)商行進(jìn)行取款造成擠兌。盡管人民銀行南京分行及時(shí)處置、科學(xué)應(yīng)對(duì)，成功化解了此次擠兌事件，但該事件對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)的負(fù)面影響至今未能徹底消除。

四、對(duì)策建議

本文認(rèn)為，促進(jìn)農(nóng)民資金互助組織健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)平衡好發(fā)展與監(jiān)管之間的關(guān)系，既要合理適度監(jiān)管、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，又要避免監(jiān)管套利、防范金融風(fēng)險(xiǎn)。就農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民資金互助社而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“同類業(yè)務(wù)、同類監(jiān)管”的監(jiān)管理念，消除監(jiān)管套利空間，合理設(shè)定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)民資金互助組織規(guī)范發(fā)展。

（一）合理適度監(jiān)管，杜絕監(jiān)管套利

建議銀監(jiān)會(huì)修訂《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，擴(kuò)大農(nóng)村資金互助社的試點(diǎn)范圍，放寬行業(yè)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)發(fā)展立足社區(qū)、服務(wù)農(nóng)業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)可控的農(nóng)民資金互助組織，提高金融包容水平。該辦法應(yīng)確立行為監(jiān)管理念，以互助金融合作為基點(diǎn)，尊重社員自治管理，拓寬業(yè)務(wù)范圍，構(gòu)建與其業(yè)務(wù)特征適應(yīng)的適度有限監(jiān)管框架，將農(nóng)民資金互助社納入銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管框架，對(duì)農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民資金互助社實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

（二）加強(qiáng)因勢(shì)利導(dǎo)，及時(shí)分類處置

建議由銀監(jiān)會(huì)牽頭，地方政府配合，開(kāi)展農(nóng)民資金互助社分類處置專項(xiàng)行動(dòng)。一是對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)突出和脫離監(jiān)管的“三無(wú)”資金互助社堅(jiān)決取締。二是引導(dǎo)運(yùn)作規(guī)范、運(yùn)營(yíng)良好的農(nóng)民資金互助社申請(qǐng)轉(zhuǎn)型為農(nóng)村資金互助社。三是對(duì)運(yùn)作規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控但轉(zhuǎn)型農(nóng)村資金互助社確有困難的農(nóng)民資金互助社，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型為農(nóng)村投融資信息P2P中介平臺(tái)和農(nóng)村信用信息服務(wù)平臺(tái)，充分發(fā)揮立足社區(qū)、了解社區(qū)、對(duì)借款人充分了解的信息優(yōu)勢(shì)。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管責(zé)任

由于銀監(jiān)會(huì)在縣一級(jí)沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，難以對(duì)遠(yuǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的農(nóng)村資金互助社進(jìn)行有效監(jiān)管，一旦未來(lái)大量的農(nóng)民資金互助社轉(zhuǎn)型為農(nóng)村資金互助社，銀監(jiān)部門更是“有心無(wú)力”、“鞭長(zhǎng)莫及”。建議參考小額貸款公司監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，一方面明確銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)制定農(nóng)民資金互助組織的統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，另一方面將日常監(jiān)管職責(zé)交由地方政府和人民銀行縣域分支機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮地方政府屬地監(jiān)管優(yōu)勢(shì)和人民銀行縣支行專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，明確監(jiān)管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、專業(yè)化的屬地監(jiān)管。

（四）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)金融包容

發(fā)展農(nóng)村金融，提升金融包容水平歷來(lái)都是各國(guó)政府共同努力的目標(biāo)，世界銀行、國(guó)際金融包容性聯(lián)盟（AFI）等主要國(guó)際組織也不斷致力于提高發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村金融水平。在探索適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)民資金互助組織監(jiān)管道路時(shí)，我們要放眼國(guó)際，主動(dòng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際社會(huì)農(nóng)村金融發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，如秘魯大力發(fā)展農(nóng)村儲(chǔ)蓄信貸機(jī)構(gòu)和農(nóng)村小額貸款公司EDPYME，暢通非銀行金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型銀行的通道，加大農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)供給的成功經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，取長(zhǎng)補(bǔ)短，進(jìn)一步提升金融包容水平。

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[6]2009年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，該條例“附則”中明確規(guī)定“農(nóng)民從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)有關(guān)的勞務(wù)合作、資金互助合作，以及消費(fèi)合作，可以參照本條例的規(guī)定，依法設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社”，嘗試以地方性法規(guī)賦予農(nóng)民資金互助社合法地位，具有一定的積極意義，但該《條例》并未對(duì)從事資金互助合作的農(nóng)民專業(yè)合作社準(zhǔn)入和監(jiān)管作出具體規(guī)定.

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作者簡(jiǎn)介：顧陳杰（1988-），男，江蘇啟東人，中國(guó)人民銀行揚(yáng)州市中心支行，西南政法大學(xué)法律碩士，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：互聯(lián)網(wǎng)金融、金融包容；辛晶晶（1987-），女，河南南陽(yáng)人，中國(guó)人民銀行常州市中心支行，蘇州大學(xué)法律碩士，助理經(jīng)濟(jì)師，研究方向：普惠金融；黎敏（1988—），女，湖南瀏陽(yáng)人，揚(yáng)州市煙草專賣局，高級(jí)專賣管理師，法國(guó)艾克斯馬賽大學(xué)歐盟商法碩士，研究方向：商法。endprint