從分散到合作
——基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)視角的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變革的實(shí)證分析

丁朋超，曾潔怡

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

從分散到合作
——基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)視角的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變革的實(shí)證分析

丁朋超，曾潔怡

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

土地流轉(zhuǎn)有利于資本進(jìn)入農(nóng)村 ，通過大規(guī)模收購或租用土地，進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。由于現(xiàn)行金融體系的固有缺陷，金融支持土地流轉(zhuǎn)渠道單一、土地流轉(zhuǎn)融資成本偏高、土地流轉(zhuǎn)融資額度難以滿足等問題突出，無法為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有效的資本支持。導(dǎo)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系以及更新和完善土地使用權(quán)抵押制度是突破我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資“瓶頸”的可行進(jìn)路。

土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)合作社；資金融通

十八屆三中全會提出，我國當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約。為擺脫當(dāng)前的制約窘境，需要加快建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，推進(jìn)平等交換城鄉(xiāng)要素和均衡配置公共資源，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。土地作為農(nóng)業(yè)的依托，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的真實(shí)存在，土地的改革自然關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。保護(hù)耕地作為我國的一項(xiàng)基本國策不會更改，土地的改革方式值得探討。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地性質(zhì)依然堅(jiān)持著農(nóng)村土地集體所有權(quán)，農(nóng)民個體擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，但個體種植業(yè)由于其低下的生產(chǎn)效率，微薄的土地收益，農(nóng)民的種植積極性不高，致使土地大量荒蕪或用作它途，這顯然與耕地保護(hù)的基本目的不符。如何科學(xué)合理的優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，并沒有現(xiàn)成的模式可予借鑒，需要在實(shí)踐中不斷摸索和總結(jié)。筆者基于農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)以及土地集約化利用的視角，于2016年7月至2017年3月先后3次對某國家級示范性生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的M村合作社進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查研究，目的在于總結(jié)該示范合作社的成功經(jīng)驗(yàn)，以期為我國農(nóng)村土地改革決策導(dǎo)向及其法律制定提供素材。

一、M村土地流轉(zhuǎn)從分散到合作的動向

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即農(nóng)戶保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，M村正經(jīng)歷一場轟轟烈烈的土地流轉(zhuǎn)“革命”，自2006年開始，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社成立，M村地域中流轉(zhuǎn)到合作社的土地面積成倍增長，至筆者調(diào)研時，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的掌控土地面積已達(dá)到M村地域種植總面積的97%，且其范圍已擴(kuò)展至周邊村落，上升勢頭正猛。（見表一）

表一 M村農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社管控土地情況簡表

由上表可以看出，M村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)開始于農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社成立。初始階段，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社所管控的土地面積較少，流轉(zhuǎn)方式主要靠社員的努力說服，農(nóng)民主動交地的不多，原因可能在于大家對新事物都會抱有一種觀望的態(tài)度，不太相信新事物或新政策，這符合農(nóng)村基本的社會特征。在合作社成立四年之時，合作社管控的土地面積相較于初始階段增長了700%，流轉(zhuǎn)方式已轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民主動交地，相比于開始時期，農(nóng)民因交地而獲得的收益也小幅上升。據(jù)合作社總監(jiān)事長王會平介紹：“在合作社成立的第二年，合作社對前兩年的利潤進(jìn)行核算后，發(fā)現(xiàn)還有部分利潤，為鼓勵農(nóng)民交地的積極性，合作社決定把剩余的利潤全部分配給農(nóng)民，使得農(nóng)民的收益較之前有所上升?！雹趽?jù)筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2016年8月12日。2012年時，農(nóng)業(yè)合作社管控土地面積進(jìn)一步上升，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格繼續(xù)上漲，外村土地開始流入，這與價(jià)格上漲有直接的關(guān)系。同年，M村農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社被國家評為“全國農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”，不可否認(rèn)，品牌效應(yīng)推動了外村土地流入的步伐，M村專業(yè)合作社的土地管控面積仍在持續(xù)上漲中。

當(dāng)然，行為必須要有相應(yīng)保障，否則會產(chǎn)生很多麻煩。規(guī)制合作社和農(nóng)民之間進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的方式是簽訂合同，合作社與每一家交地的農(nóng)民簽訂一份為期五年的土地承包合同，雙方的權(quán)利義務(wù)以合同形式確立。

二、M村土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）打工潮的出現(xiàn)致使家庭無暇顧及種植農(nóng)業(yè)

二十世紀(jì)八十年代末九十年代初，隨著沿海地區(qū)的開放，大量農(nóng)村勞動力（并非剩余勞動力）涌向沿海各大城市謀生，1992年鄧小平南巡之后，打工潮呈波瀾壯闊之勢。據(jù)資料顯示，我國有近10億農(nóng)民，有近三成外出打工，20歲到40歲左右年齡階段的人構(gòu)成了農(nóng)村外出打工的主力；他們主要不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的聯(lián)系最多是在農(nóng)忙季節(jié)回家從事“搶收搶種”的農(nóng)業(yè)活動。M村作為中原欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一個自然村，在市場經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊和物質(zhì)欲望的引誘下，M村大多數(shù)村民也加入到打工潮中，成為一個時代的縮影。據(jù)筆者調(diào)研資料顯示，M村總?cè)丝诩s2000人，其中20-40歲的青壯年約占三分之一，外出打工人口約700人，打工流向多集中在北京、長三角和珠三角，見表二。

表二 M村地域外出打工情況簡表

從表中我們可以發(fā)現(xiàn)，距離遠(yuǎn)的打工者在農(nóng)忙時節(jié)很少返鄉(xiāng)或幾乎不返鄉(xiāng)，這顯然與時間、花費(fèi)成本等有關(guān)。據(jù)M村村長介紹，“2000年左右，農(nóng)忙‘三夏’時一部分打工者會返回家鄉(xiāng)收種糧食，歷時近一個月。每名打工者返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的交通費(fèi)以及停工損失約為2700元。最近幾年，尤其是在北京、長三角、珠三角打工的（農(nóng)民）在農(nóng)忙時基本不回來。留守在家的老人基本不具備勞作能力，因此很多人在農(nóng)忙時把活兒包出去。包出去的總費(fèi)用還沒有他們（打工者）返鄉(xiāng)的費(fèi)用高?！雹贀?jù)筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2017年2月16日。顯然，人口的流動已經(jīng)沖擊到人們種植農(nóng)業(yè)的積極性。相比于打工，種植農(nóng)業(yè)成本高、收益低、實(shí)現(xiàn)利潤的周期長、費(fèi)體力，自然會有很多農(nóng)民放棄種植去追求他們認(rèn)為的“輕巧活兒”。[1]

當(dāng)然如果單純的外出打工，在農(nóng)忙時將農(nóng)活兒包出去還不足以給M村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)提供如此的便利，更深層次的原因在于農(nóng)村承包的發(fā)展，致使農(nóng)村承包出現(xiàn)了一些問題。農(nóng)村土地承包，需要三方關(guān)系的接入：村委會、承包方、發(fā)包方。發(fā)包方是承包環(huán)節(jié)的發(fā)起者，有人有發(fā)包意愿，有人有承包意愿，此時承包的事實(shí)才可能發(fā)生。當(dāng)發(fā)包方和承包方雙方合意達(dá)成，共同向村委會申請村委會批準(zhǔn)承包才能最終實(shí)現(xiàn)。顯然這是一個三方通力合作的過程。一般情況下，當(dāng)事人雙方達(dá)成合意，村委會一般不會“設(shè)卡”阻止土地承包行為。但M村地域的承包出現(xiàn)了足以致使承包行為無法實(shí)現(xiàn)的事由——沒有承包人。在上述資料列舉中，我們發(fā)現(xiàn)，M村地域內(nèi)的養(yǎng)殖業(yè)特別發(fā)達(dá)，“近年來，M村專業(yè)養(yǎng)殖戶逐年增多，據(jù)村委會統(tǒng)計(jì)，該村尤以養(yǎng)殖肉豬居多，養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)行劃片經(jīng)營，遠(yuǎn)離村莊?，F(xiàn)有養(yǎng)殖戶（養(yǎng)殖場）12家，且多位于耕地附近?！别B(yǎng)殖業(yè)的利潤非常豐厚，且養(yǎng)殖業(yè)的收益回轉(zhuǎn)較快，一般情況下，肉豬三個月可以長成，加上M村地域交通便利以及和其他公司的合作，銷售不成問題。相比于養(yǎng)殖業(yè)，農(nóng)業(yè)的周期較長，一般為六個月的生長周期，這種情況下，很少有人放棄養(yǎng)殖業(yè)而選擇種植業(yè)。

圖一 承包示意圖與M村承包困境對比圖

顯然，打工潮的涌現(xiàn)和M村承包困境存在內(nèi)在的邏輯關(guān)系。打工潮的出現(xiàn)致使大量勞動力外流，勞動力的缺失致使土地承包人數(shù)減少，加之本地養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)達(dá)，很少人愿意去接手承包土地。至此，我們發(fā)現(xiàn)，M村土地流轉(zhuǎn)的契機(jī)似乎已經(jīng)具備。但為什么農(nóng)民會把土地流轉(zhuǎn)給合作社而不是其他，這又涉及到農(nóng)業(yè)合作社推行的政策和方法層面。

（二）農(nóng)業(yè)合作社的推行政策和方式為土地流轉(zhuǎn)提供了外在動力

打工潮的出現(xiàn)使部分農(nóng)民失去了種植的動力，但絕對不是農(nóng)民將地流轉(zhuǎn)給合作社的必然原因。行為哲學(xué)認(rèn)為“人的行為是人在意識指導(dǎo)下的、主動自覺的行為；而人的意識是由意向和認(rèn)知兩大因素構(gòu)成，是此兩大因素相互作用的結(jié)果?！辈⒄J(rèn)為“認(rèn)知是意識發(fā)生、發(fā)展的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制?！比祟愓J(rèn)知的對接來源于對外在因素的影響。顯然，農(nóng)民交出土地，允許土地流轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)合作社掌控之中有其現(xiàn)實(shí)的存在因素。該因素可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

1.農(nóng)業(yè)合作社推行強(qiáng)有力地價(jià)格“誘惑”。由上文表一可以看出，農(nóng)業(yè)合作社在宣傳吸人農(nóng)民交地時，其給出的價(jià)格相當(dāng)誘人。承包價(jià)格由700元/畝到800元+200斤麥子/畝不斷走高，農(nóng)民交地后每年所得的收入并不比自己種地所得收入低（收入反而提高），并且省去了諸多勞作之苦，農(nóng)民自然愿意。

2.農(nóng)業(yè)合作社制定配套的政策“誘惑”。眾所周知，農(nóng)民的依存在于土地，土地可以視為農(nóng)民天然生存依存的溫床。若農(nóng)民交地，一定會在心里有一個假設(shè)“假如土地沒了，我吃什么？我拿什么生活？”承包的價(jià)格縱然優(yōu)厚，但是土地收走之后“農(nóng)民去干什么”成了一個本來不該有的社會問題。顯然，社會的需求導(dǎo)致了不可能任何人都外出打工，總會有一部分交地的農(nóng)民滯留在農(nóng)村，反過來向合作社要求工作成了盛行的想法。M村專業(yè)合作社做到了這一點(diǎn)，他們發(fā)布了這樣的政策“凡是交地的農(nóng)民，只要有意愿來農(nóng)業(yè)合作社工作，合作社一概為之提供工作?！辈挥酶鼐涂梢缘玫奖茸约焊馗嗟氖杖?，并且還可能解決自己的工作問題，這樣的“誘惑”使不少農(nóng)民無法抗拒。

3.農(nóng)業(yè)合作社不違背國家政策。眾所周知，農(nóng)村土地歸集體所有，承包人取得的僅是發(fā)包人的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)仍然屬于發(fā)包人。因此，國家推行的為進(jìn)一步促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性和增加農(nóng)民收入的糧食直補(bǔ)政策資金直接歸農(nóng)民所有，合作社不得將直補(bǔ)資金再收歸自己所有。其次，不違背保護(hù)耕地政策。當(dāng)前《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)對耕地保護(hù)的方式、措施以及違背耕地保護(hù)的法律后果做了詳細(xì)規(guī)定，國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，確保耕地不低于十八億畝。農(nóng)業(yè)合作社的目的即在于發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)，因此，在國家政策上不存在沖突。此外，推行耕地而不是發(fā)展其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，并不會對農(nóng)村的環(huán)境造成實(shí)質(zhì)性改變，能夠確保新農(nóng)村建設(shè)中的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔”，因此在推行土地流轉(zhuǎn)過程中符合國家現(xiàn)有的相關(guān)法律和政策規(guī)定[2]。

（三）宣傳的導(dǎo)向作用使農(nóng)民普遍認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)符合大機(jī)械化生產(chǎn)、集約化農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向

“宣傳的作用在于使人們產(chǎn)生一致的目標(biāo)，誕生一致的夢想，產(chǎn)生一致的激情。”對農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化生產(chǎn)方式的宣傳在M村地域產(chǎn)生的作用不言而喻。據(jù)筆者調(diào)研，Q鄉(xiāng)對農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化生產(chǎn)方式的宣傳由來已久。自2003年始，Q鄉(xiāng)在農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化宣傳方式上采用宣傳到戶、循環(huán)宣傳和田間宣傳等，將農(nóng)機(jī)化、集約化的優(yōu)點(diǎn)書面化、普及化。2008年，M村地域被Q鄉(xiāng)政府劃定為農(nóng)機(jī)化試驗(yàn)地進(jìn)行推廣。在國家、地方政府農(nóng)機(jī)化優(yōu)惠政策的支持下，M村農(nóng)業(yè)合作社2009年農(nóng)業(yè)產(chǎn)量較往年平均增長8%，受到當(dāng)?shù)孛癖姷闹匾暋４撕?，M村農(nóng)業(yè)合作社獲得了全國農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社示范社、河南省農(nóng)業(yè)先進(jìn)單位等稱號，M村的村民被無上的榮譽(yù)感和自豪感包圍。顯然，在普通百姓的信念中，土地流轉(zhuǎn)的目的即在于實(shí)現(xiàn)土地集中，土地集中為農(nóng)業(yè)機(jī)械化和集約化生產(chǎn)提供了前提和必要條件。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社在土地流轉(zhuǎn)之后，也完全采用了機(jī)械化、集約化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)成片經(jīng)營可以保證機(jī)器不間斷運(yùn)作，飛機(jī)施肥、噴灑農(nóng)藥成為M村農(nóng)忙時節(jié)的一景。政策導(dǎo)向、宣傳效應(yīng)為M村地域的土地流轉(zhuǎn)提供了外在的動力。

此外，在調(diào)研中，當(dāng)?shù)夭簧俎r(nóng)民都表達(dá)出“一榮俱榮”的想法，“合作社發(fā)展壯大了，給村里的福利不會少，我們老百姓也會或多或少跟著沾點(diǎn)兒光。”①據(jù)筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2016年12月27日。事實(shí)上，M村農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社每年會拿出一部分錢用于改善M村村民的物質(zhì)生活、文化環(huán)境，例如合作社連續(xù)捐助的運(yùn)動器材、老年圖書館等豐富了村民的閑暇生活，每年合作社會捐助部分資金用于M村廟會的運(yùn)行等。顯然，這種認(rèn)同感也是推動土地流轉(zhuǎn)的原因之一。

三、M村合作社的資金融通及運(yùn)作模式

“任何載體的運(yùn)作都需要資本的支持”。M村農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社顯然不會跳出該經(jīng)濟(jì)規(guī)律而構(gòu)建一套空中樓閣式的資本運(yùn)作模式。據(jù)合作社宣傳資料顯示，“至2013年，合作社成員由原來的32戶發(fā)展到了226戶，注冊資金從3萬元增資到1000萬元。合作社流轉(zhuǎn)土地面積從200畝發(fā)展到2200余畝，標(biāo)準(zhǔn)化種植面積達(dá)3萬余畝，2008年合作社投資600余萬元用于興建精米加工廠?！绷頁?jù)合作社監(jiān)事長王會平介紹“2009年，中國農(nóng)業(yè)銀行河南省分行現(xiàn)場調(diào)研合作社的相關(guān)運(yùn)作后，指示武陟支行與合作社簽訂了200萬的融資合同；2010年合作社又與中國建設(shè)銀行焦作支行簽訂了200萬的融資合同、和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽訂300萬的融資合同；2012年，合作社又與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行武陟支行與合作社簽訂了1000萬的貸款合同。到目前為止，M村農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社是河南省唯一一家由中國農(nóng)業(yè)銀行直接貸款資助的合作社?！贝送?，“十八大以后，國家允許土地流轉(zhuǎn)，即可以拿土地進(jìn)行抵押貸款，合作社的資金融通途徑變的更為多樣，這非常有利于合作社的發(fā)展。”①據(jù)筆者采訪筆錄整理所得，采訪時間2016年12月23日。關(guān)于M村農(nóng)業(yè)合作社的資金融通模式演變，我們可以用圖示表達(dá)。（見圖二）。

圖二 M村農(nóng)業(yè)合作社資金融通模式演變

由圖二可知，M村農(nóng)業(yè)合作社的資金融通渠道可分為三階段：階段一，資金由合作社社員共同出資，維持合作社基本的運(yùn)作，該階段的特點(diǎn)在于人少、錢少、規(guī)模小，由合作社提供的資料可以看出，合作社成立初期，注冊資本僅3萬元；階段二，受國家“三農(nóng)”政策的支持以及合作社初成規(guī)模，信用度增加（興建大米加工廠、管控土地面積大幅增加等），政策性銀行以及商業(yè)銀行開始有規(guī)模的向合作社提供貸款、融資，此時合作社步入較快發(fā)展階段，由于資金的寬裕，承包價(jià)格上升，土地流轉(zhuǎn)速度加快，范圍擴(kuò)大（見表一），為第三階段的資本運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)，此時的特點(diǎn)是銀行貸款的根據(jù)是信用，且依據(jù)信用貸款的額度不大，維持在200萬左右；階段三，該階段的先決條件是國家允許土地流轉(zhuǎn)，合法是前提。與階段二相比，由于掌控土地的面積增多，手中的砝碼增加，銀行敢于向合作社貸款，貸款額度隨之上漲（1000萬左右）?？梢?，土地流轉(zhuǎn)對合作社的未來發(fā)展具有積極的推動作用。

四、M村合作社土地流轉(zhuǎn)與某A土地流轉(zhuǎn)失敗案例的對比及其啟示

（一）失敗案例簡介及對比

M村所屬的Q鄉(xiāng)下轄29個行政村，合作社并非M村獨(dú)有，土地流轉(zhuǎn)的推行也非M村一村獨(dú)有，Q鄉(xiāng)其他行政村還有數(shù)個案例，但都不是特別成功，A村是土地流轉(zhuǎn)失敗典型案例之一。

A村土地流轉(zhuǎn)開始于2010年，其采用的方式和M村農(nóng)業(yè)合作社的方式相當(dāng)，都是采用勸說、高價(jià)“引誘”、簽訂承包合同（30年有效期，這與M村的5年有效期截然不同）的方式促使農(nóng)民交地。但是，A村沒有成立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，收地的對象并非全體村民而是僅對劃定的片區(qū)進(jìn)行說服承包，其承包的方式為“本村幾名村民（代稱B）與劃定區(qū)域的村民簽訂承包合同+B與C公司簽訂土地租賃合同用于觀光農(nóng)業(yè)建設(shè)”。（見圖三）

圖三 A村推行的承包+租賃土地流轉(zhuǎn)模式

由圖三可知，B在土地流轉(zhuǎn)過程中扮演的僅是中介人角色。B與村民簽訂的土地承包合同的目的并非在于種植，而在于租賃，最終目的是協(xié)助C公司發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)。觀光農(nóng)業(yè)作為一種以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為載體的新型生態(tài)旅游業(yè)，是將新型農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)，其核心在于農(nóng)業(yè)文化和農(nóng)村生活文化。具體來說是通過規(guī)劃與設(shè)計(jì)，吸引游客前來觀賞、品嘗、購物、習(xí)作、體驗(yàn)、休閑、度假。觀光農(nóng)業(yè)的目的在于通過旅游收益而非種植收益，因此，觀光農(nóng)業(yè)不屬于農(nóng)業(yè)集約化、機(jī)械化的發(fā)展范疇。觀光農(nóng)業(yè)的開展條件顯然以占有土地為前提，經(jīng)過基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，才具備旅游條件。從純粹字面意義上看，觀光農(nóng)業(yè)中的農(nóng)業(yè)比例顯然不會有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)高。同時設(shè)定觀光農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為100畝，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)除去基本的生產(chǎn)設(shè)施外，100畝土地都會用于農(nóng)業(yè)種植，而觀光農(nóng)業(yè)則不然，其約有60%以上的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施、景觀等建設(shè)，真正用于種植的面積寥寥無幾。至此，可以看出，A村的土地流轉(zhuǎn)顯然不在于農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化生產(chǎn)，而在于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（廣義上，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)包括觀光農(nóng)業(yè)，但觀光農(nóng)業(yè)顯然不屬于生產(chǎn)目的下的農(nóng)業(yè)），這種土地流轉(zhuǎn)后的用途顯然與保護(hù)耕地政策相違背，是不合規(guī)的。也因此，直至筆者撰寫本篇調(diào)查報(bào)告時，A村的觀光農(nóng)業(yè)由于受行政部門的干預(yù)，其發(fā)展仍然擱淺，目前的圈地工程成為爛尾，收地農(nóng)民、B和C公司三方關(guān)系比較緊張。

對比M村合作社的土地流轉(zhuǎn)和A村土地流轉(zhuǎn)策略，可以發(fā)現(xiàn)A村土地流轉(zhuǎn)失敗的原因大致有如下幾點(diǎn)。

1. 土地流轉(zhuǎn)并非用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，致使其流轉(zhuǎn)根基受挫。依據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，流轉(zhuǎn)后的土地必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，雖然觀光農(nóng)業(yè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，畢竟需要各種資源的整合配置，單憑簽訂租賃合同很難解除因后續(xù)工作不足而造成的各種矛盾。與政策違背顯然是其失敗的硬傷所在。

2. 缺乏規(guī)范運(yùn)作的方式。單憑某幾個人的人力、物力、財(cái)力，難以實(shí)現(xiàn)較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)發(fā)展。A村的土地流轉(zhuǎn)并非流入合作社，而是某幾個人手中，沒有相應(yīng)的決策機(jī)制和負(fù)責(zé)機(jī)制，很容易導(dǎo)致決定主觀化。決策就會如同墻頭草一樣追隨利益的動向而搖擺不定，顯然難成氣候。

3. 土地流轉(zhuǎn)的方式欠妥。土地劃片承包，一定會遇到各種矛盾。該區(qū)域一定會有人不愿流轉(zhuǎn)，但限于面子或隨大流等其他因素，迫于流轉(zhuǎn)土地，除了情緒的對立外，其交地后的工作也無著落；該區(qū)域外一定會有人不愿意種地而懷有強(qiáng)烈的交地愿望，但苦于自己的土地未被劃入承包的范圍而無法實(shí)現(xiàn)，從中作梗也屬自然。顯然，土地流轉(zhuǎn)后造成的矛盾比流轉(zhuǎn)前的還多，土地流轉(zhuǎn)后的發(fā)展步履維艱。

（二）對比后的啟示

“榜樣的作用是無窮的”，通過對成功案例和失敗案例的對比已經(jīng)基本回答了如何進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營問題。筆者基于對調(diào)研資料的分析總結(jié)，認(rèn)為M村農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的成功至少給我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

1. 規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制。以M村農(nóng)民發(fā)起的合作社為例，該合作社的基本運(yùn)作方式為：以合作社合作章程為基礎(chǔ)，實(shí)行理事長負(fù)責(zé)制。同時，遵循著“社員—理事會—理事長”這一三元結(jié)構(gòu)式的議事以及決策方式。這一方面，有利于合作社協(xié)商機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)社員對合作社重大事項(xiàng)的參與決策權(quán)，使社員決策大會成為真正的“實(shí)權(quán)”組織；另一方面，可以促進(jìn)理事長負(fù)責(zé)制的實(shí)現(xiàn)，使得理事長的權(quán)力能夠在陽光下運(yùn)行。

2. 農(nóng)民專業(yè)合作社能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民收益的增加，但合作社的方式應(yīng)堅(jiān)持因地制宜。我們從M村合作社以及周邊村落的合作社經(jīng)驗(yàn)可以看出，合作社的運(yùn)作方式并非唯一，需要結(jié)合本地區(qū)、本聚落的特點(diǎn)進(jìn)行運(yùn)作。倘若不顧本地區(qū)特色而盲目跟風(fēng)，則很容易導(dǎo)致合作社之間的惡性競爭，同時，也不利于農(nóng)民收益的增加，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)。

3. 鼓勵農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社集中流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，推進(jìn)土地的集約化生產(chǎn)方式。從目前國家政策可以看出，目前我國的政策導(dǎo)向是土地的集約化生產(chǎn)，也即，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地集約化生產(chǎn)的基礎(chǔ)前提。以W縣為例，該縣作為中部省份勞務(wù)的輸出大省，每年有近10萬人次的勞動力外出打工，其中常年在外務(wù)工的人員多達(dá)6萬人次。由于大量勞動力外流，土地耕種的勞動力處于非常匱乏的狀態(tài)，土地閑置問題突出，這就為土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在借鑒M村的經(jīng)驗(yàn)的同時，要積極鼓勵并引導(dǎo)土地使用權(quán)向?qū)I(yè)合作社集中流轉(zhuǎn)。

4. 發(fā)展品牌效應(yīng)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。目前，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長，居民收入的不斷增加。人們開始注重對食物等的質(zhì)量追求，這就為農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提供了社會原動力。農(nóng)民農(nóng)業(yè)合作社實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，離不開農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門的積極支持和引導(dǎo)。在行政部門的支持下和幫助下，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迎合現(xiàn)代社會的生活需求，從而增加農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。

五、合作社土地流轉(zhuǎn)面臨的法律問題及其解決

我國土地流轉(zhuǎn)的方式主要包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其它方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，就目前的發(fā)展?fàn)顩r看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。中央政策已明確允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但在流轉(zhuǎn)過程中也可能會出現(xiàn)一些法律問題，這些問題有可能影響到流轉(zhuǎn)的效力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率、影響到農(nóng)民、村集體等的根本利益。M村地域的土地流轉(zhuǎn)作為我國正在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)廣大農(nóng)村中的一個片區(qū)，其實(shí)施中的土地流轉(zhuǎn)代表著當(dāng)前我國農(nóng)村土地改革的走向，對其實(shí)施中可能出現(xiàn)的法律問題進(jìn)行研究能夠代表當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)法律問題的一個動向，具有較好的論證意義。

M村地域的土地流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包。確定轉(zhuǎn)包的法律形態(tài)是簽訂合同。簽訂主體是農(nóng)民和合作社，合同標(biāo)的是土地。從法律視角出發(fā)，我們會產(chǎn)生如下幾點(diǎn)疑問：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的主體應(yīng)當(dāng)是誰？換句話說，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)合同中的主體地位是否適格？會不會存在土地流轉(zhuǎn)無效的情況，亦即哪些情況下土地流轉(zhuǎn)合同無效？農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同是否可以解除，其法律后果如何？流轉(zhuǎn)期間的糧食直補(bǔ)返還農(nóng)民是否具有正當(dāng)性？等等。本板塊的行文構(gòu)架即是從合作社、農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系展開。

（一）合作社與農(nóng)民之間可能的法律問題

1. 土地流轉(zhuǎn)合同主體——政府的排斥

據(jù)筆者查閱的資料顯示，當(dāng)前我國有些地方的合同簽訂主體并非如同M村地域的“合作社+農(nóng)民”如此簡單，有些地方政府介入并成為合同的一方當(dāng)事人，形成二元的合同主體構(gòu)架。這種二元合同主體構(gòu)架大致可以表述為：其一，簽訂概括性的合同。地方政府為防止某些風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，需要對該合同予以行政把控，于是會先和承包方（包括企業(yè)、村經(jīng)濟(jì)組織等）簽訂一個概括性的合同。該合同會涉及土地、政策、經(jīng)營模式等內(nèi)容。其二，分包性的合同。在前一合同的基礎(chǔ)上，承包方再與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，實(shí)現(xiàn)土地的真正流轉(zhuǎn)。但是，讓人疑惑的是，政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的角色定位是什么？政府與企業(yè)等之間的法律關(guān)系應(yīng)如何界定？

顯然，在此種狀態(tài)下，政府的地位顯得非常重要，但重要并非任何情況都需要政府參與，因此，必須準(zhǔn)確定位政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色，即“政府不能越位也不能缺位”。[3]從土地流轉(zhuǎn)的一般運(yùn)行過程可以看出，政府在土地流轉(zhuǎn)中所扮演的職責(zé)類似于“夜警人”，其只需要對農(nóng)民進(jìn)行引導(dǎo)，對土地流轉(zhuǎn)所依賴的社會投資環(huán)境、政策優(yōu)惠以及法律規(guī)定等問題提供必要的幫助。也即，其角色定位應(yīng)當(dāng)是服務(wù)者而非領(lǐng)導(dǎo)者。因此，在某些地方存在的政府強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，將流轉(zhuǎn)所得的土地進(jìn)行不當(dāng)?shù)纳虡I(yè)開發(fā)，或者直接給企業(yè)承諾稅收減免、直接給與行政許可等行為都是違背了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)定位和法律規(guī)定，也違背了中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的基本指導(dǎo)精神，同時，也與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律不符。因此，政府不能作為平等的民事主體簽訂流轉(zhuǎn)合同，只能與企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂框架性的協(xié)議，并將土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容更多的擴(kuò)充為土地的利用方向、農(nóng)業(yè)或產(chǎn)業(yè)的方向選擇以及政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策等，而不應(yīng)擅自變更或者承諾本該由法律予以規(guī)定或擬制的政策、條件等，也即，土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂主體一定是農(nóng)戶和承包方。

2. 土地流轉(zhuǎn)合同無效情形

合同的主要作用在于約束合同雙方（即甲乙雙方）的履行責(zé)任，同時也為日后雙方的分歧提供有力的文字性依據(jù)。合同的意義在于，簽訂合同即產(chǎn)生法律依據(jù)，雙方在履行期間有據(jù)可循，即使雙方是在不信任的狀態(tài)下簽訂合同的，也可使合同當(dāng)事人都能規(guī)范地承諾、有效地履行，從而使得合作完美化、合法化，有利于社會和諧，促進(jìn)社會的發(fā)展和法治社會的建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)合同作為農(nóng)戶和承包方簽訂的旨在就土地流轉(zhuǎn)達(dá)成一致意向的文字文件，其有效與否直接關(guān)涉土地流轉(zhuǎn)后的一系列法律問題。法律上，判定土地流轉(zhuǎn)合同的有效與否，一般通過主體、合同期限、合同內(nèi)容等方面考慮。

（1）土地流轉(zhuǎn)的承擔(dān)主體不符合法律規(guī)定。我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體只能為承包方。同時，立法還對農(nóng)村土地和承包方作了詳細(xì)的規(guī)定。據(jù)筆者有關(guān)調(diào)研了解，不難發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中政府與村集體經(jīng)濟(jì)組織有違背農(nóng)民意愿的情況。政府（村集體）強(qiáng)制收回承包地，借以替代承包主體作為合同的簽訂主體，與其他企業(yè)等簽訂土地流轉(zhuǎn)的合同，從而攫取本應(yīng)屬于農(nóng)民或者承包者的收益，這實(shí)際上是一種變相的濫權(quán)或腐敗。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不當(dāng)增加了政府和村干部的收入，違反了農(nóng)村土地承包法的相關(guān)規(guī)定，同時也造成了激烈的沖突和矛盾，山東“平度事件”就是這種矛盾不可調(diào)和的體現(xiàn)。合乎法律規(guī)定的情形應(yīng)當(dāng)是：村集體可以采用代理簽訂合同的方式對外簽訂合同，但其前提是必須取得農(nóng)民的書面授權(quán)委托。民法對這種行為的界定顯然屬民事代理行為。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶，否則違背法律規(guī)定而使該合同產(chǎn)生無效的后果?；貧w到M村地域土地流轉(zhuǎn)的實(shí)證案例分析，筆者發(fā)現(xiàn)，該地域簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同的主體只有兩個“合作社+農(nóng)戶”，村委會不介入合同的簽訂當(dāng)中。土地流轉(zhuǎn)都是基于雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，而非隱瞞、欺詐、強(qiáng)迫（不排除有些地塊的農(nóng)戶礙于周邊收地的壓力，“不想壞掉大家的興致”而將地交出。但這種情形并不能導(dǎo)致合同無效，最多是一種鄉(xiāng)村社會下的妥協(xié)），合同應(yīng)當(dāng)是有效的。

（2）當(dāng)出現(xiàn)合同約定期限與承包期限不一致的情況時，應(yīng)區(qū)分不同情況予以判斷。第一種情況是，合同的約定期限短于或等于土地的承包期限，顯然，該種約定符合法律規(guī)定。第二種情形是合同的約定期限長于土地的承包期限，應(yīng)如何處理的問題。顯然，第二種情形比較麻煩。因?yàn)樵搯栴}涉及法律關(guān)于土地到期后是否自動續(xù)期的問題。也即，假設(shè)法律規(guī)定土地承包期限到期后，會自動延展。那么，在該種情形下，合同約定的期限是否也能夠自行續(xù)期呢？筆者認(rèn)為，流轉(zhuǎn)合同不因法律政策對承包期限的延長而讓合同效力自動延續(xù)。根據(jù)法不溯及既往的原則，合同的內(nèi)容是適用合同簽訂時的法律，而不應(yīng)歸屬至簽訂后的法律予以規(guī)制。從我國《合同法》第一百二十三、一百二十四條的規(guī)定可以看出，關(guān)于合同適用的法律，實(shí)際上還是堅(jiān)持了特別法優(yōu)于普通法的選擇位階。而土地流轉(zhuǎn)的合同顯然不適用于《合同法》的規(guī)定。但是《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》有相關(guān)的規(guī)定，但關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)到期且自動延續(xù)，流轉(zhuǎn)合同能否也自動延續(xù)的問題，這兩部法律也沒有規(guī)定，筆者也檢索不到與之相關(guān)的任何法律、法規(guī)。那么，顯然，關(guān)于期限的問題仍然要回歸到《合同法》這一原點(diǎn)。與土地合同相類似的是我國《合同法》關(guān)于租賃合同的規(guī)定。如果租賃期限超過了20年，則超過的部分當(dāng)屬無效，當(dāng)然，合同主體可以再簽訂租賃合同就期限予以約定，但該約定仍然不能突破20年。因此，依據(jù)合同法的立法精神，如果土地流轉(zhuǎn)的合同期限超過了承包期限，那么，超過部分應(yīng)當(dāng)無效，但是，雙方主體可再進(jìn)行續(xù)簽，續(xù)簽的期限應(yīng)受到法律的規(guī)制。如果合同主體不選擇續(xù)簽合同，則超過的期限，就當(dāng)然無效，合同應(yīng)在承包期限屆滿時自動終止。

當(dāng)然，實(shí)踐中的做法多種多樣，據(jù)筆者調(diào)研資料顯示，有些流轉(zhuǎn)合同簽訂年限短（僅為5年，M村地域就是其中之一），有些流轉(zhuǎn)合同簽訂的年限很長（30年，A村的做法）。簽訂年限的長短沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對簽訂年限長短大概的考慮內(nèi)容是土地流轉(zhuǎn)后的穩(wěn)定性。合同簽訂年限短，缺點(diǎn)是穩(wěn)定性不足，但若可以判定年限到期后農(nóng)戶會與之續(xù)簽，不續(xù)簽的風(fēng)險(xiǎn)較低，合同簽訂年限短反而有利于承包方；相反，合同簽訂年限長，缺點(diǎn)是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦遇到經(jīng)營利潤困難，承包方的合同負(fù)擔(dān)會比較大。顯然，簽訂合同年限的長短也蘊(yùn)藏著動態(tài)博弈。

3．土地流轉(zhuǎn)合同的約定內(nèi)容不符合法律規(guī)定。我國《農(nóng)村土地承包法》就土地承包合同的必要性條款給予了明確規(guī)定，其目的在于防止土地流轉(zhuǎn)合同約定內(nèi)容的失控，對農(nóng)民及土地利益造成雙重傷害。因此，一般意義上，合同內(nèi)容的不合法應(yīng)當(dāng)指的是合同約定違反了法律對土地使用方式及土地性質(zhì)的規(guī)定。例如，目前隨著城市的快速擴(kuò)張及人口的不斷膨脹，城市郊區(qū)或者城中村的土地使用權(quán)人將土地自行開發(fā)或轉(zhuǎn)售開發(fā)成小產(chǎn)權(quán)房，則是變更土地性質(zhì)的典型例子。我國《土地管理法》明確就土地的使用方式做了禁止規(guī)定，采用列舉式的方式予以規(guī)范。同時，亦規(guī)定了地產(chǎn)商取得土地的方式是“出讓或者劃撥”。當(dāng)前，我國立法并未就小產(chǎn)權(quán)房出臺具體規(guī)定，國家對其的態(tài)度趨于模糊化。這顯然不利于土地的有效保護(hù)，也不利于土地紅線的保持。調(diào)研中，A村的土地流轉(zhuǎn)顯然違背了我國土地流轉(zhuǎn)的立法宗旨，打著土地流轉(zhuǎn)的幌子進(jìn)行非農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)活動，這是一種“擦邊球”行為。若法律規(guī)定，對這種行為采取強(qiáng)硬態(tài)度，凡是突破農(nóng)業(yè)耕種范疇的行為都屬違法行為，簽訂的合同自始無效，相信會有相當(dāng)類似“擦邊球”行為的作俑者懼怕這種“損了夫人又折兵”而束手不干。同時，這也凸顯出法律對土地流轉(zhuǎn)使用目的規(guī)定的模糊性和不周延性，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是否屬于農(nóng)業(yè)利用，土地流轉(zhuǎn)能否發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（前提是這種農(nóng)業(yè)發(fā)展可能損害耕地面積）等等，需要在修法時予以重點(diǎn)考慮。

4. 土地流轉(zhuǎn)合同能否解除并不明確?！逗贤ā氛{(diào)整的范圍包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，因此合同法關(guān)于解除的規(guī)定當(dāng)然也適用于流轉(zhuǎn)合同。同時，我國《合同法》第九十四條就合同的解除條件給予了較為明確的規(guī)定。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，倘若合同簽訂后，受讓方能否以土地貧瘠不符合約定為由解除合同？這一問題的起源就在于，集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了土地的集中化管理和耕種，一旦因?yàn)橥恋胤浅Ｘ汃o法耕種，那么，就會影響農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)。同時，集約化經(jīng)營的另一種后果是致使未出讓土地的農(nóng)民土地被孤立，在選擇種植內(nèi)容及種植方式上會受到較大限制。因此，能否解除合同，關(guān)鍵是雙方的合同如何約定。調(diào)研資料顯示，M村地域的土地流轉(zhuǎn)不分土地貧瘠與否，受集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，合作社往往忽略這種土地肥瘦差異（當(dāng)然，依據(jù)對M村地域的地理介紹，該區(qū)土地肥沃，適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，對土地肥瘦的界定似乎不構(gòu)成一個問題）。A村屬土地劃片流轉(zhuǎn)，承包方事先對被劃定片區(qū)的情況已有所了解，自然也不是一個問題。筆者認(rèn)為，土地肥瘦屬自然狀況無法改變，出于對農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的目的，在利益取舍上應(yīng)有所偏重。即使雙方當(dāng)事人在簽訂流轉(zhuǎn)合同時未就土地貧瘠是否構(gòu)成毀約的事由進(jìn)行約定，法律應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)該事由不構(gòu)成解除合同的事由，顯然這種不利應(yīng)當(dāng)屬承包方當(dāng)然負(fù)擔(dān)的題中之義，與土地流轉(zhuǎn)的目的相符。當(dāng)然，雙方在合同中有相關(guān)約定的，不在此限。

5. 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的歸屬主體應(yīng)如何識別。眾所周知，我國于2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅，并且，為了提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性以及防止糧食安全問題的產(chǎn)生，開始對農(nóng)民進(jìn)行糧農(nóng)補(bǔ)貼政策。其中，采用一卡通、一折通的方式給農(nóng)民直接補(bǔ)貼的有：種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等。那么，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與糧食直補(bǔ)的政策是否會存在張力？倘若土地流轉(zhuǎn)語境下，農(nóng)民依然可以直接獲得糧農(nóng)補(bǔ)貼，其是否已與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目的發(fā)生了背離？等等法律對這些疑問至今仍未有明確的規(guī)定。實(shí)踐中，有些地方做法是歸農(nóng)民所有；有些地方做法是歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所得、并用于村集體經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要。在調(diào)研對象中，對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都采用了直接歸農(nóng)民所有的方式，其理由大致是“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接打到農(nóng)民賬戶，再要求農(nóng)民交還不現(xiàn)實(shí)”，“合作社在土地流轉(zhuǎn)過程中，得到的僅是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)仍歸農(nóng)民，要求農(nóng)民交還農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼于法無據(jù)”等。顯然，就筆者調(diào)研對象來看，對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大都采取寬容的態(tài)度，這可能也是土地流轉(zhuǎn)得以順利進(jìn)行的原因之一。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的在于鼓勵農(nóng)民的積極性，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)（雖然很少、很有限），土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民脫離對土地的管控和經(jīng)營，顯然也就談不上積極性，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)還承包方顯然有其合理之處?，F(xiàn)實(shí)中，依據(jù)國家相關(guān)政策，承包方（一般上是合作社）都或多或少得到了資金、農(nóng)業(yè)器具等的支持，作為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體，但這種支持畢竟有限。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼補(bǔ)貼到實(shí)際耕種者手中顯然具有現(xiàn)實(shí)的促進(jìn)作用。對流轉(zhuǎn)合同結(jié)束后，農(nóng)民又繼續(xù)耕種土地的，耕種后的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)還歸農(nóng)民。此外，如何實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼的制度對接，避免農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼受益主體轉(zhuǎn)換后的矛盾出現(xiàn)，這又涉及到具體制度的構(gòu)建問題，受本文篇幅和筆者學(xué)識限制，在此不予討論。

（二）金融機(jī)構(gòu)與合作社之間可能的法律問題

我國的土地問題依然居于農(nóng)村問題的核心位置，而如何規(guī)范土地有效、有序運(yùn)轉(zhuǎn)又是土地問題的核心。在土地流轉(zhuǎn)語境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又與金融業(yè)的支持密不可分。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村金融提出了新的需求，而現(xiàn)有的農(nóng)村金融服務(wù)體系不能滿足其發(fā)展的新特征，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程受制于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融需求與信貸供給之間的矛盾。解決我國目前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題，需要依據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況，找尋出一條適合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道，才能解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所面臨的“融資瓶頸”問題。

就筆者調(diào)研資料看，目前，農(nóng)村金融在支持土地流轉(zhuǎn)中存在著難貸款和貸款難問題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨“融資瓶頸”。單從M村地域的土地流轉(zhuǎn)可以看出，融資方式存在諸多缺陷，金融支持土地流轉(zhuǎn)渠道比較單一、土地流轉(zhuǎn)融資成本偏高，土地流轉(zhuǎn)融資額度難以滿足等。具體而言，包括：

1.土地流轉(zhuǎn)對金融依存度高，但現(xiàn)行金融體系下對土地流轉(zhuǎn)的支持通道較窄。眾所周知，當(dāng)前我國農(nóng)村的金融體系正式成型于1996年，在現(xiàn)行農(nóng)村金融體系中，依據(jù)其功能上的不同定位，將其劃分為三種不同的銀行種類，即政策性銀行、商業(yè)性銀行和合作性銀行，與上述三種銀行種類相對的是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社?？此圃诠δ茉O(shè)置已經(jīng)齊備的農(nóng)村金融體系，實(shí)際上目前正面臨諸多尷尬境況，就中國農(nóng)業(yè)銀行而言：代理成本與產(chǎn)出效益的張力，商業(yè)模式下的盈利需求、強(qiáng)流動性、安全性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固有的高風(fēng)險(xiǎn)、耗時長、不確定之間的張力等。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的境況也比較糟糕，由于決策的周期過長、政策設(shè)置及制度的僵硬性，這些因素反而造成了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性不能得到有效發(fā)揮，也因此，有人將其戲稱為“農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻礙就是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。”由此，當(dāng)前的實(shí)際情況就成了農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融體系中唱“獨(dú)角戲”，能夠?yàn)楫?dāng)前土地流轉(zhuǎn)提供有效金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)只有農(nóng)村信用社。但是，“農(nóng)村金融“渠道”的單一導(dǎo)致良性競爭機(jī)制的缺失，同時也難以激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融市場，以便給農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)提供足夠的金融支持”[4]。M村農(nóng)業(yè)合作社的融資渠道主要是農(nóng)業(yè)銀行，從貸款數(shù)額、貸款周期上看，顯然不能滿足合作社的發(fā)展需求，合作社的發(fā)展需要拓寬融資渠道。

2.融資成本過高加劇土地流轉(zhuǎn)的難度。據(jù)筆者調(diào)研資料顯示，當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要存在信用社貸款和民間融資兩大資金來源渠道，但這兩種融資渠道呈現(xiàn)“兩高”特點(diǎn)：其一，農(nóng)村信用社的貸款利率呈現(xiàn)較高特征。農(nóng)信社的利率基準(zhǔn)是在央行原有基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上，再向上浮動百分之百?？梢钥闯?，農(nóng)信社的貸款利率上浮很大，與原有基準(zhǔn)利率相比，這種利差已明顯超過普通利率的浮動范圍。這種大利差導(dǎo)致的后果就是土地流轉(zhuǎn)以及運(yùn)營的成本增加。這顯然與目前中央支持土地流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)民收入的基本政策不符。從長遠(yuǎn)看，也不利于農(nóng)村土地的快速流轉(zhuǎn)?！坝捎谌谫Y多以6個月以下的短期融資為主，民間融資的放貸利率按月計(jì)算一般在3%左右，對于一些迫切需要資金的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，短期融資的成本按年計(jì)算可高達(dá)40%甚至50%左右”。[5]由此可見，融資成本過高是制約土地流轉(zhuǎn)良好運(yùn)行的重要原因。

3. 融資額度偏低無法滿足土地流轉(zhuǎn)的資金需求。土地流轉(zhuǎn)的邏輯前提在于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化效應(yīng)，免除分散化經(jīng)營導(dǎo)致的邊際成本增加。顯然，這種擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的前提一定是機(jī)器設(shè)備的購買、更新以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，這顯然離不開龐大資金的支持。但是，目前，我國農(nóng)村金融體系能夠滿足的因土地流轉(zhuǎn)所需資本的總量還相距甚遠(yuǎn)。“首先部分農(nóng)村地區(qū)僅存的國有商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)只存不貸，每年新增的支農(nóng)信貸投入幾乎為零。二是郵政儲蓄吸收的存款大部分未回流支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是人民銀行的支農(nóng)再貸款規(guī)模有限，難以滿足日益擴(kuò)大的農(nóng)村信貸需求?！盵6]此外，進(jìn)一步的原因還在于，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是近幾年才剛剛開始起步，相關(guān)制度及政策尚不完善，合作風(fēng)險(xiǎn)處于不確定狀態(tài)，且回報(bào)率相對較低，并且農(nóng)業(yè)經(jīng)營者也缺乏可供金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的抵押物等，金融機(jī)構(gòu)顯然也不愿冒著“賠了夫人又折兵”的風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合作。顯然，這種擔(dān)心導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對信貸額度的縮緊，這也直接制約了土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目信貸的額度。

可以看出，當(dāng)前金融體系與土地流轉(zhuǎn)存在著內(nèi)在張力。但有意思的是，雖然目前的農(nóng)村金融體系無法滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要，民間資本受政府壓制無法“救市”，土地流轉(zhuǎn)又亟需資金支持的情況下，民間金融機(jī)構(gòu)的融資信貸仍然是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的主要資金來源。若將信貸雙方的關(guān)系比作壓蹺蹺板，此時的蹺蹺板已嚴(yán)重偏向放貸方，對貸款方非常不利。由于地位不平等，往往會導(dǎo)致后果的嚴(yán)重不公，可能損害弱者的利益，因此應(yīng)當(dāng)特別注意。

就筆者調(diào)研得出的結(jié)論看，承包方融資階段有三，分別為集資、信貸和抵押，這可以基本代表目前由土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的承包方融資發(fā)展的基本狀況。其中，承包方與金融機(jī)構(gòu)打交道的階段集中在信貸和抵押，關(guān)乎兩者之間的法律問題也存在該階段中。

1. 信貸下的法律風(fēng)險(xiǎn)分析。信貸的前提是貸款方向銀行發(fā)出貸款申請，銀行評估后作出放貸及金額的決定。由于銀行“盈利性、流動性、安全性”經(jīng)營原則與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“高風(fēng)險(xiǎn)性、分散性、波動性、長期性”相背，因此，銀行信貸的條件和籌碼會加大，往往會出現(xiàn)“銀行說了算”的情況[7]。一般情況下，金融機(jī)構(gòu)與土地流轉(zhuǎn)承包方簽訂一個長期協(xié)議，表示會支持承包方的農(nóng)業(yè)發(fā)展。但是，如果金融機(jī)構(gòu)因信貸條件不能滿足，在提供資金支持以后單方解除協(xié)議致使土地流轉(zhuǎn)目的無法達(dá)到，此時，貸款方的權(quán)利如何救濟(jì)？因解除協(xié)議導(dǎo)致的擴(kuò)大損失，受損方能否全部主張？就調(diào)研結(jié)果看，承包方會與金融機(jī)構(gòu)保持不錯的合作關(guān)系，因信貸情況導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)暫未發(fā)生，但確實(shí)存在某些年份貸款不能或貸款減少的情況，該風(fēng)險(xiǎn)屬可控風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)因土地收益不佳，承包方無法支付土地價(jià)格，農(nóng)戶掀起“搶地?zé)岢薄?，風(fēng)險(xiǎn)將不可控制。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系將有助于信貸法律風(fēng)險(xiǎn)的防范。粗略而言，政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)模式是一種政府主導(dǎo)下的自上而下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式，該模式由政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)（如政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理委員會）來負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃制訂、宏觀調(diào)控管理、基本險(xiǎn)種設(shè)計(jì)、費(fèi)率厘定和提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)支持，由商業(yè)保險(xiǎn)公司、相互保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)合作社等市場組織具體承擔(dān)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。究竟該農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織如何運(yùn)作，具體如何規(guī)范，留待以后研究。粗略圖如下所示，見圖五：

圖五 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織結(jié)構(gòu)

2. 土地使用權(quán)抵押下的法律分析。國家允許土地流轉(zhuǎn)，土地可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)除了法律明確規(guī)定屬國家所有的以外，其他包括宅基地、自留地、自留山在內(nèi)的農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。法律規(guī)定，農(nóng)戶沒有進(jìn)行土地買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押等其他的處置權(quán)，只有有限的土地承包經(jīng)營權(quán)。但是，承包人作為經(jīng)營主體，在嚴(yán)重缺乏抵押物的情況下，嘗試土地抵押融資具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國法律對抵押權(quán)成立的要件做了詳細(xì)規(guī)定，該四要件包括：“處分權(quán)—轉(zhuǎn)讓—差額抵押—變現(xiàn)可能”。但值得注意的是，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押與抵押權(quán)成立四要件都存在沖突。具體分析如下：

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)人不完全處分權(quán)與抵押要件完全處分權(quán)之間的張力。依據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第三十七條的規(guī)定，土地承包人的權(quán)利并非天然，其權(quán)利的行使受到發(fā)包方的諸多管控。其中，最主要的是，如果土地采用流轉(zhuǎn)方式的，那么，在處分土地相關(guān)權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。顯然，土地承包人對土地的處分權(quán)是不完全的，這與抵押要件要求的完全處分權(quán)存在顯然的張力。

（2）土地低價(jià)值轉(zhuǎn)讓性與抵押要件可轉(zhuǎn)讓性之間的張力。農(nóng)村土地在抵押時不得不面臨的現(xiàn)實(shí)問題是：農(nóng)村土地的收益價(jià)值較低；土地轉(zhuǎn)讓成本較高；土地承包經(jīng)營轉(zhuǎn)讓機(jī)制缺乏等。由于上述問題的存在，導(dǎo)致目前農(nóng)村土地大多面臨著超小規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀。限制擔(dān)保理論決定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值偏低，相應(yīng)的，貸款數(shù)額也會比較少。同時，由于土地流轉(zhuǎn)合同并非采用統(tǒng)一的登記管理，這無形中又加大了抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度。

（3）土地使用權(quán)與所有權(quán)分離的特征與抵押風(fēng)險(xiǎn)之間的張力。依據(jù)我國的土地政策，農(nóng)民僅具有土地的使用權(quán)而無所有權(quán)。因此，這就決定了在進(jìn)行土地抵押時，抵押權(quán)將面臨來自主債權(quán)和從屬債權(quán)的雙重壓力：一方面，抵押從屬于主債權(quán)；另一方面，抵押又必須直面土地所有權(quán)的挑戰(zhàn)。顯然，這明顯又增加了抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)[8]。

要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押模式，必須解決上述存在的突出問題。顯然，可以適當(dāng)放寬承包人的處分權(quán)，在適當(dāng)時候設(shè)置可以取消發(fā)包人同意的法律規(guī)定；對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押適當(dāng)放寬、實(shí)行特定的超額擔(dān)保；依據(jù)物權(quán)公示原則，當(dāng)存在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移、變更時，應(yīng)制定并實(shí)施相關(guān)的物權(quán)登記程序（而非我國民訴法規(guī)定的物權(quán)變動程序，因?yàn)槲餀?quán)變動程序更改的是所有權(quán)，而物權(quán)登記并不對物權(quán)所有權(quán)予以處分）；解決土地承包經(jīng)營權(quán)處置困難的問題；土地流轉(zhuǎn)失敗后的抵押回轉(zhuǎn)問題等等。

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From Dispersion to Cooperation -A Study About the Typical Case of the Land Circulation

DING Peng-chao；ZENG Jie-yi
(Fudan University, Shanghai, 200438)

Land transfer is conducive to capital into the countryside. It is an improve agricultural production efficiency that through large-scale acquisition or lease of land to achieve agricultural modernization and industrialization. Due to the inherent defects of the current financial system which can not provide effective capital support for rural land circulation. The disadvantages sharply highlight such as the financial support for land distribution channels is single, the cost of land transfer financing is high, the amount of land transfer financing is difficult to meet and so on. It is a feasible way to break through the“bottleneck”of rural land circulation financing that make up the policy of agricultural land transfer system and the renewal and improvement of land ownership right mortgage system.

land transfer; agricnltnral cooperative; financing

D922.32

A

2095-1140(2017)03-0000-00

2017-03-09

廣東省教育廳質(zhì)量工程項(xiàng)目“以工業(yè)法為導(dǎo)向的大學(xué)專業(yè)綜合改革”

丁朋超（1989- ），男，河南武陟人，復(fù)旦大學(xué)司法研究中心研究人員，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院2015級訴訟法學(xué)專業(yè)博士研究生，主要從事民事訴訟法研究；曾潔怡（1995- ），女，廣東惠州人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院2017級法律碩士，主要從事訴訟法學(xué)研究。

①表格中Y村和Z村為M村合作社的輻射范圍，將兩村的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)更能反映M村合作社的地位和作用。