公安機(jī)關(guān)大部制改革的思考與探索

文/趙煒

公安機(jī)關(guān)大部制改革的思考與探索

文/趙煒

實(shí)施大部門制改革的主要任務(wù)是對(duì)職能相近、管理分散、分工過(guò)細(xì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合調(diào)整、綜合設(shè)置，形成科學(xué)合理、精干高效的管理體系。公安機(jī)關(guān)的大部門制改革可規(guī)定為公安機(jī)關(guān)根據(jù)職能歸并的原則，整合設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，形成科學(xué)高效的公安組織結(jié)構(gòu)體系。

公安機(jī)關(guān)大部門制改革的背景

中外政府機(jī)關(guān)實(shí)行大部門制由來(lái)已久。我國(guó)古代自隋唐至明清，中央政府的吏、戶、禮、兵、刑、工“六部制”就是典型的大部門制。美國(guó)獨(dú)立建國(guó)兩百多年，其中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置始終保持在15個(gè)以內(nèi)；日本政府內(nèi)閣部門只設(shè)內(nèi)閣府、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)廳等十余部門。從西方政府制度的設(shè)計(jì)思路看，大部門制政府一般只有一個(gè)首腦、一個(gè)副首腦，各部首長(zhǎng)可以直接參加政府內(nèi)閣會(huì)議，直接參與政府重大決策，這樣就減少了中間運(yùn)行環(huán)節(jié)，進(jìn)而提高了政府運(yùn)行的效率和執(zhí)行力。

從中華人民共和國(guó)政府機(jī)構(gòu)的歷史來(lái)看，中華人民共和國(guó)政府的前身——中華蘇維埃共和國(guó)中央執(zhí)行委員會(huì)之人民委員會(huì)內(nèi)僅設(shè)有外交、軍事、財(cái)政、勞動(dòng)、教育、內(nèi)務(wù)、司法、工農(nóng)檢查、最高法院和國(guó)家政治保衛(wèi)局等10個(gè)部門。1949年10月，中華人民共和國(guó)成立后的政務(wù)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為34個(gè)。1954年6月，第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議后成立的國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)部門增加至42個(gè)，文革后期最多時(shí)已達(dá)一百個(gè)部門（含直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)）。

為什么當(dāng)時(shí)會(huì)設(shè)置這么多部門？一方面是機(jī)械借鑒前蘇聯(lián)政府部門設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)，而前蘇聯(lián)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際遵循了根據(jù)項(xiàng)目設(shè)置機(jī)構(gòu)的原則。同時(shí)，這也與當(dāng)時(shí)政府包攬的事務(wù)過(guò)多、與政府辦社會(huì)的現(xiàn)象密切相關(guān)。因此，現(xiàn)在政府管理改革需要減少政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的過(guò)多干預(yù)，“減職能”，行政審批制度改革的“放、轉(zhuǎn)、服”就是沿著這個(gè)方向努力的重要舉措。

需要提及的是，我國(guó)存在的政府機(jī)關(guān)部門過(guò)多的情況與長(zhǎng)期缺乏政治學(xué)、行政學(xué)的理論指導(dǎo)有一定關(guān)系。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是1952年高校院系調(diào)整之后，我國(guó)高校實(shí)際上取消了政治學(xué)、行政學(xué)的學(xué)科建設(shè)和理論研究。1979年3月，鄧小平針對(duì)這一問(wèn)題明確指出：“政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及世界政治的研究，我們過(guò)去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課?！苯?jīng)過(guò)近40年的努力，我國(guó)的政治學(xué)、行政學(xué)乃至公安科學(xué)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，為社會(huì)實(shí)踐提供了豐富的理論儲(chǔ)備。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院組成部門已由1983年的46個(gè)減至2013年的26個(gè)，精簡(jiǎn)整合幅度為43.5%。2007年9月召開(kāi)的黨的十七大首次提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”“減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問(wèn)題”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”。可以預(yù)見(jiàn)，隨著政府體制改革的深入開(kāi)展，實(shí)施大部門制改革的工作力度將進(jìn)一步加大。

我國(guó)公安機(jī)關(guān)建立初期也是實(shí)行大部門制。早在1949年10月，公安部的機(jī)構(gòu)設(shè)置即屬于大部門制——設(shè)置了辦公廳、政治保衛(wèi)局、經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)局、治安行政局、邊防保衛(wèi)局、武裝保衛(wèi)局、人事局“一廳六局”模式。到了1979年的改革開(kāi)放初期，公安部只設(shè)有11個(gè)業(yè)務(wù)局。1983年6月，國(guó)家公安、安全機(jī)關(guān)“分家”后，公安部仍然只有11個(gè)業(yè)務(wù)局。但是，隨著任務(wù)的增加，公安機(jī)構(gòu)迅速增多至目前的情況。

2008年3月召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。根據(jù)中央的有關(guān)部署要求，公安部在2010 年對(duì)部分業(yè)務(wù)局實(shí)行整合，標(biāo)志著公安機(jī)關(guān)大部門制改革邁出了重要步伐——機(jī)構(gòu)總量由過(guò)去的“增”首次變?yōu)楝F(xiàn)在的“減”。

公安機(jī)關(guān)實(shí)施大部門制改革的思考

積極穩(wěn)妥地實(shí)施大部門制改革是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重要舉措。公安機(jī)關(guān)實(shí)施大部門制改革有利于減少職能交叉和機(jī)構(gòu)重疊、優(yōu)化公安組織結(jié)構(gòu)和管理體制；有利于提高運(yùn)行效率、減少運(yùn)行成本、降低內(nèi)部損耗；有利于縮短運(yùn)行環(huán)節(jié)和流程、優(yōu)化公安運(yùn)行機(jī)制、提高公安決策速度和效率。

基本思想。公安機(jī)關(guān)實(shí)施大部門制改革要貫徹以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、堅(jiān)持改革開(kāi)放，以科學(xué)管理理論為支撐，從有效履行公安職能任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，建立精干高效的公安組織結(jié)構(gòu)，為有序開(kāi)展公安業(yè)務(wù)工作和公安隊(duì)伍建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

努力目標(biāo)。公安機(jī)關(guān)實(shí)施大部門制改革的目標(biāo)是從解決現(xiàn)存的突出問(wèn)題出發(fā)，采取有針對(duì)性的有力舉措，基本解決公安機(jī)關(guān)存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。同時(shí)，在經(jīng)過(guò)研究后確定的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)導(dǎo)向的指引下，積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，建立現(xiàn)代公安組織體制，為推進(jìn)公安治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定重要的組織基礎(chǔ)。

工作原則。公安機(jī)關(guān)大部門制改革工作要堅(jiān)持的原則包括：1.科學(xué)合理原則。按照組織學(xué)所揭示的組織運(yùn)行規(guī)律來(lái)研究設(shè)計(jì)大部門制。2.機(jī)構(gòu)法定原則。要研究制定“公安機(jī)關(guān)組織法”，把各級(jí)公安機(jī)關(guān)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制用法律的形式固定下來(lái)以保持長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。3.體系設(shè)計(jì)原則。在研究局部改革時(shí)不能單打一，只就局部而論局部，要從所在廳局全局的角度來(lái)研究和部署公安改革。4.精干高效原則。精干原則應(yīng)體現(xiàn)在四個(gè)方面。在警種設(shè)置上要精干；在綜合管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上要精干；在微觀內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上要精干；在領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置上也要精干，以體現(xiàn)科學(xué)、合理。5.問(wèn)題導(dǎo)向原則。公安機(jī)關(guān)在縱向結(jié)構(gòu)上存在層級(jí)過(guò)多、指揮不暢、反應(yīng)遲鈍等弊端；在橫向結(jié)構(gòu)上存在部門林立、職能交叉等弊端；在領(lǐng)導(dǎo)職位結(jié)構(gòu)上存在職數(shù)過(guò)多、分工不合理等弊端。這些弊端都是公安改革的對(duì)象。6.上下有別原則。按照管理學(xué)關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量應(yīng)與機(jī)構(gòu)人員規(guī)模相適應(yīng)的原理，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和基層實(shí)戰(zhàn)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置一定要堅(jiān)持上下有別的原則，不能強(qiáng)求區(qū)縣一線實(shí)戰(zhàn)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)口”。

研判追蹤/李鵬供圖

公安機(jī)關(guān)大部門制改革的主要探索

縣級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)行大部門制有很好的工作基礎(chǔ)。新中國(guó)成立初期，縣公安局只設(shè)四股一所（行政股、偵查股、治安股、執(zhí)行股和看守所），這種機(jī)構(gòu)設(shè)置即屬于典型的大部門制。近年來(lái)，基層公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革所探索的也是大部門制的路子。2003年2月吉林遼源公安的機(jī)構(gòu)改革和2005年1月黑龍江大慶公安的機(jī)構(gòu)改革即是如此。遼源撤銷分局和派出所成立警察署（2005年改為公安分局），內(nèi)設(shè)三隊(duì)一組，即社區(qū)警務(wù)隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、刑事偵查隊(duì)和綜合保障組，三隊(duì)各占總警力30%，綜合組占10%；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為兩正三副：署長(zhǎng)、政委和三個(gè)副署長(zhǎng)。署長(zhǎng)抓全面工作，政委兼綜合保障組組長(zhǎng)，三個(gè)副署長(zhǎng)分別兼任三個(gè)隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)。大慶公安機(jī)構(gòu)改革是把原有的10個(gè)分局和70個(gè)派出所全部撤銷，組建20個(gè)新分局，按照“三隊(duì)一科”的機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)設(shè)的三個(gè)隊(duì)與遼源基本相同。但也有兩點(diǎn)不同。一是把綜合組變成了法制綜合科，二是由紀(jì)委書記兼任法制綜合科科長(zhǎng)。需要強(qiáng)調(diào)指出，遼源、大慶公安改革的最大特點(diǎn)就是除了把基層公安業(yè)務(wù)劃分為三大部門或警種之外，還在區(qū)縣局層面最大限度地把綜合管理機(jī)構(gòu)高度精干化了。

2006年11月，公安部制定下發(fā)的“縣級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上也邁出了大部門制的重要步伐。文件規(guī)定了縣級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的“九加三模式”，即必設(shè)機(jī)構(gòu)為“九”——國(guó)保大隊(duì)、治安大隊(duì)、刑事大隊(duì)、交通大隊(duì)、監(jiān)管大隊(duì)（含看守所、拘留所） 和指揮室、法制室、政工監(jiān)督室、警務(wù)保障室，選設(shè)機(jī)構(gòu)不超過(guò)“三”，即從經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)安、出入境等部門中最多選設(shè)三個(gè)。當(dāng)然，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的這個(gè)“大部門制”還是初步的，距離真正的大部門制還有不小距離，需要進(jìn)一步推進(jìn)改革。

縣級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)行大部門制改革建議分步走。第一步是先“補(bǔ)課”，即把公安部下發(fā)的“縣級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)”落實(shí)到位。這個(gè)文件已經(jīng)下發(fā)近10 年，但在一些地方仍沒(méi)有得到很好的貫徹落實(shí)，當(dāng)前和今后幾年應(yīng)在縣級(jí)公安機(jī)關(guān)加大落實(shí)該“意見(jiàn)”的工作力度。第二步是要?jiǎng)?chuàng)新，即在完成“補(bǔ)課”任務(wù)的基礎(chǔ)上加大實(shí)施大部門制的工作力度，工作基礎(chǔ)較好的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)可進(jìn)一步探索實(shí)行“六加四”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。“六”為國(guó)保大隊(duì)（含出入境）、公共安全大隊(duì)（含治安）、刑事大隊(duì)、交通大隊(duì)、科技網(wǎng)安大隊(duì)和監(jiān)管大隊(duì)；“四”為指揮情報(bào)室、政治工作室、法制監(jiān)督室、警務(wù)保障室，使分（縣）局所有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不超過(guò)10個(gè)。

增加警力投入巡邏/李鵬供圖

從職能配置上看，部、省、市三級(jí)公安機(jī)關(guān)具有“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)，因而其機(jī)構(gòu)設(shè)置大體保持一致，基本上是“上下對(duì)口”。四個(gè)直轄市和省級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置在與公安部的機(jī)構(gòu)設(shè)置大致保持對(duì)口的同時(shí)，應(yīng)突出實(shí)戰(zhàn)特點(diǎn)。如直轄市公安領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的“直屬隊(duì)”更精干，警力傾斜到分局和所隊(duì)。其警政區(qū)劃與行政區(qū)劃相適應(yīng)，實(shí)行市局、區(qū)分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所的“三級(jí)制”，以提高快速反應(yīng)能力和社會(huì)治安的掌控能力。

公安分局內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)貫徹實(shí)戰(zhàn)精干和上下有別的原則。以香港警務(wù)處為例，其警察總區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置為五個(gè)陸上總區(qū)（另外還有一個(gè)水警總區(qū)）的機(jī)構(gòu)設(shè)置均為“四大部”結(jié)構(gòu)，所有的業(yè)務(wù)工作劃分為三大部，即行動(dòng)部（指揮與控制中心設(shè)在行動(dòng)部）、刑事部、交通部，而所有的內(nèi)部行政工作包括人事管理、財(cái)務(wù)管理、文職人員、警民關(guān)系等都集中在行政部，形成“3 + 1”的“四大部”結(jié)構(gòu)——這是典型的大部門制。天津市公安局和平分局探索試行的把原有的25個(gè)部門整合為10個(gè)部門的改革實(shí)踐也是朝著大部門制前進(jìn)的重要努力。

早在1999 年12月，公安部就協(xié)同中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室制定下發(fā)過(guò)“關(guān)于省級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)”。全國(guó)22個(gè)省除海南省之外均實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)“四級(jí)制”，五個(gè)自治區(qū)亦屬于“四級(jí)制”，只有兩個(gè)例外。一個(gè)例外是為與“省直管縣”的財(cái)政體制改革相適應(yīng)，部分省探索實(shí)行了省公安廳直管縣市公安局的管理體制。如河南10個(gè)省管縣級(jí)市的公安局已脫離原來(lái)的地級(jí)市建制，直接歸省公安廳管理，從而形成了組織結(jié)構(gòu)的“三級(jí)制”；另一個(gè)例外是海南省，除?？?、三亞作為地級(jí)市的公安組織結(jié)構(gòu)仍屬于“四級(jí)制”之外，其他16個(gè)縣市公安局直接歸省公安廳指揮，海南省的公安組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三級(jí)制”特點(diǎn)，即省公安廳、縣市公安局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。當(dāng)然，此種公安組織縱向結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)以行政區(qū)劃改革為前提。

相對(duì)省級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革而言，地市級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置工作始終是一個(gè)“薄弱”環(huán)節(jié)。改革開(kāi)放以來(lái)從沒(méi)有制定下發(fā)過(guò)地市公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)，地市合并之后形成了“市管縣”體制，使我國(guó)行政區(qū)劃體制呈現(xiàn)“四級(jí)制”架構(gòu)，從而使我國(guó)的警政區(qū)劃增加了一個(gè)層級(jí)。這就使得地市級(jí)公安機(jī)關(guān)既有實(shí)戰(zhàn)職能，又有對(duì)區(qū)縣的指導(dǎo)職能，正式成為一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。近兩年，在湖南長(zhǎng)沙、懷化等地市出現(xiàn)的“中心制”并沒(méi)有取消原有的組織機(jī)構(gòu)，而是在職能、職權(quán)等方面做了一些必要的轉(zhuǎn)移或調(diào)整，即在保留原有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，新設(shè)立指揮情報(bào)、合成作戰(zhàn)、治安防控、行政服務(wù)、執(zhí)法管理、績(jī)效評(píng)估等十大中心，形成了新老機(jī)構(gòu)并存的“二元結(jié)構(gòu)”。這是一種漸進(jìn)的、可行的改革路徑和策略。

另外，公安縱向結(jié)構(gòu)改革有兩個(gè)“重點(diǎn)”——推進(jìn)警務(wù)指揮體制改革和改革公安監(jiān)督體制。

現(xiàn)行的公安業(yè)務(wù)管理體制亦稱為警務(wù)指揮體制，應(yīng)完善公安行動(dòng)指揮信息系統(tǒng)，建立公安遠(yuǎn)程視頻指揮系統(tǒng)，推進(jìn)立體化、信息化的公安行動(dòng)指揮體系建設(shè)。對(duì)于公安監(jiān)督體制改革，除了強(qiáng)化上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的法紀(jì)監(jiān)督之外，還要在以下三個(gè)環(huán)節(jié)下工夫。1.制定工作標(biāo)準(zhǔn)。在已有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定執(zhí)法行為實(shí)施細(xì)則；2.建立公安督察專項(xiàng)巡視評(píng)估制度，借鑒巡視工作的經(jīng)驗(yàn)做法，以三年為期，對(duì)下屬單位進(jìn)行全方位的督察巡視評(píng)估，針對(duì)存在問(wèn)題提出改進(jìn)建議并督促整改；3.建立工作行為和績(jī)效的考核制度，除了嚴(yán)格執(zhí)行《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》外，還應(yīng)制定“公安機(jī)關(guān)綜合考評(píng)規(guī)定”，把公安機(jī)關(guān)年度工作的綜合考評(píng)制度體系建立起來(lái)，從而使公安工作形成一個(gè)完整的管理鏈條或閉合系統(tǒng)。(作者系中國(guó)人民公安大學(xué)客座教授）