美國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理及中美交流合作研究

李韻洲，紀毓鵬

(中國海洋大學水產(chǎn)學院 青島 266003)

美國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理及中美交流合作研究

李韻洲，紀毓鵬

(中國海洋大學水產(chǎn)學院 青島 266003)

文章以美國海洋保護區(qū)的主要類別即海洋庇護區(qū)和海洋保護工作開展較為成功的加州為例，介紹美國海洋保護區(qū)在制度框架、選址規(guī)劃和監(jiān)測評估等方面的管理模式?；谖覈Ｑ蟊Ｗo區(qū)的現(xiàn)實情況以及中美雙方共同的利益和訴求，從建立全國性的制度框架、完善海洋保護區(qū)的科學選址和合理規(guī)劃、完善海洋保護區(qū)的監(jiān)測評估體系以及建立中美海洋保護區(qū)對話機制等方面，探討中美在海洋保護區(qū)領(lǐng)域開展交流合作的潛在機會，從而促進我國海洋保護區(qū)建設(shè)和管理的發(fā)展。

海洋保護區(qū)；中美交流合作；制度框架；選址規(guī)劃；監(jiān)測評估

1 美國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理

目前美國在其五大湖和專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)已建有1 700余處海洋保護區(qū)，總面積約為320萬km2，覆蓋美國約26%的海域面積[1]。美國聯(lián)邦政府負責管轄3～200 n mile內(nèi)海域的海洋保護區(qū)，州政府負責管轄0～3 n mile內(nèi)海域的海洋保護區(qū)。本研究將從聯(lián)邦政府和州政府2個層面闡述美國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理情況：在聯(lián)邦政府層面，以美國海洋保護區(qū)的主要類別即海洋庇護區(qū)(Marine Sanctuary)為例，介紹美國海洋保護區(qū)的選址規(guī)劃和監(jiān)測評估；在州政府層面，以海洋保護工作開展較為成功的加州為例，介紹美國海洋保護區(qū)的管理模式。

1.1 海洋保護區(qū)的選址規(guī)劃和監(jiān)測評估

1.1.1 全國性的制度框架

美國由聯(lián)邦政府選劃并管理的海洋保護區(qū)項目有6大類，包括：①國家海洋庇護區(qū)系統(tǒng)，依據(jù)1972年《國家海洋庇護區(qū)法》設(shè)立，由國家海洋與大氣管理局負責，目標是促進海洋資源的保護、管理和可持續(xù)利用，提高公眾認識以及維系生態(tài)服務(wù)；②國家河口研究保護區(qū)系統(tǒng)，依據(jù)1972年《海岸帶管理法》設(shè)立，由商務(wù)部、國家海洋與大氣管理局以及州政府負責，目標是保護河口陸地和水域；③國家海洋漁業(yè)服務(wù)項目，依據(jù)1976年《瑪格努森-斯蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護與管理法》設(shè)立，由國家海洋漁業(yè)管理局和區(qū)域漁業(yè)管理委員會負責，目標是修復(fù)和維護可持續(xù)的漁業(yè)以及保護和修復(fù)海洋生物和棲息地；④國家公園系統(tǒng)，依據(jù)1916年《國家公園管理局組織法》設(shè)立，由內(nèi)政部負責，目標是保護自然和文化資源以及國家公園系統(tǒng)價值；⑤國家野生生物庇護區(qū)系統(tǒng)，依據(jù)1997年《國家野生生物庇護區(qū)改進法》設(shè)立，由魚類與野生生物管理局負責，目標是保護、管理和修復(fù)漁業(yè)、野生生物及其棲息地；⑥國家海洋文化遺址，依據(jù)1906年《文物法》設(shè)立，由國家海洋與大氣管理局以及魚類與野生生物管理局負責，目標是保護歷史遺跡。

為加強現(xiàn)有海洋保護區(qū)的管理和保護以及擴大或建立新的海洋保護區(qū)，美國于2000年建立全國海洋保護區(qū)系統(tǒng)，目前已有近25%的海洋保護區(qū)被納入該系統(tǒng)[1]。為確保各管理機構(gòu)的高效合作，美國還建立了全國海洋保護區(qū)中心及其網(wǎng)站，其主要職責是提供信息和技術(shù)以指導和協(xié)調(diào)全國海洋保護區(qū)系統(tǒng)的建設(shè)。為落實該系統(tǒng)的建設(shè)，該中心編寫了全國海洋保護區(qū)系統(tǒng)框架，對系統(tǒng)的管理目標、管理機制、規(guī)劃準則、資源共享和評估手段等作了詳細說明[1]。

雖然美國建立了全國海洋保護區(qū)系統(tǒng)，但聯(lián)邦海洋保護區(qū)的選址規(guī)劃、日常管理和監(jiān)測評估仍是由各個聯(lián)邦機構(gòu)獨立負責，具體管理措施各異，難以一概而論。由于海洋庇護區(qū)與我國海洋保護區(qū)的保護目標較相似，本研究以美國海洋庇護區(qū)系統(tǒng)為例介紹其選址規(guī)劃和監(jiān)測評估。

1.1.2 海洋庇護區(qū)的選址規(guī)劃和監(jiān)測評估

1972年《國家海洋庇護區(qū)法》規(guī)定國家海洋庇護區(qū)的選址標準和流程，其中選址標準包括4項指標，即自然資源和生態(tài)系統(tǒng)、海底歷史文化遺產(chǎn)、社會經(jīng)濟文化需求以及公眾利益[2]。同時要求國家海洋與大氣管理局提供海洋庇護區(qū)管理草案和環(huán)境影響分析報告，明確保護區(qū)的管理機制、管理目標、資源情況和開發(fā)利用情況等要素。

自2001年起，美國海洋庇護區(qū)系統(tǒng)開始執(zhí)行全國監(jiān)測評估體系。海洋庇護區(qū)的監(jiān)測評估指標有4項，即水質(zhì)、棲息地、生物資源和海事考古資源[3]。監(jiān)測評估工作由各海洋庇護區(qū)的工作人員和專家共同完成，每5年開展1次，以保護區(qū)現(xiàn)狀和變化趨勢報告的形式發(fā)表[4]。

1.2 加州海洋保護區(qū)的管理模式

目前加州已建立124個海洋保護區(qū)，形成州海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，總面積占州屬海域的16%[5]。加州海洋保護區(qū)是美國海洋保護區(qū)建設(shè)和管理最為領(lǐng)先的地區(qū)之一，是基于科學規(guī)劃的重要成果。

1.2.1 制度框架

1999年加州頒布《海洋生命保護法》并于2004年正式執(zhí)行。該法作為加州海洋保護區(qū)系統(tǒng)最重要的法律之一，解決了加州海洋保護區(qū)布局分散、管理復(fù)雜和混亂的問題，更加系統(tǒng)地規(guī)劃并擴大了加州海洋保護區(qū)系統(tǒng)[5]。

該法提出海洋保護區(qū)6個目標，包括：①保護海洋生物的物種多樣性和資源量以及海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和整體性；②維持和恢復(fù)海洋生物種群；③增加海洋休閑娛樂、教育和研究機會，并協(xié)調(diào)好開發(fā)和保護之間的關(guān)系；④保護海洋自然遺產(chǎn)以及具有稀缺性、代表性和獨特性的海洋生物棲息地；⑤確保海洋保護區(qū)設(shè)有清晰明確的目標、有效的管理措施和良好的執(zhí)行能力，并基于切實的科學指導；⑥確保海洋保護區(qū)在最大限度上按照網(wǎng)絡(luò)來設(shè)計和管理。

該法規(guī)定海洋保護區(qū)主要組織機構(gòu)的職能，包括：①藍絲帶監(jiān)管執(zhí)行組，負責提供政策建議、監(jiān)管整個規(guī)劃過程和統(tǒng)籌公眾參與；②區(qū)域利益相關(guān)者小組，負責提供各區(qū)域海洋保護區(qū)規(guī)劃方案；③科學顧問組，負責提供科學建議、評估規(guī)劃方案和科研調(diào)查；④理事會，負責最終確定選址規(guī)劃方案；⑤信息共享和咨詢委員會，負責促進聯(lián)邦政府與州政府的協(xié)作管理[5-6]。

該法還提出總體計劃框架，采取適應(yīng)性管理模式,從而及時對保護區(qū)的規(guī)劃和管理進行調(diào)整優(yōu)化[6]。

1.2.2 選址規(guī)劃

加州海洋保護區(qū)重視基于科學的規(guī)劃。為響應(yīng)州內(nèi)海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建立，《海洋生命保護法》劃分3個生物地質(zhì)區(qū)域，以確保保護區(qū)的選劃具有代表性和重復(fù)性[7]?？茖W顧問組還制定海洋保護區(qū)及其網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃準則，為科學選址規(guī)劃提供指南[7]。

加州海洋保護區(qū)主要的規(guī)劃工具是MarineMap，是基于網(wǎng)絡(luò)平臺的海洋空間規(guī)劃決策支持工具。利益相關(guān)者可直接在MarineMap上獲取地理空間數(shù)據(jù)，依照相關(guān)法律和設(shè)計指南設(shè)定保護區(qū)界線，并得到即時的反饋意見[8]。與傳統(tǒng)的由專家主導的選劃和規(guī)劃方式相比，MarineMap提供了信息共享平臺，增加了公眾參與度。

利益相關(guān)者和公眾的參與被認為是加州海洋保護區(qū)建設(shè)和管理成功的重要條件[5,9-11]。加州政府提供多種機會推動利益相關(guān)者和公眾的參與，如成立區(qū)域利益相關(guān)者小組和州利益相關(guān)者小組，負責海洋保護區(qū)的具體規(guī)劃[9]；舉辦研討會和培訓班，讓公眾了解海洋保護區(qū)的規(guī)劃過程[10]；MarineMap也為利益相關(guān)者和公眾的參與提供了技術(shù)支持。

1.2.3 監(jiān)測評估

加州海洋保護區(qū)的監(jiān)測工作由加州漁獵部和其他組織機構(gòu)聯(lián)合負責，以區(qū)域為單位進行[12]。保護區(qū)的監(jiān)測工作分為2個部分：①基線監(jiān)測，即對保護區(qū)建立之初的基線數(shù)據(jù)進行采集和監(jiān)測，具體監(jiān)測對象包括棲息地、重要經(jīng)濟物種資源量和海域使用狀況等；②長期監(jiān)測，即對保護區(qū)的自然環(huán)境和生物資源進行長期監(jiān)測，從而掌握其狀況和變化趨勢，為保護區(qū)的評估提供科學依據(jù)[12]。

加州海洋保護區(qū)每10年進行1次評估，主要從生態(tài)、社會經(jīng)濟和管理3個層面開展[12]，其中生態(tài)評估基于長期監(jiān)測獲取的數(shù)據(jù)和政府報告完成。在《海洋生命保護法》提倡的適應(yīng)性管理模式的框架下，管理者根據(jù)評估結(jié)果進一步完善保護目標和管理措施，從而提高保護區(qū)的保護效果(圖1)[11-12]。

圖1 加州海洋保護區(qū)適應(yīng)性管理模式

2 中美海洋保護區(qū)的合作交流

截至2015年5月，我國共建有海洋保護區(qū)260處，面積達9.9萬km2，約占我國管轄海域面積的3.3%，在保護海洋生態(tài)環(huán)境、生物資源和推動沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用[13]。根據(jù)《海洋自然保護區(qū)管理辦法》和《海洋特別保護區(qū)管理辦法》，我國海洋保護區(qū)可分為海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)，其中海洋特別保護區(qū)又包括海洋公園；此外根據(jù)保護區(qū)和保護對象的科研、保護價值及其在國內(nèi)、國際的影響力，可分成國家級海洋保護區(qū)和地方級海洋保護區(qū)。

我國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理起步較晚，仍處于摸索期，在制度框架、選址規(guī)劃和監(jiān)測評估等方面仍存在一些不足。借鑒美國海洋保護區(qū)建設(shè)和管理的經(jīng)驗，積極開展中美海洋保護區(qū)合作交流，推進和完善我國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理，對我國統(tǒng)籌資源開發(fā)和海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。2015年6月，在美國華盛頓特區(qū)舉行的第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話期間，中美雙方有意共同提升海洋保護區(qū)的有效性，并計劃加強在海洋保護區(qū)方面的信息交流[14]；2016年6月，在北京舉行的第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話將中美海洋領(lǐng)域合作提升到新的高度，雙方?jīng)Q定深化拓展在海洋保護區(qū)方面的溝通合作[15]。中美同為海洋大國，在海洋開發(fā)和生態(tài)保護方面具有共同的利益和訴求，也具有良好的交流合作前景。

2.1 建立全國性的制度框架

中美海洋保護區(qū)均存在類型多、管理機構(gòu)和目標不同的問題，美國已建成的全國海洋保護區(qū)系統(tǒng)在制度框架上有所創(chuàng)新，可為我國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理提供思路。中美可圍繞制定統(tǒng)籌海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)的法律框架和管理機制、設(shè)立海洋保護區(qū)管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)并明確其職能以及完善海洋保護區(qū)立法等方面開展交流合作。近年來以加州為首的美國西海岸各州逐漸發(fā)展地方海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)立法成為美國乃至全球目前正在進行并將長期延續(xù)的立法趨勢[15]，而這一領(lǐng)域在我國海洋保護區(qū)立法中仍是空白，也可納入中美海洋保護區(qū)的交流合作計劃。

美國的聯(lián)邦制度決定了州法在海洋保護區(qū)建設(shè)和管理中的重要性，我國地方性法規(guī)在當?shù)睾Ｑ蠊芾碇幸财鸬皆絹碓街匾淖饔?。如，近年來發(fā)布的《山東省海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法》和《浙江省海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法》等與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接，并結(jié)合自身情況，為進一步加強海洋保護區(qū)的規(guī)范化建設(shè)和管理提供法律依據(jù)。因此，如何充分發(fā)揮地方性法規(guī)在區(qū)域海洋保護中的作用是值得中美交流合作的課題。

適應(yīng)性管理模式在美國部分海洋保護區(qū)已開展應(yīng)用，這種“從管理中學習”的模式已被廣泛認可能夠系統(tǒng)化地減少管理上的不確定性；但適應(yīng)性管理模式的執(zhí)行需要長期、大量的投入，對責任分配機制和跨區(qū)域、跨部門協(xié)作管理的要求比較高。目前我國在海洋領(lǐng)域?qū)m應(yīng)性管理理論和實踐的研究不足，我國海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理也存在決策的執(zhí)行基于有限的科學依據(jù)以及各部門競爭有余而協(xié)作不足的問題，因此中美圍繞適應(yīng)性管理模式的交流合作可加深我國對該模式的認識，提升我國海洋保護區(qū)的協(xié)作管理水平。

2.2 完善海洋保護區(qū)的科學選址和合理規(guī)劃

美國海洋保護區(qū)的選址規(guī)劃嚴格依據(jù)科學數(shù)據(jù)，同時建立高效透明的公眾參與機制，值得我國借鑒。①科學選址規(guī)劃的實現(xiàn)需要數(shù)據(jù)和決策工具的支撐。一方面，目前我國在海洋保護區(qū)建設(shè)和管理領(lǐng)域的科研投入不足，海洋生物普查信息不完整，監(jiān)測工作也不完善[16]；另一方面，目前我國海洋保護區(qū)的選址規(guī)劃缺乏科學指南和技術(shù)支持，多數(shù)保護區(qū)的劃分是基于產(chǎn)業(yè)政策和行政區(qū)域，而非基于保護對象的分布或生態(tài)系統(tǒng)的重要過程。此外，選址規(guī)劃時對當前海域使用情況分析和環(huán)境影響評估存在不足，資源保護與開發(fā)利用有時形成沖突。②我國海洋保護區(qū)在選址規(guī)劃過程中公眾參與度不夠，盡管聽證會和社區(qū)共管模式已逐漸在海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理中推廣，但利益相關(guān)者和公眾參與的形式仍較單一和被動，尤其在信息不透明的情況下難以真正發(fā)揮作用。利益相關(guān)者和公眾參與的核心是信息的共享和交流，尤其是在其對現(xiàn)狀缺乏認識的情況下，當務(wù)之急應(yīng)是讓其了解問題所在，而不是盲目地灌輸解決方案[8]。

結(jié)合上述情況，中美在海洋保護區(qū)選址規(guī)劃方面潛在的交流合作機會包括：①加強科研和教育方面的交流合作，在明確目標的基礎(chǔ)上進一步細化海洋保護區(qū)選劃標準，編寫海洋保護區(qū)規(guī)劃和管理指南；②通過舉辦研討會和培訓班的形式加強決策工具使用方面的交流合作，如MarineMap；③將海域使用分析和環(huán)境影響評估納入海洋保護區(qū)選址規(guī)劃的過程中，對開發(fā)和保護進行權(quán)衡分析(trade-off analysis)；④建設(shè)更加高效透明的信息共享平臺、公眾參與平臺和中美海洋保護區(qū)優(yōu)秀管理案例推廣平臺，促進決策者與利益相關(guān)者和公眾之間、不同海洋保護區(qū)之間以及中美之間的信息交流合作；⑤了解利益相關(guān)者和公眾參與的多種形式，制定公眾參與和監(jiān)督機制。

2.3 完善海洋保護區(qū)的監(jiān)測評估體系

目前我國海洋保護區(qū)的監(jiān)測工作尚不完善，評估體系側(cè)重于管理機構(gòu)設(shè)置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，而對保護對象的保護效果、開發(fā)利用對資源環(huán)境的影響以及保護區(qū)建設(shè)對利益相關(guān)者和公眾的影響等的評估比較薄弱。作為海洋保護區(qū)建設(shè)和管理中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)之一，監(jiān)測評估可作為中美交流合作的重點。

根據(jù)美國在海洋保護區(qū)監(jiān)測評估方面的成果，可就3個方面開展交流合作：①加強監(jiān)測體系的建設(shè)，尤其加強對海洋保護區(qū)外部資源環(huán)境的監(jiān)測；②選擇合適的海洋保護區(qū)監(jiān)測評估指標，合理分配管理績效、自然環(huán)境和社會經(jīng)濟等評估指標；③制定有效的監(jiān)測評估機制，為適應(yīng)性管理提供反饋信息。

2.4 建立中美海洋保護區(qū)對話機制

中美在海洋保護區(qū)交流合作方面已取得良好開端，但目前的交流合作主要通過中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話機制和其他國際會議場合。為維系中美在海洋保護方面密切、長期的交流合作關(guān)系，雙方應(yīng)開展廣泛深入的對話，開拓多領(lǐng)域交流合作機會，如海洋保護區(qū)科學研究和生態(tài)旅游等。

近年來，我國海洋保護區(qū)建設(shè)和管理發(fā)展顯著，一些海洋保護區(qū)表現(xiàn)突出，如浙江溫州南麂群島國家級自然保護區(qū)和海南三亞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)等；自2011年起國家海洋局先后分5批批準42個國家級海洋公園，以促進海洋生態(tài)環(huán)境保護和濱海旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國可借中美海洋保護區(qū)交流合作的契機，與美國海洋保護區(qū)建立姊妹保護區(qū)，加強雙方人員的溝通和學習，內(nèi)容可包括管理計劃和目標的制定、管理人員的培訓、利益相關(guān)者和公眾參與機制的建立、海洋保護區(qū)的監(jiān)測評估和生態(tài)旅游等；從提高單個海洋保護區(qū)自身建設(shè)和管理能力著手，逐漸形成國內(nèi)外海洋保護區(qū)交流合作網(wǎng)絡(luò)。

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ConstructionandManagementofMarineProtectedAreasintheUSandthePotentialOpportunitiesforSino-USCooperation

LI Yunzhou,JI Yupeng

(College of Fisheries,Ocean University of China,Qingdao 266003,China)

This paper introduced the management model of marine protected areas of the US,on the institutional framework,site planning,monitoring and evaluation,taking the main categories of marine protected areas in the US,namely,marine sanctuaries and marine protection work in California.Based on the reality of China’s marine protected areas and the common interests and aspirations of both China and the US,a nationwide institutional framework will be established to improve the scientific site selection and rational planning,the monitoring and evaluation system of marine protected areas,and the dialogue mechanism,etc.,to explore Sino-US cooperation in the field of marine protected areas of the potential opportunities for cooperation,so as to promote the construction of marine protected areas and management development.

Marine protected areas,Sino-US exchanges and cooperation,Institutional framework,Site planning,Monitoring and evaluation

2017-01-23；

：2017-07-25

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項“海州灣重要漁業(yè)資源種類的監(jiān)測與評估研究”(201612002).

李韻洲，碩士，研究方向為海洋保護區(qū)建設(shè)和管理

紀毓鵬，工程師，碩士，研究方向為漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)檢測與評估、海域規(guī)劃

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0054-05