醫(yī)院信息公開(kāi)法律爭(zhēng)議及建議

司文潔，李莉

北京協(xié)和醫(yī)院院辦公室，北京 100730

醫(yī)院信息公開(kāi)法律爭(zhēng)議及建議

司文潔，李莉

北京協(xié)和醫(yī)院院辦公室，北京 100730

按照《信息公開(kāi)條例》及《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》的規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)逐步開(kāi)展該單位的信息公開(kāi)工作。各醫(yī)院的做法尚不規(guī)范、成熟，實(shí)踐中逐步出現(xiàn)因信息公開(kāi)產(chǎn)生糾紛及訴訟的情況。該文以醫(yī)院開(kāi)展信息公開(kāi)工作的法規(guī)依據(jù)及目前的運(yùn)行情況為基礎(chǔ)，總結(jié)目前醫(yī)院信息公開(kāi)工作存在的挑戰(zhàn)和若干適用法律的難點(diǎn)，提出醫(yī)院信息公開(kāi)工作開(kāi)展的建議。

信息公開(kāi)；行政訴訟；依申請(qǐng)公開(kāi)

2008年《政府信息公開(kāi)條例》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，信息公開(kāi)逐步納入法制化軌道。根據(jù)條例第37條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)制定”。然而實(shí)踐中，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在開(kāi)展信息公開(kāi)工作中還存在諸多問(wèn)題，包括對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)履行信息公開(kāi)義務(wù)的邊界、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能否作為信息公開(kāi)案件行政訴訟的被告等問(wèn)題，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、醫(yī)療行政主管機(jī)關(guān)及法院還存在不同認(rèn)識(shí)。該文將在實(shí)證的基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行分析，并提出加強(qiáng)和改進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)工作的建議。

1 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)展信息公開(kāi)工作的基本情況

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第37條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)工作，參照條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)制定。據(jù)此，原衛(wèi)生部于2010年發(fā)布了《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)作了具體規(guī)定。各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)根據(jù)上述規(guī)定不同程度地開(kāi)展了信息公開(kāi)工作。

1.1 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)工作尚處于起步階段，經(jīng)驗(yàn)不足

各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出于為患者提供就診便利的目的，比較重視公開(kāi)與就醫(yī)直接相關(guān)的信息，但形式上不規(guī)范[1]。對(duì)于與就醫(yī)不直接相關(guān)的信息，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)哪些需要公開(kāi)、哪些不需要公開(kāi)做法各異，并且對(duì)此類(lèi)信息的公開(kāi)普遍不夠重視[2]。該文對(duì)北京市15家三級(jí)甲等醫(yī)院的信息公開(kāi)情況進(jìn)行了梳理（見(jiàn)表1）。其中，大部分醫(yī)院開(kāi)展了信息公開(kāi)工作，但也存在未設(shè)置信息公開(kāi)欄目、未建立該醫(yī)院管理規(guī)定、未公示受理機(jī)構(gòu)、未提供依申請(qǐng)公開(kāi)等情況。同時(shí)，很多醫(yī)院的依申請(qǐng)公開(kāi)工作尚未開(kāi)展，已經(jīng)開(kāi)展的醫(yī)院在處理申請(qǐng)人依申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)時(shí)，也存答復(fù)較為單一、理由不充分、缺乏程序和規(guī)范意識(shí)等問(wèn)題，為信息公開(kāi)糾紛產(chǎn)生埋下隱患。

1.2 依申請(qǐng)公開(kāi)成為了申請(qǐng)人處理與醫(yī)院糾紛的一種手段

《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用。一方面，申請(qǐng)信息公開(kāi)的成本很低。另一方面，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)方，需要付出非常大的精力進(jìn)行研判、作出答復(fù)，并承擔(dān)潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)和輿論監(jiān)督壓力。實(shí)踐中公民向醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)申請(qǐng)信息公開(kāi)，往往是作為處理與醫(yī)院糾紛的一種手段。

表1北京市15家三甲醫(yī)院開(kāi)展信息公開(kāi)工作情況

1.3 信息界定標(biāo)準(zhǔn)不明確，信息公開(kāi)范圍掌握不統(tǒng)一

如上所述，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)工作尚處在起步階段，《政府信息公開(kāi)條例》僅原則性規(guī)定醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)參照條例執(zhí)行，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在進(jìn)行信息公開(kāi)工作時(shí)，不容易把握公開(kāi)的范圍和尺度。實(shí)踐中，就某一事項(xiàng)是否屬于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的義務(wù)、某一信息是否屬于公開(kāi)范圍，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和申請(qǐng)人經(jīng)常發(fā)生分歧，因此而導(dǎo)致的投訴、信訪(fǎng)、甚至訴訟逐漸增多。

1.4 自媒體時(shí)代，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)工作面臨較大的輿論風(fēng)險(xiǎn)

自媒體時(shí)代，信息傳播媒介多、速度快，影響難以控制[3]。如將醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)作為輿論點(diǎn)，容易引發(fā)媒體和社會(huì)的廣泛關(guān)注，進(jìn)而影響輿論對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的整體評(píng)價(jià)，給醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)造成不良的社會(huì)影響。

2 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)的法律爭(zhēng)議及問(wèn)題

除了實(shí)踐中存在的問(wèn)題外，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)在法律上也存在爭(zhēng)議，主要包括其信息公開(kāi)義務(wù)的邊界，以及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能否作為信息公開(kāi)行政訴訟的被告。

2.1 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)義務(wù)的邊界

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第37條規(guī)定，教育[4]、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照條例執(zhí)行定[5]。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)義務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)全部執(zhí)行。也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，不能將醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)的信息公開(kāi)義務(wù)等同于行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)義務(wù)。對(duì)此，筆者傾向于第二種觀(guān)點(diǎn)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)的信息公開(kāi)義務(wù)應(yīng)當(dāng)以《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》為限，而非以《政府信息公開(kāi)條例》為限。

①《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)明確授權(quán)有關(guān)企事業(yè)單位信息公開(kāi)的具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)制定。②《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》規(guī)定的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)的范圍遠(yuǎn)小于《政府信息公開(kāi)條例》[6]。《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》所稱(chēng)的信息僅僅是在提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的，并且必須與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)有關(guān)。③原衛(wèi)生部《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》規(guī)定的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)范圍非常廣泛。并不限于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還包括私立醫(yī)院、私人診所，甚至村衛(wèi)生室等，將私立醫(yī)院、私人診所、村衛(wèi)生室等的義務(wù)等同于行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，顯然是不合適也不具有可能性。

2.2 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能否作為信息公開(kāi)行政訴訟的被告

《政府信息公開(kāi)條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！睋?jù)此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠作為行政訴訟的被告。該文認(rèn)為，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)不履行信息公開(kāi)義務(wù)時(shí)，既不能作為行政訴訟的被告，也不能作為民事訴訟的被告。理由如下。

①根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定,被訴的行為必須以不當(dāng)行使行政權(quán)力或不履行行政義務(wù)為前提。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)義務(wù)與行政義務(wù)有本質(zhì)不同。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)本身不具有任何行政權(quán)力或公共事務(wù)管理權(quán)限，因此其義務(wù)也并非行政義務(wù)。另一方面，行政權(quán)力和行政義務(wù)具有壟斷性和普遍適用性，而醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不具有壟斷性，公民可以從任意醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)獲得服務(wù)及信息。②如上所述，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》和《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》，履行信息公開(kāi)義務(wù)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，還包括外資醫(yī)院、私立醫(yī)院、私人診所等，如果認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以作為行政訴訟的被告，顯然違反《行政訴訟法》和行政訴訟的基本精神。③根據(jù)《民事訴訟法》第3條規(guī)定,醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與信息公開(kāi)申請(qǐng)人之間既不是人身關(guān)系也不是財(cái)產(chǎn)關(guān)系，不能提起民事訴訟。④從醫(yī)療和法律實(shí)踐的角度來(lái)說(shuō)，在目前醫(yī)患糾紛呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，在訴訟資源有限的情況下容易造成新的不穩(wěn)定因素。

因此，當(dāng)公民、法人或其他組織認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位未依法履行信息公開(kāi)義務(wù)的，應(yīng)向醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位相關(guān)部門(mén)或者上級(jí)主管部門(mén)投訴舉報(bào)，而不能直接提起行政訴訟或民事訴訟。收到投訴舉報(bào)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以受理、調(diào)查處理，并向投訴舉報(bào)人告知相關(guān)處理結(jié)果。

3 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)展信息公開(kāi)工作建議

3.1 加強(qiáng)規(guī)范化日常信息管理

醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)工作具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、敏感性，必須實(shí)施規(guī)范化管理[7]。如制定本醫(yī)院的信息公開(kāi)工作實(shí)施辦法，建立臺(tái)賬、告知（答復(fù)）書(shū)模板。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作。

3.2 做好主動(dòng)公開(kāi)工作是減輕工作量、減少爭(zhēng)議的前提

信息公開(kāi)包括主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將更多精力放在主動(dòng)公開(kāi)工作上，使公眾盡量通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)形式就能獲取想要得到的信息。如此，不但會(huì)減少申請(qǐng)公開(kāi)的情形，減輕辦理依申請(qǐng)公開(kāi)答復(fù)的工作量[8]。這也是提高服務(wù)水平、方便就診的要求[9]，并有助于提高醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的知名度、競(jìng)爭(zhēng)力，樹(shù)立良好形象[10]。

3.3 依申請(qǐng)公開(kāi)工作應(yīng)注重規(guī)范及細(xì)節(jié)

醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在信息公開(kāi)爭(zhēng)議中承擔(dān)較重的舉證義務(wù)，應(yīng)當(dāng)注重證據(jù)的保護(hù)[11]。對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)信息的答復(fù)應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容詳盡合理，法律依據(jù)充分。答復(fù)應(yīng)符合法定時(shí)限，延期必須以書(shū)面形式作出。對(duì)于一項(xiàng)申請(qǐng)中，既有應(yīng)予以公開(kāi)的內(nèi)容又包含不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分對(duì)待[12]。答復(fù)告知書(shū)的落款、蓋章應(yīng)是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、印章。

[1]陸曉露，徐淵洪，程之紅，等.信息不對(duì)稱(chēng)下公立醫(yī)院信息公開(kāi)模式的探討[J].中國(guó)醫(yī)院管理，2012，32（7）:10-12.

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Legal Disputes and Proposals for Information Disclosure In Hospital

SI Wen-jie,LI Li
Peking Union Medical College Hospital,Beijing,100730 China

In accordance with the provisions of“Information Disclosure Ordinance” and “Medical and Health Service Units Information Disclosure Management Approach (Trial)”,medical and health institutions gradually carry out the work of the public information disclosure.The practice of the hospital is not standardized,mature,disputes and litigation situation gradual comes out due to the practice of the information disclosure.This paper based on the legal basis and the current operation of the information disclosure work of the hospital,the author summarizes the existing challenges of hospital information disclosure and the difficulties of applying the law,and puts forward the suggestions on the work of hospital information disclosure.

Information disclosure;Administrative proceedings;Disclosing upon application

R197

A

1672-5654（2017）08（b）-0190-03

2017-05-18）

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.23.190

司文潔（1988-），女，江蘇徐州人，碩士，助理研究員，研究方向：醫(yī)事法、醫(yī)院管理。

李莉（1978-），女，山東濰坊人，碩士，副主任護(hù)師，研究方向：醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理，E-mail:xiehelilly@126.com。