獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管工作的改進

文│李海英 郭海深（山東省濟寧市兗州區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管工作的改進

文│李海英 郭海深（山東省濟寧市兗州區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

2017年央視“3·15”曝光了部分企業(yè)違規(guī)違法生產(chǎn)經(jīng)營使用喹乙醇等獸藥飼料和飼料添加劑事件，無疑給正在起步的畜牧執(zhí)法改革蒙上了一層陰影，存在的問題亟須解決，畜牧執(zhí)法改革更應(yīng)提速。

一、執(zhí)法監(jiān)管環(huán)境現(xiàn)狀及優(yōu)勢

自《獸藥管理條例》《飼料添加劑管理條例》頒布實施以來，經(jīng)過20余年整治，全國性的獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)說取得了一定成效，獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營秩序明顯好轉(zhuǎn)。

1.獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營群體發(fā)展改變。據(jù)統(tǒng)計，自20世紀90年代初至今，國家僅對飼料管理的法律法規(guī)和標(biāo)準就有80多項。隨著國家標(biāo)準化認證體系逐步完善，一系列獸藥飼料行業(yè)管理新規(guī)實行，粗放型、松散型、科技含量低的獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營已經(jīng)被逐步淘汰出局，規(guī)模小、檔次低、抗風(fēng)險弱的“小而全”獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)行、數(shù)量明顯下降，取而代之的是以大型生物科技研發(fā)制造、區(qū)域化客服、多元化代理商和直營店等新生代為主要組成的獸藥飼料營銷群體，隨著信息化發(fā)展，線上線下網(wǎng)絡(luò)營銷也方興未艾。山東省濟寧市兗州區(qū)獸藥經(jīng)營企業(yè)已經(jīng)由20世紀90年代初期的100余家，減少到2016年年底的8家。數(shù)量減少、質(zhì)量提升、管理規(guī)范，降低了獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管強度。

2.從業(yè)人員法律意識和技術(shù)管理水平逐步提升。在獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營群體中，從業(yè)人員絕大多數(shù)具備高層次學(xué)歷和專業(yè)知識，通過近幾年獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管和宣傳，守法經(jīng)營意識要遠大于過去粗放式、自發(fā)式經(jīng)營意識。按照一定的規(guī)則和規(guī)矩辦事，是新時期獸藥飼料營銷的一大特色，規(guī)范化、標(biāo)準化養(yǎng)殖龍頭企業(yè)也對合約戶飼喂管理有明確要求和限制，一般養(yǎng)殖戶為降低成本，不會主動購買使用違禁藥物和添加劑。管理對象素質(zhì)的提高和法律意識增強，降低了獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管暴力抗法事件的發(fā)生，同時也降低了執(zhí)法監(jiān)管強度和難度，對整頓規(guī)范獸藥飼料社會秩序無疑是一大進步。

3.獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管環(huán)境得到優(yōu)化。近幾年，隨著對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)注度升溫，各級政府對畜牧執(zhí)法也給予了大力支持，在推進動監(jiān)綜合執(zhí)法改革和大農(nóng)業(yè)執(zhí)法改革中，進行了有益探索。畜牧、公安、兩高、食藥監(jiān)、工商等部門也進一步加強信息溝通，聯(lián)合聯(lián)手，行刑結(jié)合，打檢并舉，對獸藥飼料、飼料添加劑違規(guī)生產(chǎn)、違規(guī)使用、違規(guī)添加采取高壓態(tài)勢，始終堅持零容忍，深挖嚴打，從某種程度上震懾和遏制了涉嫌違法犯罪行為的發(fā)生，讓違法人員望而卻步、望而生畏，從而為獸藥飼料監(jiān)管營造了積極的執(zhí)法環(huán)境。

二、隱患及危害

隨著畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準化和無公害畜產(chǎn)品生產(chǎn)逐步深入，獸藥飼料和飼料添加劑執(zhí)法監(jiān)管暴露出的問題也十分突出，存在的隱患也不容忽視，甚至可能引發(fā)新的突發(fā)畜產(chǎn)品安全事件。

1.配送式營銷發(fā)生改變，執(zhí)法監(jiān)管出現(xiàn)空白區(qū)。主要表現(xiàn)在規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)，用藥用料全部由獸藥飼料生產(chǎn)企業(yè)一步到位，從門到門，送藥到場、拉料到戶，造成獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管過程空白，備案申報等都成為形式。有的大型飼料企業(yè)兼作養(yǎng)殖，銷售苗禽仔畜，同時配送飼料獸藥，有時執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)場根本就找不到人，有的需要通知代理商和區(qū)域經(jīng)理或者企業(yè)總部，因為時間關(guān)系，執(zhí)法人員只能根據(jù)實際情況，說服教育養(yǎng)殖場戶、責(zé)令改正。

2.養(yǎng)殖模式發(fā)生改變，執(zhí)法監(jiān)管對象難以確定。近幾年，隨著各地大力扶持和鼓勵標(biāo)準化、規(guī)模化和合約化養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，養(yǎng)殖出現(xiàn)專業(yè)化合作社或者龍頭加基地模式，農(nóng)戶散養(yǎng)逐步依附于大型養(yǎng)殖加工銷售為一體的龍頭企業(yè)，形成了合同式、契約式、訂單式養(yǎng)殖，從進苗到銷售，全程由龍頭企業(yè)控制，中間用什么藥、用幾號料，全部由企業(yè)安排，菜單式供應(yīng)，一切由企業(yè)聘用的專業(yè)技術(shù)人員全程跟蹤服務(wù)與管理。這就造成養(yǎng)殖戶對養(yǎng)殖用的什么藥、什么料，一問三不知，養(yǎng)豬場免疫用的什么苗也不清楚，這都給執(zhí)法監(jiān)管造成一定難度，取樣取證時，當(dāng)事人也極不配合，一旦有問題統(tǒng)統(tǒng)推給企業(yè)。

3.營銷模式隱形人存在，造成執(zhí)法監(jiān)管難度上升。20世紀80、90年代初期，部分人員從事獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營和技術(shù)服務(wù)，手頭掌握了大量供貨資源和養(yǎng)殖場戶信息資源，隨著形勢發(fā)展，為降低成本和應(yīng)對市場變化，他們一般都放棄門頭式經(jīng)營，改為電話信息遙控，成為新型獸藥飼料經(jīng)營中介人、隱形人，由于執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)搜索不到他們?nèi)魏涡畔?，監(jiān)管起來難度加大。

4.監(jiān)管手段落伍、執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高。首先是信息溝通不及時，現(xiàn)行信息傳遞方式大多是以文件和紙質(zhì)通知居多，有的獸藥飼料監(jiān)管信息從農(nóng)業(yè)部開始發(fā)布，層層傳達到縣一級，需時較長，造成工作銜接跟不上，一些明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營和使用的獸藥飼料和飼料添加劑，得不到及時查處。執(zhí)法監(jiān)管手段落后，執(zhí)法設(shè)備一直是個空白。2016年，除縣一級加試二維碼掃描槍外，其他還沒有配備快速檢測儀器設(shè)備，只能憑借經(jīng)驗和基本方法來判斷，一些添加物和含量成分監(jiān)管，無法現(xiàn)場判斷，比如這次曝光的喹乙醇，商標(biāo)上沒有表明，執(zhí)法人員肉眼更無法看出來；同時，由于獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管長效機制還需完善，加上個別執(zhí)法人員行政執(zhí)法和敬業(yè)意識淡薄，執(zhí)法過程中存在走過場和不作為現(xiàn)象。

5.執(zhí)法監(jiān)管體系和機構(gòu)力量薄弱。畜牧業(yè)執(zhí)法“軟、癱、散”的現(xiàn)狀，造成哪里有問題，人員就都往哪里跑，臨時抱佛腳，開會、文件、通知、24小時值班，甚至問責(zé)，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，沒有一個上下貫通、牽頭引領(lǐng)、正規(guī)權(quán)威的執(zhí)法機構(gòu)來處理應(yīng)急事件，往往是臨時組團、手忙腳亂，更別說組建一個完整的執(zhí)法監(jiān)管隊伍了。就省、市、縣三級而言，往往都是設(shè)一個科或者處，只有3～5人，平時還會被抽調(diào)到其他科室。這種執(zhí)法監(jiān)管運作體制機制，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)當(dāng)前行政部門執(zhí)法監(jiān)管工作的需要。

三、體會和建議

1.進一步認清新時期畜牧工作的性質(zhì)和發(fā)展方向。在五大發(fā)展理念指導(dǎo)下，新時期畜牧工作應(yīng)當(dāng)做好兩篇文章：一個是發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效綠色生態(tài)畜牧養(yǎng)殖，搞好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為“十三五”布好畜牧業(yè)發(fā)展之局；第二個就是法制改革，做大做強做實動監(jiān)執(zhí)法，組建“大動監(jiān)”執(zhí)法體系。整合畜牧執(zhí)法資源和力量，將畜牧方面的所有執(zhí)法科目，全部整合匯總，交由新設(shè)立的動監(jiān)執(zhí)法綜合機構(gòu)依法實施，定員定崗定責(zé)，把畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和科技推廣，與動監(jiān)執(zhí)法服務(wù)相對分離。

2.依法推進大動監(jiān)執(zhí)法體系改革。進一步理順省、市、縣三級畜牧執(zhí)法關(guān)系和健全完善執(zhí)法體制機制，搞好頂層設(shè)計。參照河南、浙江等部分省市做法，借鑒城管、食藥監(jiān)部門經(jīng)驗，組建人財物獨立、有合理行政級別的“動物衛(wèi)生監(jiān)督管理局”或者“動物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法總隊”。如山東省濟寧市兗州區(qū)編辦于2016年初，就把獸藥、飼料、防疫、檢疫、打擊私屠亂宰、疫病監(jiān)測等執(zhí)法科目，全部整合，組建副科級動物衛(wèi)生監(jiān)督所，實行大動監(jiān)綜合執(zhí)法，人員由分散到集中、科室由分割到融合、資源有零散到歸一、體制由松散到精簡效能，實現(xiàn)了隊伍精干、管理通暢、地位提升、打擊有力、社會認可的實際效果，依法治牧和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全取得顯著成效。

3.要加強獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管信息化和現(xiàn)代化建設(shè)。要從物質(zhì)和儀器設(shè)備上優(yōu)化獸藥飼料監(jiān)管執(zhí)法工作，更要督促市縣兩級健全完善執(zhí)法辦案機構(gòu)隊伍，做到有人、有機構(gòu)、有場所、有辦案經(jīng)費、有執(zhí)法所需設(shè)施設(shè)備。

4.進一步加強對獸藥飼料經(jīng)營環(huán)節(jié)的立規(guī)立矩。沒有規(guī)矩不成方圓，對飼料經(jīng)營還是要實行經(jīng)營許可證制度，對獸藥飼料、飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)，要增強縣市級初級監(jiān)管話語權(quán)；對規(guī)模養(yǎng)殖場戶，探索實行投入品許可申報和備案制度。研究制定規(guī)范規(guī)模企業(yè)、合作社團組織自購自用自配發(fā)放獸藥、飼料、飼料添加劑管理辦法，賦予獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)更多的巡檢執(zhí)法處置權(quán)利。

5.持續(xù)開展基層獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管人員培訓(xùn)。一年最低不能少于2～3次，要爭取一線執(zhí)法人員都能持證上崗，不能當(dāng)門外漢，從根本上杜絕外行執(zhí)法。同時，要采取培訓(xùn)發(fā)證，對經(jīng)過考試合格人員，頒發(fā)省級動監(jiān)機構(gòu)驗印的督員證，做到獸藥飼料執(zhí)法監(jiān)管兩證（執(zhí)法證、獸藥飼料監(jiān)督員證）上崗。