土地政策抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級嗎？
——基于2002—2014的面板數(shù)據(jù)分析

田恒 天津財經(jīng)大學

土地政策抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級嗎？
——基于2002—2014的面板數(shù)據(jù)分析

田恒 天津財經(jīng)大學

2016年，國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》的決定中指出，“加快制定和修訂財稅、信貸、土地、進出口等相關(guān)政策切實加強與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，進一步完善促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策體系”。厘清土地政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，尤其是地方政府在利用土地政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯機制是一個亟待研究的問題。

土地財政 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 產(chǎn)業(yè)升級

一、引言

1978年以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，躍居成為世界第二大經(jīng)濟體，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化。但，在各個產(chǎn)業(yè)整體呈迅速發(fā)展態(tài)勢的同時，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)了“局部性失衡和扭曲”現(xiàn)實問題：第二產(chǎn)業(yè)占比過高、第三產(chǎn)業(yè)的地位較低。地方政府往往由于“收入沖動”熱衷于通過出讓土地獲得豐厚的財政收入，這些土地主要用于商業(yè)住房和商業(yè)區(qū)域的建設(shè)；另一方面，地方政府也通過行政劃撥、協(xié)議出讓的方式出讓工業(yè)用地，因此，地方政府的“土地財政”行為勢必會影響當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、文獻綜述

影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的因素眾多，目前學界主要從外商投資（劉志彪，2011；文東偉等，2009）、“成本病”（程大中，2008）、社會經(jīng)濟發(fā)展和歷史體制（郭克莎，1999；許憲春，2004）和自然稟賦幾個發(fā)面展開了研究。

在土地財政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的研究方面，在地方政府“土地財政”沖動以及“GDP考核官員政績”的雙重壓力下，地方政府的選擇模式往往使當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展倚重于“工業(yè)發(fā)展”，這些出讓的土地一部分作為房地產(chǎn)用地，一部分作為工業(yè)企業(yè)用地，約束了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一些學者對我國土地政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)良好發(fā)展的路徑進行了深入研究，提出了具體的政府利用土地政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的措施：新建項目，嚴把入關(guān)；已建項目，針對淘汰；土地置換，推進調(diào)整（盧為民，2008）三個實施層面有序調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化和升級。

三、土地財政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在機制與研究假設(shè)

如果當?shù)胤秸且粋€“保障長期經(jīng)濟增長”的部門，那么地方政府實行的土地政策的目標是：不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，淘汰低效益、環(huán)境有害型以及落后產(chǎn)能；合理規(guī)劃三次產(chǎn)業(yè)的用地水平和發(fā)展水平，引進先進的產(chǎn)業(yè)，支持各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

如果當?shù)胤秸且粋€“保障短期經(jīng)濟增長”的部門，在“土地財政”和“GDP考核政績”的激勵下，政府官員將會擴大工業(yè)用地的供給，一方面政府本身獲得豐厚的財政收入，一方面促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。但，這種短期行為將會使當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過度工業(yè)化”，從而導致“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高”和“二、三產(chǎn)業(yè)互動不足”（陳志勇、陳莉莉，2011）

H1：由于地方政府相關(guān)部門的“政績需求”欲望強烈，其相關(guān)部門將利用土地政策扶持工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，尤其是那些“高見效，高稅收源”的工業(yè)企業(yè)，從而擠占了服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間（蔣震，2014）。因此，本文假設(shè)：地方政府的“土地財政”行為會抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，擠占當?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展。

四、實證檢驗

（一）模型設(shè)計

基于以上理論分析，我們建立模型（I）來檢驗假設(shè)H1，構(gòu)建一個簡單的面板模型：

其中，i和t分別表示地區(qū)和時間。IS表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的水平，landprice表示土地成交價格，landarea表示土地成交面積，pgdp表示人均GDP，open表示對外開放程度，CS表示城市規(guī)模，MR表示市場化水平，HC表示人力資本水平，SRA表示交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況。具體說明如下：

（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化水平（IS）

筆者借鑒陳浩、魏哲然（2016）的研究方法，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指數(shù)：

其中，F(xiàn)、S、T分別表示某地區(qū)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的增加值占總產(chǎn)值的比例。本文采用2002-2014年的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫，使用EVIEWS6.0對模型進行估計，模型數(shù)據(jù)通過Hausman檢驗，采用固定效應(yīng)面板模型。

（二）實證結(jié)果

注：＊、＊＊、＊＊＊分別表示在10%、5%、1%的顯著性水平上顯著

由模型結(jié)果可以看出，地方土地財政的代理變量土地成交面積對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化水平的回歸系數(shù)為-0.21，系數(shù)為負，并在1%的顯著性水平下是顯著的。即，以GDP為考核指標的政府土地經(jīng)營模式下，地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過度工業(yè)化”，擠占了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，證明了H1的假設(shè)。

從控制變量的回歸結(jié)果可以看出，PGDP、HC、OPEN、CS、SAR在一定程度上促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化水平（IS），MR與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化水平（IS）呈負向關(guān)系，并在5%的顯著性水平上是顯著的，這與我們之前理論機制的描述是一致的。

五、結(jié)論與啟示

本文對地方政府土地財政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯機制進行了梳理，并基于2002-2014年31個省市的相關(guān)數(shù)據(jù)對提出的研究假設(shè)進行了實證研究。結(jié)果表明：地方政府土地財政的經(jīng)營模式，抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的水平，導致了城市“過度工業(yè)化”。

本文的政策啟示為：（1）改變地方政府的GDP政績考核模式，逐步增大如公共服務(wù)水平、環(huán)境狀況等指標在考核官員任期的評價指標，將“保障短期經(jīng)濟增長”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｕ隙唐诮?jīng)濟增長”的政府經(jīng)營模式；（2）厘清了土地財政對地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在邏輯機制，地方政府應(yīng)制定全面的政策體系，包括土地、財稅、信貸等調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展。