“農(nóng)地入市”義烏試點：用宅基地貸款

南方周末記者 李在磊 南方周末實習(xí)生 王海云 楊瀅瑋

在“農(nóng)地入市”試點中，義烏“往前走了一小步”：從試著發(fā)放宅基地抵押貸款，到為宅基地設(shè)立基準(zhǔn)地價，使得放貸空間大大提升。

義烏推進宅基地改革，堅持了幾條原則：保障農(nóng)民財產(chǎn)性收益不受損；不能損害居住保障功能；不能讓農(nóng)民“流離失所”。其亮點在于，在保障屋有所居的前提下，解決了抵押物如何處置的問題。

南方周末記者 李在磊

發(fā)自浙江義烏

南方周末實習(xí)生 王海云 楊瀅瑋

2017年8月28日，浙江義烏市國土資源局對外宣布，全國首個農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系已在義烏市建立。宅基地基準(zhǔn)地價，是指由政府確定的，對不同均質(zhì)地域的宅基地，按照法定用途評估某一時期內(nèi)，其使用權(quán)區(qū)域的平均價格。

早在一年前，義烏市就與中國國土資源經(jīng)濟研究院合作，率先開展農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價課題研究。課題組建立的宅基地基準(zhǔn)地價體系，把覆蓋義烏全市每個村莊的宅基地分成了九大均質(zhì)區(qū)片，區(qū)片價格從最高25870元/平方米，逐步過渡到最低的2870元/平方米。

宅基地基準(zhǔn)地價的建立，最大的作用是使銀行在辦理宅基地抵押貸款時，有了準(zhǔn)確的價值評估標(biāo)準(zhǔn)，從而大大提升了放貸空間。

以義烏北苑街道黃楊梅村農(nóng)民季建中為例，他分別在基準(zhǔn)地價建立前后申請了宅基地抵押貸款。建立前，因為沒有基準(zhǔn)地價，他家占地126平方米的宅基地和地上的3間半農(nóng)房，經(jīng)抵押在2015年12月只申請到30萬元的貸款；而建立后，他家的宅基地被列入第三檔的基準(zhǔn)地價，義烏市農(nóng)商銀行最終評估出300萬元的價值。他以評估價6折的標(biāo)準(zhǔn)申請到了180萬元的貸款。

據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至目前，義烏市共有24家金融機構(gòu)開展宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)。累計辦理宅基地抵押登記1475宗，貸款金額共計8.6億元。

長久以來，中國物權(quán)法、擔(dān)保法明確規(guī)定，集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押。受制于此制度障礙，宅基地與農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)一律不得向銀行抵押貸款，被稱為“沉睡的土地資本”。

2013年10月，黨的十八屆三中全會決定推進“農(nóng)地入市”改革。2015年12月，全國人大常委會授權(quán)義烏等試點市、縣，暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于宅基地不得抵押的規(guī)定。2015年12月，全國第一筆宅基地抵押貸款在義烏發(fā)放。2017年，義烏又率先正式建立宅基地基準(zhǔn)地價體系。

但在義烏國土局副局長張黎明看來，義烏的宅基地改革“只是向前走了一小步”。

此項改革的主要操盤手，金華市委常委、義烏市委書記盛秋平告訴南方周末記者，國土部對義烏給予了充分的肯定，要求義烏作為試驗田要大膽的探索，“原來，中央要求謹慎，因為是牽一發(fā)動全身的改革，不能搞砸了，不能發(fā)生顛覆性的錯誤。現(xiàn)在，覺得步子還不夠大，要進一步解放思想，加快推進，不斷進行創(chuàng)新?！?/p>

“不用再求人了”

浙江省金華市下轄縣級市義烏，是聞名遐邇的“世界小商品之都”。義烏國土局數(shù)據(jù)顯示，全市大約擁有34.8萬戶經(jīng)濟主體，“平均每六個人一個老板”，可謂全民經(jīng)商。

義烏許多農(nóng)民身份的中小微企業(yè)主，經(jīng)常通過親友拆借、銀行貸款等方式進行小額信貸融資。宅基地抵押貸款改革，可以使他們將自家商品化程度已經(jīng)很高的農(nóng)房、宅基地抵押給銀行，獲得更為便捷的融資通道。但這在兩年前，還是不被允許的。

2015年9月份，季建中找到義烏農(nóng)商銀行北苑支行，想要貸一筆款。他開了一家塑料包裝加工廠，小本經(jīng)營，一年差不多有百十萬的銷售額。那一年，原材料價格出現(xiàn)了上漲，再加上嘗試轉(zhuǎn)型做電商，手頭的流動資金有些緊張。

面對老主顧，北苑支行的工作人員告訴季建中，“不著急的話可以再等等，馬上就有政策要出來?！痹撔行虚L吳曉華告訴南方周末記者，義烏市為宅基地抵押貸款做了多方面準(zhǔn)備，銀行系統(tǒng)當(dāng)時能感受到改革破冰已箭在弦上。

2015年3月，義烏被列為全國農(nóng)村土地制度改革試點縣（市、區(qū)）。2015年12月27日，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在全國59個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔(dān)保法中關(guān)于“集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定。義烏也被納入試點范圍。

“這個試點很解渴，我們一直在尋找契機。”張黎明向南方周末記者介紹，義烏承擔(dān)起農(nóng)村宅基地制度改革試點任務(wù)，著手將農(nóng)村宅基地和農(nóng)房納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，并于2015年7月份頒發(fā)農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)證書。

“農(nóng)村的宅基地和房子之前是分開的，有了不動產(chǎn)證，兩者就是一體的。有了這個證，就可以流轉(zhuǎn)，辦理抵押?！笔⑶锲綄δ戏街苣┯浾哒f。

以往，農(nóng)村的工商業(yè)主們?nèi)卞X，一般是通過民間借貸。小額銀行擔(dān)保貸款的融資途徑，需要提供擔(dān)保人，“都需要拿著老臉去求人?！奔窘ㄖ袑δ戏街苣┯浾哒f。

2015年12月27日當(dāng)天，北苑支行工作人員第一時間把“宅基地（使用權(quán)）可以抵押”的消息通知了季建中?！爱?dāng)天晚上就給我打電話，讓我趕緊過去辦?！奔窘ㄖ械诙煲淮笤缰北笺y行遞交早已準(zhǔn)備好的申請材料，經(jīng)過審核，當(dāng)天就拿到了貸款。

吳曉華介紹說，辦理宅基地抵押貸款，以前需提供《集體土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》，現(xiàn)在統(tǒng)一變更為農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)證書，再加上村集體蓋章證明，便可與銀行簽訂貸款協(xié)議。

季建中成為第一個吃螃蟹的人。他將自家126平方米宅基地，和一套四層半的樓房作為抵押物，向銀行申請了30萬元貸款，年利率5.4%，比擔(dān)保貸款低了不少。最重要的是，不需要擔(dān)保人，“不用再求爺爺告奶奶了”。

義烏市北苑街道游覽亭村是工藝品聚集村，村民陳慶偉在國際小商品城有一爿檔口，與同村其他經(jīng)營戶一樣，做小商品批發(fā)買賣。由于生意規(guī)模擴大，2017年4月份，他把家中的宅基地拿去銀行抵押貸款，貸到140萬元。“這個政策大家都知道，周圍鄰居貸多貸少，都有做的?！标悜c偉說。

中國人民銀行義烏支行辦事員余嚴軒向南方周末記者介紹，前期準(zhǔn)備工作過程中，他們做過一番問卷調(diào)查，結(jié)果顯示八成農(nóng)戶希望農(nóng)房能用于抵押貸款，三成農(nóng)戶有農(nóng)房抵押需求。

盛秋平告訴南方周末記者，義烏有22萬戶農(nóng)村宅基地，平均一套房子能評估到150萬，總共是接近3000億的固定資產(chǎn)。“3000億的固定資產(chǎn)就算折頭打低一點，也可以貸出1500億資金，就算只有三分之一的人使用這筆金融資產(chǎn)，那也能撬動500億的貸款。”盛秋平算了一筆賬，義烏大約是2200億的金融貸款額度，存款是2700億，“撬動500億小微貸款，整個金融結(jié)構(gòu)就會變得很穩(wěn)，市場體系會更為活躍?！?/p>

“向前一小步”的 改革

義烏市農(nóng)商銀行北苑支行風(fēng)險控制部主任樓志堅，與季建中有過多次業(yè)務(wù)往來?！八麄兗抑吧w房子，貸款就是我們辦的?！睒侵緢韵蚰戏街苣┯浾呓榻B，按照通常步驟，銀行要對借貸人的借款用途、工廠經(jīng)營狀況等信息，進行一番盡職調(diào)查。打過幾次交道之后，季建中留給樓志堅的印象是辦事踏實、可靠，不太喜歡冒險，“是比較優(yōu)質(zhì)的客戶”。

除此之外，銀行敢于借貸的原因在于，作為抵押物的宅基地是值錢的資產(chǎn)。義烏是全球最大的小商品集散中心，樓志堅調(diào)研發(fā)現(xiàn)，義烏城郊農(nóng)村充斥著大量的淘寶店、批發(fā)商、工廠等類型的中小微企業(yè)，都需要租住宅基地、民房用于日常運營，宅基地成為小商品生意中不可或缺的一環(huán)。

“普通農(nóng)戶的房子，一年的租金差不多有20萬，經(jīng)濟價值很高?！睒侵緢苑治稣f，即便貸給季建中的30萬元資金全部賠光，也不用過于擔(dān)心會出現(xiàn)違約情景，“光房租就夠還了”。

“市場有需求，就要承認它的價值。宅基地有市場化價值，要承認這個屬性。一年的房租都有這么多錢，卻不能用來抵押貸款，不符合價值規(guī)律?！?017年9月5日下午，談及宅基地改革的初衷，從農(nóng)村調(diào)研歸來的義烏市國土資源局商貿(mào)聚集區(qū)分局副局長周尚志對南方周末記者說，義烏很多地方的宅基地早已超越居住保障這一基本功能，“尤其是城中村宅基地，百分之百都是為了經(jīng)濟收益?！?/p>

實際上，季建中、楊慶偉宅基地的價值，也遠遠不止30萬元。但到底評估到多少錢才算合理價位呢？當(dāng)時沒有權(quán)威的評估標(biāo)準(zhǔn)，銀行想多貸也沒有依據(jù)。

宅基地基準(zhǔn)地價體系在義烏建立后，季建中地處北苑街道的宅基地，以評估價六折的標(biāo)準(zhǔn)，最高可申請到180萬元貸款。于是今年他以宅基地作為抵押，又從銀行申請出150萬元貸款。

在推行宅基地改革的過程中，張黎明深刻感受到兩種觀點之間的激烈爭論。

一種觀點認為，允許宅基地抵押貸款，以及突破村集體進行流通，存在很大風(fēng)險，有可能導(dǎo)致農(nóng)民“流離失所”；另一方則認為，宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴大至市域范圍之后，權(quán)屬雖然較村集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓的范圍有所擴大，但是仍遠遠不夠，要進一步擴大范圍，真正做到與商品房同權(quán)，才能保障農(nóng)民利益最大化。

“第一種觀點是要給農(nóng)民當(dāng)保姆，什么都要管?！睆埨杳魍ㄟ^反復(fù)調(diào)研，在與村民接觸過程中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)歷過市場經(jīng)濟層層磨礪之后的農(nóng)民商人，對風(fēng)險有著深層次的認知，“農(nóng)民是理智的群體，有著自己的主張”。

比如，宅基地基準(zhǔn)地價體系建立之后，進行過不動產(chǎn)登記的宅基地，都給出了最高限額的貸款標(biāo)準(zhǔn)。但到目前為止，大部分抵押貸款的農(nóng)民商人，并沒有用完自己的額度，而是根據(jù)自身經(jīng)營情況“量入為出”。

“農(nóng)民一般都會還上（貸款），不會讓把宅基地收走，收走就沒辦法在村子里混了?！睒侵緢哉f，相較于陌生人聚居的商品房小區(qū)，農(nóng)民對宅基地大多還存有祖居意識，比較在意熟人社會鄰里之間的看法，會充分考量抵押貸款的風(fēng)險。

盡管如此，由于土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，宅基地是農(nóng)民唯一的不動產(chǎn)，義烏在改革過程中還是保持了足夠的謹慎。“改革不可能不向前邁一步，但是邁得太快了也不行?！睆埨杳鹘榻B說，義烏在推進宅基地改革時，堅持了幾條原則：保障農(nóng)民財產(chǎn)性收益不受損；不能損害居住保障功能；不能讓農(nóng)民“流離失所”。

“土地是集體所有，你的房子處理流轉(zhuǎn)了之后，收益不能歸你個人，集體作為所有權(quán)擁有者，權(quán)益怎么去保障，需要研究細化，整體上風(fēng)險是可控的?！睆埨杳髡f。

結(jié)合兩種爭論，義烏拿出了當(dāng)下的折衷方案?！稗r(nóng)村宅基地改革，有義烏自己的智慧在里邊，但是改革經(jīng)驗在別的地方也可以復(fù)制，尤其是發(fā)達地區(qū)。”張黎明認為，義烏的宅基地改革并非一步到位，“只是向前走了一小步”。

假如貸款還不上了

在宅基地抵押貸款政策出臺之前，義烏農(nóng)民之間私下里存在著不同程度的民間抵押借款現(xiàn)象，但這一做法因為沒有法律保障，存在很高的風(fēng)險。

“假如拿商品房抵押，貸款還不起時可以申請強制執(zhí)行；如果抵押宅基地，違約了賴著不走，法院也沒辦法趕出去。”周尚志分析說，義烏宅基地改革的亮點在于，在保障屋有所居的前提下，解決了抵押物如何處置的問題。

2016年9月至10月，義烏先后出臺了《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則（試行）》和《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點管理辦法（試行）》，對宅基地抵押貸款政策的很多細則進行了規(guī)范。

首先，農(nóng)民在申請宅基地抵押貸款之前，要用書面的形式，征詢村集體的同意，并且保證擁有不少于人均15平方米的居所?！耙Ｕ嫌械胤阶?，要不然不同意你去做抵押?！敝苌兄窘忉屨f。

除了先置條件之外，事后的處置環(huán)節(jié)，制度設(shè)計得更為復(fù)雜。義烏成立了1000萬元的農(nóng)村宅基地風(fēng)險基金，防范貸款風(fēng)險。假如出現(xiàn)違約現(xiàn)象，風(fēng)險基金會率先將抵押物接盤，并給予農(nóng)民兩年時間的緩沖期。兩年后有條件贖回，農(nóng)戶優(yōu)先贖回，如果沒有能力，再進行公開處置。

兩年緩沖期過后，公開處置的時候，如若宅基地的價格出現(xiàn)了波動，轉(zhuǎn)讓價格達不到接盤時的標(biāo)準(zhǔn)，這中間的差價由風(fēng)險基金與銀行共同承擔(dān)?！斑@種情況不會經(jīng)常發(fā)生，但是制度設(shè)計還是要考慮到?！敝苌兄菊f。

盛秋平介紹說，這一制度設(shè)計，是為了防范法律上的困境，保障了改革不突破底線，“萬一抵押失敗，法院要拿出來拍賣，但不能流入城市居民手里。所以我們建立風(fēng)險防控機制，用風(fēng)險基金的錢從銀行贖回這個地，繼續(xù)在集體經(jīng)濟層面范圍內(nèi)進行流轉(zhuǎn)?！?/p>

按照市場規(guī)律，宅基地使用權(quán)的公開處置過程中，流轉(zhuǎn)市場越大，價值越高，“越同權(quán)，價值越顯化”。假如宅基地像商品房一樣，全國范圍內(nèi)都可以流轉(zhuǎn)，那么宅基地的價值就會非常高，如若只能在省內(nèi)、市內(nèi)或者縣內(nèi)流通，那么價值會相應(yīng)壓縮。“如果只能在村里流轉(zhuǎn)，價格就非常低了。”周尚志介紹。

但作為試點地區(qū)，義烏無權(quán)無限擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，所以政府把流轉(zhuǎn)范圍擴展至市域范圍內(nèi)。為此，義烏設(shè)立了土地聯(lián)合會，把全市集體經(jīng)濟體納入土地聯(lián)合會，這一范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟成員，皆可以參與交易。這相當(dāng)于把宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，由村鎮(zhèn)擴大至全市農(nóng)村人口。

不過，跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓宅基地，受讓人應(yīng)與村級組織簽訂宅基地有償使用合同，并按照不低于農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價20%的標(biāo)準(zhǔn)，一次性繳納土地所有權(quán)收益。

“這20%的收益，還是要歸村集體所有?！敝苌兄菊f，制度設(shè)計得很靈活，有彈性，充分考慮了滿足農(nóng)民宅基地市場價值的“獲得感”。

中國國土資源經(jīng)濟研究院協(xié)助義烏制定了宅基地基準(zhǔn)地價體系，其研究員岳永兵密切關(guān)注義烏的宅基地改革，并撰寫了調(diào)研報告。他告訴南方周末記者，目前，義烏宅基地抵押貸款政策實施過程中，還未發(fā)生違約現(xiàn)象。從嚴格的防范機制看，中短期內(nèi)如若發(fā)生違約現(xiàn)象，也能夠應(yīng)對相應(yīng)風(fēng)險。

盛秋平認為，義烏宅基地改革屬于典型的“帕累托式”改進，“沒有既得利益者，老百姓普遍滿意?！?/p>