地下水環(huán)境污染防治體系架構的探討

黃華堅

摘 要：針對地下水污染的發(fā)展形式，結合目前地下水環(huán)境監(jiān)管取得的經(jīng)驗和存在的不足，從法律、行政管理和技術三方面探討地下水環(huán)境污染防治體系的構建，從根本上防治地下水環(huán)境污染。

關鍵詞：地下水；污染；防治體系

中圖分類號：P641.8 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2017）26-0014-02

1 概述

根據(jù)《2011中國國土資源公報》，全國200個城市地下水水質監(jiān)測中，水質呈較差級的占40.3%，水質呈極差級的占14.7%?？傮w上講，我國地下水質量狀況堪憂，加強地下水污染防治，保障地下水環(huán)境安全勢在必行。2011年12月，國務院印發(fā)《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2011]42號）[1]，要求推進地下水污染防控，開展地下水污染狀況調查和評估，對地下水進行區(qū)劃，加強重點行業(yè)地下水環(huán)境監(jiān)管。2011年10月中華人民共和國環(huán)境保護部印發(fā)《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》的通知（環(huán)發(fā)〔2011〕128號）[2]，要求深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持保護優(yōu)先的總體方針，加大對地下水污染狀況調查和監(jiān)督力度，健全法規(guī)標準，完善政策措施。到2020年，全面監(jiān)控典型地下水污染源，有效控制影響地下水安全的土壤，科學開展地下水修復工作，地下水環(huán)境監(jiān)管能力全面提升，建成地下水污染防治體系?？梢?，構建一套完整的地下水污染防治體系既是現(xiàn)實的要求，也是我國未來幾年環(huán)保工作的一項重要任務。

2 地下水污染防治體系的構建

2.1 法律體系

2.1.1 加強立法工作，提高立法實效

目前我國尚未形成一部完全意義上的有關地下水污染防治的法律法規(guī)和標準體系，現(xiàn)行的法律法規(guī)主要為《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》，以及圍繞該兩部法律制定的各種行政法規(guī)，對我國及地方地下水資源污染防治起到了一定的指導作用。但是大部分條文分散且不系統(tǒng)、缺乏針對性、可操作性不強，并且明顯滯后[3]。在當前地下水污染形勢日趨嚴重的情況下，立法工作遠達不到要求。

我國首部涉及地下水污染防治的法律文件為1956年發(fā)布的《礦產(chǎn)資源保護試行條例》，之后發(fā)布的各種相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章和發(fā)展規(guī)劃等均涉及到地下水污染防治工作，可見，我國在地下水立法方面已經(jīng)具備了一定的基礎。另外，我國地下水污染防治工作已經(jīng)進行了多年，具備了豐富的地下水監(jiān)管、治理等實踐經(jīng)驗和研究基礎[4～7]，為地下水污染防治立法提供必要的指導。另外，國外多個國家已經(jīng)形成具體、有效的地下水污染防治法律體系，部分學者也結合我國當前的地下水立法工作現(xiàn)狀進行了比較分析，提出重要的研究策略[8～11]。

我國近年重點加強地下水污染防治工作，部分地區(qū)出臺了有關地下水資源保護和污染防治的規(guī)范性文件，目前已經(jīng)形成一定程度的地下水污染防治規(guī)范體系，包括《遼寧省地下水資源保護條例》、《北京市城市自來水廠地下水資源保護管理辦法》、《江蘇省水資源管理條例》、《山西省地下水資源管理暫行辦法》、《廣東省地下水保護與利用規(guī)劃》等等。這些文件大部分是在研究地區(qū)特點的基礎上對《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的進一步補充，具有一定的指導性和針對性。但是，就全國范圍來講，部分地方地下水污染防治立法工作還需加強，并且在具體的實施細則方面需進一步完善，提高可操作性，增強立法的實際效用。

2.1.2 完善地下水污染防治法建議

（1）確立主導地位、明確管理職責

目前，單行法律中有關水資源保護和污染防治的主體部門規(guī)定較多，在地方立法上，首先要確立環(huán)境保護行政主管部門的主導地位，明確各部門的職責，整合各部門的資料數(shù)據(jù)、技術儲備等有關資源，提高政府管理效率。同時，建立地下水資源保護和污染防治的問責制度。

（2）立法必須體現(xiàn)系統(tǒng)性和全面性

由于地下水不是單獨存在的一個主體資源，而是與地表水、土壤等生態(tài)系統(tǒng)緊密連接并相互影響的。因此，地下水立法必須體現(xiàn)系統(tǒng)性和全面性，把地下水污染和地表水污染、土壤污染等結合起來。

（3）完善公眾參與機制

形成公眾信訪制度、監(jiān)督舉報制度、新聞輿論監(jiān)督制度、聽證制度和公益訴訟制度為主要內容的公眾參與制度。美國公眾參與機制完善，利益受損的公眾善用訴訟來維護權益，并已形成以公眾、地下水商業(yè)咨詢、訴訟律師團為一整體，這種自下而上的公益訴訟制度對美國地下水污染防治工作起到關鍵性作用。

2.2 行政管理體系

2.2.1 構建地下水環(huán)境監(jiān)管隊伍組織

加強地下水專業(yè)技術人員的培養(yǎng)，重點推進地下水環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測培訓，構建一支地下水環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、科研人才隊伍。增加資金投入，針對目前持久性有機污染物、重金屬等污染日趨嚴重的形勢，購置相應監(jiān)測設備，提升監(jiān)測技能，滿足監(jiān)測任務需求。

2.2.2 加強環(huán)境管理，注重污染預防

加強排污許可證制度建設，以排污許可證制度為核心，實行污染源排污動態(tài)管理，推行企業(yè)清潔生產(chǎn)，實施總量控制。嚴格禁止無證排污和超總量排污，對污染嚴重的生產(chǎn)企業(yè)實施限期整改，淘汰落后工藝設備，轉出或淘汰落后產(chǎn)業(yè)。

加強建設項目環(huán)境影響評價制度和環(huán)保驗收制度建設。以環(huán)境容量為基礎，完善規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評制度，尤其是對地下水水質、水位有影響的新建、改建和擴建項目。嚴格執(zhí)行“三同時”制度，加強工程監(jiān)理，強化工程竣工驗收管理。

加強對工業(yè)危險廢物堆放場、石化企業(yè)、礦山渣場、加油站及垃圾填埋場地下水環(huán)境監(jiān)察，強化納入地下水污染清單的重點企業(yè)環(huán)境執(zhí)法，定期檢查重點企業(yè)和垃圾填埋場周邊地下水的環(huán)境狀況。

加強地下水信息化建設，對地下水監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法、項目審批、行政處罰等信息進行整合、共享，強化信息流通。endprint

2.2.3 建立污染應急體系

建立地下水環(huán)境污染突發(fā)事件應急預案，成立領導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調各項工作。建立健全的地下水預測和預警系統(tǒng)，收集區(qū)域內外可能造成地下水污染突發(fā)事件的信息，加強動態(tài)監(jiān)測、預測。同時完善應急處理設施，加強應急監(jiān)測能力和應急監(jiān)察能力建設。

2.2.4 建立污染防治績效評估體系

為客觀評價地下水污染防治取得的成效，有必要建立一個科學的地下水污染防治績效評估體系。參考相關流域水污染防治績效評估體系的研究成果[12]和目前發(fā)布的相關架構，提出如下評估指標，包括環(huán)境質量指標和環(huán)境監(jiān)管指標。其中，環(huán)境質量指標包括：地下水功能區(qū)水質達標率、地下水飲用水源地水質達標率、土壤環(huán)境質量達標率。環(huán)境監(jiān)管指標包括：生活用水處理率、工業(yè)廢水達標排放率、削減COD排放量完成率、工業(yè)用水重復利用率、單位GDPCOD排放量、單位工業(yè)增加值COD排放量、生活垃圾無害化處理率、地下水環(huán)境保護投資指數(shù)、地下水環(huán)境信息公開情況、公眾對地下水環(huán)境滿意程度。

地下水污染防治評估指標體系如圖1所示。各指標權重應根據(jù)各地的具體情況設定。

2.3 技術體系

2.3.1 建立健全的地下水環(huán)境監(jiān)測體系

在區(qū)域已有地下水監(jiān)測工作基礎上，充分銜接“國家地下水監(jiān)測工程”20445個監(jiān)測站點的全國性的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡，整合和優(yōu)化地下水監(jiān)測點位布設。建立國家對地下水環(huán)境的總體監(jiān)控，建立重點地區(qū)地下水污染監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)對人口密集和重點工業(yè)園區(qū)、地下水重點污染源區(qū)、重點水源等地區(qū)的有效監(jiān)測。增加監(jiān)測項目，提高監(jiān)測精度，強化地下水水質突變等異常因子識別。

2.3.2 構建地下水污染防治區(qū)劃

地下水污染防治區(qū)劃是評價地下水污染狀況的基礎?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2011]42號）和《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》（環(huán)發(fā)〔2011〕128號）均指出要建立地下水污染防治區(qū)劃體系，劃定地下水污染治理區(qū)、防控區(qū)和一般保護區(qū)?？梢姡瑯嫿ǖ叵滤廴痉乐螀^(qū)劃工作是十分必要的。

地下水污染防治分區(qū)應在綜合分析調查區(qū)地下水防污性能，地下水質量與污染現(xiàn)狀、地下水資源可開采量及開發(fā)利用，并參考土地利用分區(qū)、污染源分布及社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的基礎上進行[13]。目前，地下水污染防治分區(qū)技術已取得一定的研究成果，對地下水污染防治區(qū)劃工作起到很好的指導作用。王俊杰等人[14]從與地下水污染源及含水層相關的本質角度及外在的社會經(jīng)濟角度、政策角度綜合考慮，將地下水污染風險評價、地下水價值、地下水源保護區(qū)劃分，利用層次分析法及相應的疊加原則進行耦合，構建了一套地下水污染防控區(qū)劃體系，并應用于北京市平原區(qū)（不含延慶） 的地下水污染防治區(qū)劃建設。

2.3.3 加強污染防治技術研究

以地下水污染治理技術和環(huán)境修復技術為核心，加大科技研究投入，提高地下水污染防治技術水平。鼓勵高校、科研單位與企業(yè)加強具有針對性和實用性的地下水污染防治技術研發(fā)，積極引進國外先進的治理技術。積極開展節(jié)水、污水治理、中水回用、污水地下回灌等技術研究，為地下水污染防治工作提供必要支撐。

3 保障措施

3.1 實施統(tǒng)一領導

對地下水污染防治工作進行統(tǒng)一領導，以地區(qū)市一級領導執(zhí)行管理，落實分工和責任范圍，逐步完善相關管理規(guī)定，從而落實全市、全區(qū)、單位及個人行為的規(guī)范管理。

3.2 加強資金支持

將地下水污染防治工作納入地區(qū)建設計劃，安排必要資金，重點支持地下水監(jiān)管能力建設、污染源整改、污染防治技術研發(fā)和推廣等。加強征收排污費制度，確定收費標準和收費范圍等。鼓勵多渠道多方面籌集資金，按照“誰污染誰治理”的原則，要求排污企業(yè)承擔相當一部分治污資金，同時積極引進外資建設。

3.3 加強宣傳教育

加強公眾環(huán)境保護宣傳教育，尤其是對地下水污染嚴重的重點企業(yè)環(huán)境保護觀念的樹立，強化節(jié)水意識；聯(lián)合各相關部門對社會各層面進行節(jié)水政策、節(jié)水知識的宣傳教育工作，營造良好的社會節(jié)水氛圍。

參考文獻

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