美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施評價研究
——基于福州市美麗鄉(xiāng)村案例

姜 紅

(福州市規(guī)劃設計研究院 福建福州 350108)

美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施評價研究
——基于福州市美麗鄉(xiāng)村案例

姜 紅

(福州市規(guī)劃設計研究院 福建福州 350108)

為配合福建省住建廳對美麗鄉(xiāng)村的專家技術指導工作，將國家、福建省、福州市關于美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制技術標準進行對照梳理，結合福州市美麗鄉(xiāng)村實施檢查實際情況，提出福州美麗鄉(xiāng)村實施評估內容及評價體系。實施評價方法包括從美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制內容、規(guī)劃實施機制、規(guī)劃實施效果三方面，并選取三處典型村莊進行案例研究。針對福州美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施過程中代表性、普遍性問題分析原因并提出解決策略。

美麗鄉(xiāng)村；規(guī)劃；問題；原因；策略

0 引言

2008年浙江省安吉縣率先提出建設“中國美麗鄉(xiāng)村”的發(fā)展策略，掀起了我國鄉(xiāng)村復興的浪潮，此后全國各地紛紛跟進發(fā)起了“美麗鄉(xiāng)村”建設行動[1]。

2010年底，浙江省委、省政府提出《浙江省美麗鄉(xiāng)村建設行動計劃(2011—2015)》，把建設“美麗鄉(xiāng)村”作為改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境的兩個戰(zhàn)略重點之一，納入生態(tài)文明建設的重要內容。在村莊整治基礎上，通過農村生態(tài)人居體系、農村生態(tài)環(huán)境體系、農村生態(tài)經濟體系和農村生態(tài)文化體系等四大體系建設，把村莊建成科學規(guī)劃布局美、村容整潔環(huán)境美、創(chuàng)業(yè)增收生活美、鄉(xiāng)風文明素質美，宜居、宜業(yè)、宜游的新農村[2]。

2013 年，農業(yè)部把建設美麗鄉(xiāng)村、改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境作為重點工作。社會主義新農村建設宗旨是: “生產發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風文明、管理民主”。朱瑩,王偉光,陳斯斯等根據“美麗鄉(xiāng)村”建設四個“美”的中心思想，提出美麗鄉(xiāng)村本質內涵體現(xiàn)在生態(tài)人居的建設、生態(tài)環(huán)境的提升、生態(tài)經濟的推動及對生態(tài)文化的培育四個方面[3]。

2014 年，浙江開始著力推進“美麗浙江·美好生活”的“兩美”建設活動，打造具有文化特色美麗鄉(xiāng)村[4]。

福建省美麗鄉(xiāng)村建設總體任務是實施“千村整治、百村示范”工程，整治1000個以上村莊，打造100個以上美麗鄉(xiāng)村示范村。每個設區(qū)市要選擇一個示范縣，逐步實現(xiàn)縣域景區(qū)化，鎮(zhèn)村景點化，農戶庭院景觀化。每個設區(qū)市要形成3條以上、規(guī)模不小于10km的各具特色的美麗鄉(xiāng)村景觀帶。通過美麗鄉(xiāng)村建設，培育鄉(xiāng)村休閑旅游產品，打造鄉(xiāng)村旅游品牌。按照“布局美、環(huán)境美、建筑美、生活美”的四美要求，圍繞“整治裸房、垃圾處理、污水治理、村道硬化、村莊綠化”五項重點任務，以“三整治、三提升”為建設標準，分類開展整治建設。

福州市于2014年～2016年開展美麗鄉(xiāng)村三年行動規(guī)劃，在規(guī)劃實施過程產生了“天藍、山青、水綠、地凈”的示范村，也出現(xiàn)了部分鄉(xiāng)村規(guī)劃與實施脫節(jié)、特色缺失、產業(yè)發(fā)展雷同、后續(xù)動力不足等問題。鐘艷[5]針對福州市2014年美麗鄉(xiāng)村建設出現(xiàn)的“千村一面”的問題,通過對鄉(xiāng)村生態(tài)、鄉(xiāng)土建筑、鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)村旅游等方面進行特色營造。姜紅[6]提出為解決資金投入不可持續(xù)、注重短期效益、按城市風貌設計農村等問題，認為景觀整治需與村莊長久發(fā)展結合起來，立足自然、文化、經濟、人才等基本發(fā)展，非政府組織及青年創(chuàng)業(yè)對村莊發(fā)展起到積極推動作用。

為配合福建省住建廳對美麗鄉(xiāng)村的專家技術指導工作，對國家、福建省、福州市關于美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制技術標準進行對照梳理，結合福州市美麗鄉(xiāng)村考核檢查內容，從美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制內容、規(guī)劃實施機制、規(guī)劃實施效果三方面，進行規(guī)劃實施評價，并選取三處典型村莊案例進行案例研究。對美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施過程中，代表性、普遍性問題進行原因分析，并提出解決策略，以利于改進后續(xù)的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制及實施，為全國美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制實施提供借鑒。

1 福州市“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃實施情況綜述

1.1 整體實施情況

2014年福州市共有146個村莊列入美麗鄉(xiāng)村建設項目，2015年132個，2016年161個，其中每年選取10～20個村莊列入示范村。入選的美麗鄉(xiāng)村基本完成了從村莊規(guī)劃到建筑、環(huán)境、配套、綠化、河道、道路硬化等方面的提升與整治，農村整體環(huán)境得到了一定程度的改善。其中最顯著的是農村垃圾隨意堆放的現(xiàn)象消失，河道清淤后水質得到改善，拆違后的場地綠化到位，改善了村民的活動中心或文化中心條件，基本實現(xiàn)“天藍、山青、水綠、地凈”的效果。

1.2 規(guī)劃編制情況

國家《美麗鄉(xiāng)村建設指南》《福建省美麗鄉(xiāng)村建設指南和標準》和福州市宜居環(huán)境建設《美麗鄉(xiāng)村建設導則》三項導則都分別提出美麗鄉(xiāng)村建設內容，如表1所示,但從美麗鄉(xiāng)村專家技術服務的規(guī)劃成果審查環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)，實際規(guī)劃編制并未依照上述標準，規(guī)劃編制水平參差不齊，調研不深入，按照城市手法設計鄉(xiāng)村是最常見的問題。

表1 美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃國家、省級、福州市編制標準對照表

目前福建省內各縣市沒有統(tǒng)一的計費標準，以村莊為委托主體，費用從美麗鄉(xiāng)村重點整治村經費中支取，規(guī)劃編制經費偏低，甚至部分項目出現(xiàn)設計費拖欠現(xiàn)象。部分鄉(xiāng)村對規(guī)劃的重要性及必要性缺乏認識，在未編制美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的情況下，直接開展施工圖設計并實施。

1.3 實施資金來源

現(xiàn)階段福州市美麗鄉(xiāng)村建設主要依靠市、縣撥款，示范村、重點村、一般村差別巨大。例如列入市縣聯(lián)合打造示范村，可獲得市縣兩級各300萬元的資金補助，共計600萬元的上級補助，而未列入示范村名單的一般村莊僅能獲得省級“以獎代補”資金72萬元。如果單純依靠財政投入，那么其示范作用等于是示范投資的效果，后續(xù)發(fā)展難以為繼。一些示范村在第二年由于缺乏后期維護管理資金，逐漸顯現(xiàn)衰敗的景象，部分貧困村甚至承擔不了最基本的保潔費用。

2 美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施評估

2.1 評估內容

孫施文，桑勁提出規(guī)劃實施評估按照類型分為3類：第一類規(guī)劃實施情況評價，即在規(guī)劃經過一段時間實施后，評價其實施的狀況。第二類為城市規(guī)劃作用評價，這種評價主要針對規(guī)劃實施過程中，城市規(guī)劃整個系統(tǒng)(包括法定規(guī)劃和規(guī)劃管理)在其中所充當的角色，尤其在最終實施結果的實現(xiàn)中發(fā)揮了怎樣的作用進行評價。第三類是規(guī)劃實施績效評價，這是對城市規(guī)劃實施的結果以及達成該結果的社會效用和影響的評價，也包括了對整個規(guī)劃運作過程的投入產出進行評價[7]。

考慮到美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃本身對實施的影響，結合福州市美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的實際情況，本研究將評估框架分為規(guī)劃編制技術評估、規(guī)劃實施過程評估、規(guī)劃實施效果評估3個部分,如表2所示。

表2 美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃評估內容

規(guī)劃編制技術評估主要是指對規(guī)劃編制技術體系、技術方法的評估，評估方式為文本審查、專家審查、部門審查、村民評議等，以國家、省、市美麗鄉(xiāng)村建設指南作為評估依據。

規(guī)劃實施過程評估是指對決策機制、監(jiān)督機制、實施機制等組織及開展情況進行評估，實施過程包括建設項目的確定、建設資金的籌措、建設工程的分期計劃及投資估算、工程項目的實施過程監(jiān)督等，而評價規(guī)劃實施過程主要是考量美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃是否具有實施的可行性，以及在實施中發(fā)揮了怎樣的作用。

實施效果評估包括建設項目完工后的實施效果評價、建設項目長效管理運營、上級主管部門檢查、村民滿意度調查等。實施過程與實施效果以驗收標準(省、市宜居辦檢查、督導評分)為主要評估標準，如表3所示。

表3 美麗鄉(xiāng)村實施效果評價表

續(xù)表3

2.2 評估方法

評估方法是采用專家評審、上級督導、群眾自評、設計團隊自評等方式，并收集媒體相關報道，作為輿論監(jiān)督方式。

3 案例分析

3.1 案例一：長樂市汶上美麗鄉(xiāng)村精品示范村規(guī)劃

汶上村位于福州長樂市，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，被納入福州市半小時經濟圈，但缺少村莊社會經濟內容。

圖1 汶上村美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施后照片

3.1.1 規(guī)劃內容

規(guī)劃包括現(xiàn)狀稟賦、規(guī)劃對接與工作重點、旅游開發(fā)與利用、歷史村落保護與近期實施、公園提升與優(yōu)化、建筑改造與修整、項目測算。在對空間環(huán)境的各個層面做了深入的分析與思考后，認為該村莊臨近閩江河口國家濕地公園，村莊本身保存有大量具有歷史價值的建筑。故將旅游開發(fā)、歷史村落保護等內容與美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃相結合。

3.1.2 規(guī)劃實施過程

在規(guī)劃實施中，村委會干部擔當著一線決策的角色，施工遇到問題時，設計團隊及專家團隊不斷回訪、現(xiàn)場指導。采用“村民-設計團隊-村民大會”的決策機制，“村民-施工團隊-設計團隊”的實施機制，“村民-設計團隊-管理部門-專家組-社會各界”的監(jiān)督機制。設計階段：規(guī)劃通過與村民溝通、了解村民的需求開始，直至確定實施項目。實施階段：村民參與具體實施項目決策，并組織實施，施工團隊必須嚴格按照美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施，并接受村民的監(jiān)督。回訪階段：在施工過程中遇到問題或是困難，則需要設計單位回訪，現(xiàn)場指導施工隊施工。

從村民開始，再回歸到村民，設計團隊在其中擔任技術指導，村民、專家組、社會各界共同監(jiān)督，保障了項目落地。

3.1.3 實施效果

在上級主管部門的美麗鄉(xiāng)村檢查中，汶上村的實施效果受到高度肯定，并被作為推薦參觀的美麗鄉(xiāng)村示范供其他村莊學習，如圖1所示。

3.2 案例二：福清市三山鎮(zhèn)韓瑤村美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃

韓瑤村位于三山鎮(zhèn)南部，距福清市約41.5km處，村莊靠山臨海，具有極好的自然生態(tài)資源。

3.2.1 規(guī)劃內容

包括規(guī)劃背景、村莊特色、現(xiàn)狀問題、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃需求、近期整治規(guī)劃。規(guī)劃同樣缺少社會經濟及產業(yè)發(fā)展內容，在空間環(huán)境規(guī)劃方面，對村莊的用地、建筑和景觀環(huán)境現(xiàn)狀做了細致的分析。

3.2.2 規(guī)劃實施

韓瑤村村莊建設依山就勢，保護了鄉(xiāng)村的生態(tài)，也創(chuàng)造了獨特的村莊景觀，已通過國家級生態(tài)村的驗收。在未開展美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃前，村莊在建筑整治方面存在誤區(qū)，為追求整潔統(tǒng)一，對傳統(tǒng)民居直接粉刷淡黃色墻漆。規(guī)劃團隊第一次現(xiàn)場調研時就立即阻止此類整治措施，并立即開展傳統(tǒng)民居建筑的調查與保護。

韓瑤村美麗鄉(xiāng)村整治規(guī)劃中，嚴格按照國家級生態(tài)村的要求開展設計，盡量保持水塘及濕地的生態(tài)原貌，增加水生植物的種類，增設必要的石板步道，不做過多的人工修飾。

實施階段，與村民、村干部進行多輪溝通修改，采用了自然生態(tài)式的駁岸設計方案，并選取更適用于當地氣候與環(huán)境的材料及施工工藝。

在景觀設計中，將農作物種植作為景觀要素，保存鄉(xiāng)土特色。

實施階段：村民既是實施主體，也是監(jiān)督主體，監(jiān)督施工團隊嚴格按照規(guī)劃方案進行施工，在施工遇到困難時邀請設計團隊回訪，村民-設計團隊-施工團隊多方協(xié)作。

3.2.3 實施效果

在上級主管部門的美麗鄉(xiāng)村檢查中，韓瑤村對古建筑采取原址保護的做法及自然生態(tài)的駁岸設計方式受到肯定，濱水綠地、步道建設，配套健身設施等項目受到村民的好評，如圖2～圖4所示。

圖2 韓瑤村傳統(tǒng)民居

圖3 韓瑤村入口水塘現(xiàn)狀及規(guī)劃效果圖

圖4 韓瑤村農作物景觀

3.3 案例三：永泰縣富泉鄉(xiāng)芭蕉村規(guī)劃

芭蕉村位于永泰縣中部，天然水庫經過村域，四面環(huán)山，中間繞水，山-水-田-村生態(tài)環(huán)境優(yōu)越。

3.3.1 編制內容

包括空間環(huán)境和經濟社會兩大部分，內容為規(guī)劃概述、基礎研究、空間格局規(guī)劃、村莊居民點規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展與項目策劃、近期建設規(guī)劃。

3.3.2 規(guī)劃實施

村黨支部積極帶領群眾致富增收，發(fā)展苗木基地，種植桂花、香樟等苗木。利用芭蕉水庫景觀資源，引進集健身觀景木棧道、半私密洽談空間、親水觀景涼亭、網球場和開放休閑小農場于一體的芭蕉“水鄉(xiāng)漁村”休閑旅游項目。將廢棄的學校校舍、工廠倉庫、公社舊樓等，通過引入社會資金，部分改造成民宿酒店、藝術家工作室等。部分閑置房屋采用出租方式，帶動和發(fā)展了民俗文化、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農業(yè)等富民產業(yè)。

3.3.3 實施效果

芭蕉村對具有當地特色及文化建筑的整治改造，控制新建建筑，提升村莊基礎設施，改善了村民的生活質量， “提升村莊產業(yè)，激活村莊造血功能”，為村民創(chuàng)造了再就業(yè)機會。

3.4 實例評估小結

根據評估體系中提到的評分內容及評分權重，對3個美麗鄉(xiāng)村進行綜合評分，結果如表4～表5所示。

表4 汶上村、韓瑤村、芭蕉村分項評估得分

表5 汶上村、韓瑤村、芭蕉村評估綜合得分

(1)規(guī)劃編制技術方面，得分的差距主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制框架的完整性，長樂汶上村及福清韓瑤村的規(guī)劃成果均停留在對空間環(huán)境的規(guī)劃上，缺失了經濟產業(yè)方面的內容，而永泰芭蕉村美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃將經濟產業(yè)的提升與美麗鄉(xiāng)村建設相結合。

(2)規(guī)劃實施過程方面，3個村均采取了村民、規(guī)劃設計團隊、專家團隊、管理部門等多方參與的實施模式，得分的差距主要體現(xiàn)為對福州市美麗鄉(xiāng)村考核內容細項的具體落實上。

(3)實施效果評估：該部分的得分差距較小，不僅與村莊的規(guī)劃實施效果相關，也與村莊自身的自然環(huán)境條件相關。

4 結語

根據福州美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、實施情況及案例分析可以看出，每個村莊的規(guī)劃成果內容、方法、深度不同?？臻g環(huán)境部分尤其是近期整治規(guī)劃比較完善，在經濟社會方面考慮不足，而村莊長期健康發(fā)展的產業(yè)支撐才是保障美麗鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的根本。

鄉(xiāng)村通常擁有較好的生態(tài)基底，自然資源豐富，美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃關鍵是立足鄉(xiāng)村本土特色，保護、修復生態(tài)環(huán)境，利用好周邊山水環(huán)境資源，提升村莊空間景觀，改善村莊生活環(huán)境。

由于鄉(xiāng)村建設用地緊張，尤其是宅基地置換、“舊村復墾”等政策，造成了傳統(tǒng)民居的拆除或翻建。為保護鄉(xiāng)村的風貌特色，要對村莊建設用地進行整理，提高村民的歷史文化保護意識，并結合旅游、休閑等相關產業(yè)發(fā)展，調動村民保護傳統(tǒng)民居的積極性。

規(guī)劃設計要深化至工程設計，并在施工期間進行技術支持和監(jiān)督，才能保證規(guī)劃實施的效果。美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃實施中還需要建立決策、實施、監(jiān)督制度，明確責任主體，專家技術服務及主管部門檢查有利于提高實施效果。

[1] 喬文凱,于濤.新常態(tài)下我國美麗鄉(xiāng)村建設策略研究——基于世界遺產白川村的經驗[J].小城鎮(zhèn)建設，2016(05):65-70.

[2] 陶一舟,金敏麗.“美麗鄉(xiāng)村”建設背景下的鄉(xiāng)村特色營造探索——以浙江省臨安市指南村為例[J].小城鎮(zhèn)建設，2013(11):74-77.

[3] 朱瑩,王偉光,陳斯斯, 等.浙江衢州市衢江區(qū)“美麗鄉(xiāng)村”總體規(guī)劃編制方法探討[J].規(guī)劃師，2013(08):113-117.

[4] 周小龍,吳林芳,柳知海, 等.“四態(tài)融合”理念下的美麗鄉(xiāng)村建設思路與實施路徑——以仙居縣廣度鄉(xiāng)文化風情小鎮(zhèn)規(guī)劃建設為例[J].規(guī)劃師，2015(S2):183-186.

[5] 鐘艷.美麗鄉(xiāng)村建設之鄉(xiāng)村特色營造研究——以2014福州市市縣聯(lián)合打造的十一個美麗鄉(xiāng)村示范村為例[J].福建建筑,2015(06):31-35，27.

[6] 姜紅.中國城鄉(xiāng)規(guī)劃實施研究3——第三屆全國規(guī)劃實施學術研討會成果[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2016.

[7] 孫施文 桑勁.關于城市規(guī)劃實施評價及其研究[J].理想空間，上海：同濟大學出版社，2012.

Planning Implementation Evaluation of Beautiful Countryside Planning ——Based on the cases of Fuzhou Beautiful Villages

JIANGHong

(Fuzhou Planning Design and Research Institute,Fuzhou 350108)

In order to cooperate with the expert guidance work of the beautiful rural areas in Fujian Province, the standards on the beautiful rural planning of the state, Fujian and Fuzhou need to be assessed. On the actual situation of the beautiful villages in Fuzhou , the implementation evaluation system of the beautiful rural environment of Fuzhou is put forward, including three aspects of the beautiful rural planning content, the planning and implementation mechanism, and the implementation effect. Three typical cases of villages were selected to be studied.The strategy on the reasons of representative and universal problems in the process of the implementation of beautiful rural planning.

Beautiful countryside;Planning; Problems; Reason; Strategy

姜紅(1978- ),女,高級工程師。

E-mail:18448279@qq.com

2017-05-23

TU98

A

1004-6135(2017)09-0001-06