為什么橫山區(qū)難以完全封山禁牧

□ 思小榮 高萬祜

陜西省榆林市橫山區(qū)位于長城腳下，毛烏素沙漠與黃土高原的接壤處。干旱、半干旱的氣候讓這里曾經(jīng)是“四望黃沙、不產(chǎn)五谷”的不毛之地，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。同時，橫山區(qū)又是陜西省的養(yǎng)羊大區(qū)，群眾自古以來就有養(yǎng)羊的傳統(tǒng)，養(yǎng)羊收入占農(nóng)民人均純收入的三分之一。放牧養(yǎng)羊與生態(tài)恢復(fù)這對矛盾一直以來都是橫山區(qū)面臨的突出問題。

由于位于陜北生態(tài)安全戰(zhàn)略保護區(qū)，橫山區(qū)在榆林市率先開始推行封山禁牧。從1998年開始推廣封山禁牧以來，橫山區(qū)各級黨委、政府及各部門通力協(xié)作，齊抓共管，堅持不懈，使自然植被得以休養(yǎng)生息，原生態(tài)自然植被得到保護。昔日荒山荒沙的不毛之地，如今野草叢叢，新植林木，綠樹成蔭，生態(tài)環(huán)境得到了很大改善。

封山禁牧成效顯著的同時，橫山區(qū)也并未放棄養(yǎng)羊這一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，只是將千百年遺留下來放牧養(yǎng)羊傳統(tǒng)改為舍飼養(yǎng)羊，涌現(xiàn)出家家戶戶都舍飼養(yǎng)羊的大好局面。2015年，橫山全區(qū)養(yǎng)羊數(shù)量達到192.48萬只，產(chǎn)值9.83億元，養(yǎng)羊業(yè)成為群眾脫貧致富的主要財源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

簡單封、禁難以解決根本問題

封山禁牧是一項涉及多學(xué)科、多部門的系統(tǒng)工程，簡單地封、禁難以解決根本問題。盡管橫山區(qū)上下全力落實封山禁牧工作，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)條例，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在偷牧、亂牧、夜牧的情況，有時情況還相當(dāng)嚴(yán)重。究其原因，主要有以下幾方面。

農(nóng)民自身未能發(fā)揮主觀能動性。實踐證明，封山禁牧措施只有和農(nóng)民切身利益有機結(jié)合起來，才能真正實現(xiàn)封得住、禁得牢。因此，如何將封山禁牧由政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娮杂X行動，才是這一政策能否被堅決徹底執(zhí)行的關(guān)鍵。雷龍灣鎮(zhèn)大圪瘩村，將荒地全部劃撥承包到戶，限期三年種草植樹，產(chǎn)權(quán)歸個人所有，極大地調(diào)動了村民對荒山、荒沙自覺治理的積極性，增強了維權(quán)意識。村民們出于自身利益，家家戶戶都自覺成為不掙錢的義務(wù)護林員、護草員，將草場的權(quán)、責(zé)、利有機地結(jié)合起來。橫山鎮(zhèn)曹陽灣村山林全年大部分時間封禁，只在秋收后解禁一個月，有禁有牧，群眾十分滿意。這一辦法實施后，曹陽灣村滿山遍野綠草茵茵，檸條花開黃金璀璨，生態(tài)植被恢復(fù)十分良好。

羊草矛盾突顯。飼草是羊產(chǎn)業(yè)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和先決條件，尤其是飼舍養(yǎng)殖全面推開的情況下。伴隨人民生活水平和質(zhì)量越來越高，市場上羊肉的價格一路飆升，讓素有養(yǎng)羊習(xí)俗的橫山農(nóng)民親身感受到養(yǎng)羊能致富的大好商機，養(yǎng)羊熱情和生產(chǎn)積極性十分高漲。因此，盡管橫山區(qū)每年人工種草面積都在以20萬畝速度遞增，但羊只增長與人工種草比例仍然失調(diào)，不能同步發(fā)展。草產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)滯后，群眾養(yǎng)羊所需飼草缺口很大，羊草矛盾越來越尖銳。為了生計，一些養(yǎng)羊戶只能偷牧、夜牧，導(dǎo)致封山禁牧累禁不止。

林牧結(jié)合脫節(jié)。橫山區(qū)林業(yè)建設(shè)占用了大片宜林宜牧的荒山坡地，但這些林地為群眾養(yǎng)羊提供了多少支持很難說清。近年來，橫山區(qū)植樹造林片面、單純追求生態(tài)效益，大面積營造樟子松林；林牧如何結(jié)合卻很少有人過問，林地綜合利用和經(jīng)濟效益更是無人提及。因此，林牧結(jié)合成為了一句空話。養(yǎng)羊和林業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)，致使“你造林，我放牧”的現(xiàn)象時有發(fā)生，讓橫山區(qū)飽嘗偷牧毀林之痛。

抵御自然災(zāi)害能力弱，封山禁牧成果往往因此毀于一旦。2015年，橫山區(qū)旱災(zāi)嚴(yán)重，甚至就連以耐旱著稱的苜蓿草也被旱死，難以收儲。面對如此大的災(zāi)情，區(qū)財政財力拮據(jù)，辦法有限，只能靠農(nóng)民自力更生，生產(chǎn)自救。而農(nóng)民竭盡全力，仍難以擺脫飼草短缺的困擾，只能偷牧。由于偷牧人數(shù)眾多，只能是法不責(zé)眾，最終多年的封山禁牧綠化成果，被羊啃食殆盡。

規(guī)劃、審批頭重腳輕。在大力推行舍飼養(yǎng)殖的背景下，過度重視標(biāo)準(zhǔn)化羊舍建設(shè)，卻忽視了飼草生產(chǎn)基地的配套發(fā)展，所以以草定羊，以舍定羊的政策理論上可行，但實際實施起來卻困難重重。

從源頭解決封山禁牧困境

橫山區(qū)要想走出封山禁牧的困境，就必須高度重視林牧結(jié)合，絕不能再走我種我的樹，你養(yǎng)你的羊的老路。

林業(yè)部門要樹立大農(nóng)業(yè)全局觀，轉(zhuǎn)變觀念，將單一追求生態(tài)林業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)型為生態(tài)養(yǎng)殖綜合利用，切實加強灌叢林木建設(shè)，努力實現(xiàn)以林促牧，以林養(yǎng)牧，林牧雙贏的良好局面。

調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，向玉米地要草。目前橫山區(qū)玉米種植面積較大，而農(nóng)業(yè)部已經(jīng)提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將壓縮玉米種植面積，減少倉儲量。其實橫山區(qū)農(nóng)民種植玉米，大部分就是作為飼料用來養(yǎng)畜。目前，農(nóng)民種玉米畝均收入1000～1500元左右，如果改種高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牧草，通過養(yǎng)羊轉(zhuǎn)化，每畝地收入至少會翻番。因此，橫山應(yīng)走農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展之路，結(jié)合本地實際，建設(shè)穩(wěn)定的飼草生產(chǎn)商品基地，創(chuàng)建現(xiàn)代草產(chǎn)業(yè)體系。

調(diào)控總量提升質(zhì)量。以飼草產(chǎn)量和質(zhì)量決定養(yǎng)羊規(guī)模。綜合考慮，橫山區(qū)羊飼養(yǎng)量應(yīng)調(diào)控在200萬只左右。今后羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向是穩(wěn)量增值，追求效益，緩解羊草矛盾帶來的巨大壓力，走生態(tài)保護與經(jīng)濟效益相得益彰之路。

用政策禁牧。變被動為主動，變不自覺為農(nóng)民的自覺行動，充分發(fā)揮應(yīng)用政策效應(yīng)、經(jīng)濟杠桿調(diào)控，開創(chuàng)封山禁牧新局面，從源頭上筑牢封山禁牧的紅線。

大禹治水，只疏不堵。橫山區(qū)林業(yè)、畜牧等監(jiān)管部門也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變管理方式，由處罰管理轉(zhuǎn)型為服務(wù)管理，改進工作作風(fēng)，積極幫助群眾造林種草，開辟飼草供給渠道，增加飼草有效供給，才能從源頭上、根本上解決封山禁牧老大難的困境。?

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