我國征地制度演進(jìn)的政策文獻(xiàn)量化分析

牛善棟 呂 曉 趙雲(yún)泰

我國征地制度演進(jìn)的政策文獻(xiàn)量化分析

牛善棟 呂 曉 趙雲(yún)泰

農(nóng)村土地征收制度改革是我國農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容之一，概括總結(jié)其演進(jìn)趨勢具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。在政策過程理論指導(dǎo)下，綜合采用內(nèi)容分析法、文獻(xiàn)計(jì)量和概括總結(jié)方法，以1949—2015年期間國家層面出臺的117份征地制度的政策文獻(xiàn)為樣本，對政策外部屬性和政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，結(jié)合標(biāo)志性政策的出臺，分析不同制度環(huán)境下征地制度的階段性特征，揭示征地制度的演進(jìn)規(guī)律。結(jié)果表明，我國征地政策實(shí)施強(qiáng)度總體上呈現(xiàn)增大趨勢，且隨時間變化呈現(xiàn)出階段性特征；政策主題范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容關(guān)注度不斷提高；就政策特別說明而言，制定主要是以職能部門為主，具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性；征地制度經(jīng)歷萌芽階段、形成階段、調(diào)整階段、提高階段和深化階段的演變，政策主題呈現(xiàn)從較不均衡、極不均衡到趨于均衡的演進(jìn)規(guī)律。

土地征收；征地制度；政策文獻(xiàn)量化；內(nèi)容分析法；政策演進(jìn)

我國農(nóng)村土地征收政策與制度(以下簡稱征地制度)的改革、創(chuàng)新與完善已成為新形勢下全面深化土地制度改革的重點(diǎn)、發(fā)展土地市場的關(guān)鍵以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)之一[1-2]。從國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)重點(diǎn)提出征地制度改革，到2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確農(nóng)村征地制度改革的基本思路，征地制度改革不斷深化。

長期以來，國內(nèi)諸多學(xué)者圍繞公共利益的界定、征地范圍、征地程序、征地補(bǔ)償安置及收益分配等方面展開大量的理論研究與實(shí)踐調(diào)查[3-11]，為推進(jìn)征地制度改革奠定了重要基礎(chǔ)。其中，部分學(xué)者梳理了征地制度變遷的歷史軌跡、回顧了改革歷程，并以此為基礎(chǔ)對改革方向進(jìn)行討論[12-19]，形成了很多有價值的觀點(diǎn)。然而，此類研究對政策變遷具體表現(xiàn)的研究大多基于定性的政策文獻(xiàn)解讀，過多依賴于研究者的知識、能力和價值立場，導(dǎo)致其分析結(jié)果的可靠性和普遍性容易遭受質(zhì)疑[20]130,133。尤其是，目前基于政策文獻(xiàn)本身的角度對征地制度開展細(xì)致梳理與歸納總結(jié)的量化研究成果尚未見報(bào)道。

政策文獻(xiàn)作為政策信息的“載體”，為政策主體、政策過程與政策工具的觀測分析提供了有效路徑與渠道[20]130?；诳茖W(xué)的方法從政策文獻(xiàn)的內(nèi)外部屬性特征出發(fā)開展政策文獻(xiàn)量化研究，是解析政策過程中知識、信息和經(jīng)驗(yàn)等演進(jìn)現(xiàn)象和規(guī)律的重要手段。鑒于此，本文在政策過程理論指導(dǎo)下，綜合采用內(nèi)容分析法、統(tǒng)計(jì)學(xué)、文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)和概括總結(jié)方法，對國家層面出臺的征地制度的政策文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，分析政策外部屬性和政策文本內(nèi)容，總結(jié)不同制度環(huán)境下政策階段性特征，據(jù)此揭示征地制度演進(jìn)規(guī)律，為深化農(nóng)村土地征收制度改革提供科學(xué)依據(jù)，為政策文獻(xiàn)量化研究提供新的案例。

一、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與研究方法

(一)數(shù)據(jù)搜集與整理

本文以1949年以來的征地制度的政策文獻(xiàn)為研究對象，將中共中央、國務(wù)院及其所屬相關(guān)部門發(fā)布的政策文件、全國人大頒布的相關(guān)法律作為分析政策演進(jìn)過程的客觀憑證，通過對中共中央、國務(wù)院及其所屬的國土資源部等相關(guān)部委官方網(wǎng)站進(jìn)行直接檢索，對文獻(xiàn)資料、政策文本中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行回溯檢索等方式獲取公開頒布的涉及征地制度的政策文本。為確保政策的信息內(nèi)容契合主題，保證文本的準(zhǔn)確性和代表性，根據(jù)以下原則進(jìn)行整理與遴選：一是政策主體內(nèi)容或部分內(nèi)容直接與征地制度密切相關(guān)；二是政策性質(zhì)須為屬于法律范疇的立法性文件或除此以外的由黨中央、國務(wù)院(含所屬國土資源部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部委)、最高人民法院等國家層面政策主體組織制定的具有約束力的條例、意見、辦法、通知等規(guī)范性文件。最終梳理出國家層面有效政策樣本117份(表1)，構(gòu)建了政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫，主要數(shù)據(jù)字段包括發(fā)文時間、政策名稱、發(fā)文單位、政策全文等。

表1 征地制度相關(guān)的政策文本

(二)研究方法與思路

本文采用政策文獻(xiàn)計(jì)量和政策內(nèi)容分析方法，對征地制度開展政策文獻(xiàn)量化分析。政策文獻(xiàn)計(jì)量將文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科方法引入到政策分析中，以量化分析政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)屬性，更多地關(guān)注大樣本量、結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化政策文本的定量分析，藉此獲得客觀、可驗(yàn)證的研究結(jié)果[21-22]。內(nèi)容分析法又稱為文本分析方法，是一種基于定性研究的量化方法[23]94，實(shí)質(zhì)是通過識別目標(biāo)文本中的關(guān)鍵特征，將“用語言表示而非數(shù)量表示的政策轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料”對分析結(jié)果采用統(tǒng)計(jì)數(shù)字描述，找出能反映政策內(nèi)容的一定本質(zhì)方面而又易于計(jì)數(shù)的特征，明晰其規(guī)律并進(jìn)行檢驗(yàn)和解釋[24-25]。政策文獻(xiàn)計(jì)量與內(nèi)容分析法的結(jié)合能夠有效發(fā)揮二者的特長，為進(jìn)一步從宏觀層面上了解政策演進(jìn)規(guī)律、把握政策發(fā)展趨勢提供依據(jù)。

本文主要研究脈絡(luò)如圖1所示。首先，以新中國成立以來中共中央、國務(wù)院及其所屬相關(guān)部門發(fā)布的與征地制度相關(guān)的政策為研究對象，梳理出國家層面的有效政策樣本；其次，采用專家打分的方式，從政策力度、目標(biāo)和措施三個方面對政策強(qiáng)度進(jìn)行量化，并將其與政策數(shù)量進(jìn)行比較，分析二者隨時間變化呈現(xiàn)出的分布情況和特征。再次，基于政策文本的內(nèi)容編碼，從政策主題和政策特別說明對政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合標(biāo)志性政策的出臺，分析不同制度環(huán)境下政策文本的階段性特征，揭示征地制度的演進(jìn)規(guī)律。

圖1 研究脈絡(luò)設(shè)計(jì)

二、研究結(jié)果分析

(一)政策量化分析

1.政策強(qiáng)度量化

政策量化分析是借助于計(jì)量化方法，對公共政策現(xiàn)象進(jìn)行分析，并輔以定性研究，綜合得出正確結(jié)論的一種研究范式[27]116。本文將每項(xiàng)政策的規(guī)定仔細(xì)研讀并進(jìn)行分類，根據(jù)表2，分別對政策力度、政策措施與政策目標(biāo)進(jìn)行逐一打分。

表2 政策量化標(biāo)準(zhǔn)[26]2195

然后，利用公式(1)對每一年度內(nèi)收集的若干相關(guān)政策的各項(xiàng)力度、措施與目標(biāo)指標(biāo)的得分進(jìn)行累計(jì)加和，計(jì)算出所要分析的征地制度的單一年度得分：

(1)

式中：i為該得分政策的發(fā)表年份；n為第i年頒布的政策的項(xiàng)數(shù)；j為第i年頒布的第j項(xiàng)政策；(mj+gj)為第j項(xiàng)政策的各項(xiàng)政策目標(biāo)g(goal)和政策措施m(measure)的得分；pj為第j條政策的力度p(power)得分；PMGi為第i年征地制度相關(guān)政策內(nèi)容的力度、目標(biāo)以及措施的整體狀況。

(2)

式中：NPMGi為i年政策強(qiáng)度；k為PMG的年份；通過公式(2)來計(jì)算截至第i年政策力度、目標(biāo)和措施的累計(jì)政策量化數(shù)值，即c為研究的初始年份，本文中c=1 949，由于每項(xiàng)政策都具有一定的時限，因此在政策得分的計(jì)算上需要對結(jié)果進(jìn)行微調(diào)，時限到期的政策得分需要在到期下一年的總得分當(dāng)中減去，以便使得結(jié)果更接近真實(shí)情況。

2.政策強(qiáng)度與數(shù)量比較

圖2 征地制度的政策強(qiáng)度和數(shù)量變化(1950—2015年)

由圖2可以看出，政策強(qiáng)度隨時間變化呈現(xiàn)出階段性特征，1949—1985年基本處于平穩(wěn)狀態(tài)，1986—1997年呈緩慢上升趨勢，1998—2007年開始大幅度上升，2008—2015年在前一階段的基礎(chǔ)上急劇上升。政策數(shù)量隨著時間的變化也呈現(xiàn)出波動上升的趨勢，尤其是1998年以來波動上升幅度十分明顯，2008—2015年間政策數(shù)量較之前減少?？傮w看來，政策強(qiáng)度隨政策數(shù)量的增加而加大，但是從2008年以來，政策數(shù)量稍有下降，然而政策強(qiáng)度卻未減弱，且保持急劇上升的趨勢?？梢?，隨著時間的不斷變化，政策強(qiáng)度變化并不是一直隨政策數(shù)量的增加而逐漸增強(qiáng)，當(dāng)政策達(dá)到一定數(shù)量后，即使政策數(shù)量增加幅度較小，但由于政策力度與措施的進(jìn)一步強(qiáng)化，政策強(qiáng)度也會隨之增強(qiáng)，表明國家對征地制度改革的高度重視。

(二)政策內(nèi)容分析

1.政策主題分析

通過仔細(xì)研讀每一篇政策文本，從中提取有實(shí)際意義的詞，然后從這些詞中篩選提煉出政策文本主題詞。本文根據(jù)各項(xiàng)政策的內(nèi)容及其變化確定主題詞為：征地范圍、征地審批、征地程序、征地補(bǔ)償、征地安置、收益分配、糾紛裁決、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任。最后，統(tǒng)計(jì)分析這些主題詞頻數(shù)(圖3)。在此基礎(chǔ)上，分析政策文本的9個主題詞在4個時間段中的分布情況(圖4)。

圖3 政策文本主題詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

圖4 不同時間段政策文本主題詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

由圖3看出，總體來看，建國以來我國的征地制度主題分布較不均衡，主要集中在征地補(bǔ)償方面，共占總數(shù)的19.90%；征地審批次之，占比15.92%；其次是征地安置和監(jiān)督檢查，分別占比14.93%、13.93%；征地范圍、征地程序相對較少，僅占比為9.45%、9.95%；與糾紛裁決機(jī)制相關(guān)政策最少，僅為3.48%。

根據(jù)政策主題內(nèi)容分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果，結(jié)合政策強(qiáng)度隨時間變化呈現(xiàn)出階段性特征，分析不同時段政策文本主題詞頻數(shù)的分布情況(圖4)可知，1950—1985年，政策主題分布較為均衡，其中主要偏向?qū)φ鞯胤秶M(jìn)行限定以及對公共利益界定，與征地范圍相關(guān)的政策相對較多，占比26.09%。1986—1997年，與上一階段比較而言，政策主題分布十分不均衡。與征地審批、征地補(bǔ)償、征地安置相關(guān)的政策相對較多，均占比26.67%，關(guān)于征地范圍的政策較少，僅占比6.67%，且與征地程序、糾紛裁決、收益分配相關(guān)的政策幾乎未出現(xiàn)。2008—2015年政策主題分布趨于均衡，征地補(bǔ)償相關(guān)政策文本占比最高，占比18.18%；其次是征地程序，占比15.15%；征地安置、征地審批、法律責(zé)任均占比12.12%；征地范圍和監(jiān)督檢查占比為9.09%；收益分配和糾紛裁決比上一階段占比提高。由此可見，該階段收益分配和糾紛裁決得到一定程度的關(guān)注，政策內(nèi)容逐漸完善。

政策文本主題詞是政策主要內(nèi)容的核心表現(xiàn)，其隨著時間的演進(jìn)以及某個主題在全部主題詞中的占比情況反映了征地制度內(nèi)容的演進(jìn)均衡與否。綜合看來，隨著時間的推移，征地制度主題分布呈現(xiàn)由較不均衡，到極不均衡，再到趨于均衡的演變趨勢，主題范圍不斷擴(kuò)大，但主題內(nèi)容的深度還有待進(jìn)一步提高。近年來，征地補(bǔ)償與安置已然成為征地制度的重點(diǎn)，監(jiān)督檢查和法律責(zé)任受到重視，然而對征地范圍的限定提及較少，糾紛裁決和收益分配機(jī)制也仍有待完善。

2.政策特別說明分析

通過對政策文本梳理，列出試行、暫行、修改與調(diào)整、終止、貫徹執(zhí)行、修訂稿、補(bǔ)充規(guī)定/通知、試辦、試點(diǎn)工作、過渡辦法、修改/并行等作為政策的特別說明，然后將其與政策頒布部門進(jìn)行交互分析。

從表3來看，“補(bǔ)充規(guī)定/通知”、“試辦”、“試點(diǎn)工作”等特別說明性政策主要由國務(wù)院、國土資源部制定，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、法院、林業(yè)局等其他相關(guān)部門對政策的特別說明較少。與征地制度相關(guān)的政策中，有特殊說明的政策文本59件，占政策總數(shù)的50.83%。其中有49項(xiàng)特別說明是“暫行”、“補(bǔ)充規(guī)定/通知”、“試辦”、“試點(diǎn)工作”，占政策總數(shù)的41.88%，占特別說明性政策總數(shù)的83.05%；政策發(fā)生變更(包括終止、修訂等)的數(shù)量為6項(xiàng)，占政策特別說明總數(shù)的10.17%，可見政策的制定具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性；另外，有4項(xiàng)政策的提出是為了貫徹某個具體政策或者中央精神而制定的，占政策特殊說明總數(shù)6.78%。政策特別說明中原則性政策相對較多，具體可操作的政策較少。聯(lián)合發(fā)文的政策文本共8項(xiàng)，其中特別說明文本占比13.56%，體現(xiàn)出國家基于全局角度考慮的政策走向與多個業(yè)務(wù)主管部門基于系統(tǒng)管理考慮出臺的政策緊密聯(lián)系，多部門聯(lián)合出臺政策的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一成為政策順利實(shí)施的關(guān)鍵。

表3 政策出臺部門與政策特別說明的交互分析

(三)政策演進(jìn)規(guī)律分析

基于以上對征地制度的政策量化與文本內(nèi)容分析，以關(guān)鍵性政策文件的出臺作為劃分標(biāo)志，分析不同制度環(huán)境下征地制度演進(jìn)的階段性特征，揭示征地制度的演進(jìn)規(guī)律(圖5)。

圖5 我國征地制度的演進(jìn)示意圖

1949—1952年為征地制度的萌芽階段。新中國成立初期，土地改革以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中均不可避免的涉及到征地問題，《鐵路留用土地辦法》、《城市郊區(qū)土地改革條例》等法律法規(guī)中均就征地問題進(jìn)行了初步規(guī)范，標(biāo)志著征地制度的萌芽。

1953—1964年為征地制度的形成階段，無償征用制度確立，征地審批和補(bǔ)償政策相對寬松，以提高經(jīng)濟(jì)效率為重點(diǎn)。該時期國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)建設(shè)處于起步階段，國家建設(shè)對土地的需求大幅增加，1953年出臺的《國家建設(shè)征用土地辦法》標(biāo)志征地制度的初步形成，確立了無償征用制度。1954年《憲法》確立征地的法律地位，標(biāo)志著征地制度的正式形成。1958年修正的《國家建設(shè)征用土地辦法》比較詳細(xì)的列舉了征地用途和范圍，并按年產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)安置。該階段初步形成了較完整的征地制度體系，但制度的主題要素分布不均(具體見圖3、圖4)，從主題分布來看處于較不均衡狀態(tài)。

1965—1977年為征地制度的停滯階段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1964年《國務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地審批權(quán)適當(dāng)下放的通知》頒布之后，1965—1977年間中央層面未再發(fā)布涉及征地制度的政策文件，可以認(rèn)為該階段征地制度基本處于停滯狀態(tài)。以1978年十一屆三中全會召開、我國確立改革開放政策為標(biāo)志，1978—1985年可視為征地制度的調(diào)整階段。該階段，國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，征地制度方面體現(xiàn)出有償強(qiáng)制征地、公共利益模糊界定等主要特點(diǎn)。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》的出臺標(biāo)志著有償征地的開始，強(qiáng)調(diào)征地的強(qiáng)制性與單一性。該階段將公共利益用地范圍相對模糊的界定為“經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)用地”。此外，在原用途補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，提高征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；完善征地分級限額審批制度，增值收益歸政府所有。總體來看，1965—1985年間，征地制度處于停滯到調(diào)整的過渡階段，主題要素分布極為不均，即征地制度處于極不均衡狀態(tài)。

1986—2003年為征地制度的提高階段，以加強(qiáng)征地補(bǔ)償安置、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為重點(diǎn)。該階段是經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡時期，征地制度的深度、廣度和內(nèi)容均有增加。1986年《土地管理法》的頒布，將征地制度的核心表現(xiàn)形式由行政規(guī)章上升為法律，標(biāo)志著我國征地制度正式進(jìn)入法制化軌道。同時，1998 年修訂的《土地管理法》再次提高征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，確立“兩公告一登記”制度，增強(qiáng)征地工作的透明度。同時，取消市縣級征地審批權(quán)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。規(guī)定增值收益歸政府，并提出征地的社會保障制度。但是對公共利益用地范圍的規(guī)定較為寬泛，變?yōu)椤叭魏螁挝粡氖陆ㄔO(shè)，都得使用國有土地”。此外，2003年《國土資源聽證規(guī)定》確立的征地聽證是征地制度的一次重大變革，在保障被征地農(nóng)民的權(quán)益方面有了實(shí)質(zhì)性突破。

2004年至今，為征地制度的深化階段，強(qiáng)調(diào)征地的公平、公正、公開。以2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)提出“完善征地補(bǔ)償和安置制度”、“健全征地程序”、“加強(qiáng)對征地過程實(shí)施監(jiān)管”等為征地制度改革內(nèi)容與目標(biāo)為標(biāo)志，到2006年《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2006〕31號)強(qiáng)調(diào)“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，再到2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出農(nóng)村征地制度改革的基本思路，呈現(xiàn)出中央層面不斷深入推進(jìn)征地制度改革的系列過程。該階段，以征地范圍、征地審批、征地程序、征地補(bǔ)償、征地安置、收益分配、糾紛裁決、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任為關(guān)鍵要素的征地制度框架已基本形成，并且隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，進(jìn)一步得到完善。經(jīng)過調(diào)整——提高——深化的演進(jìn)歷程，征地制度的主題要素分布逐漸趨于均衡。值得提出的是，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(中辦發(fā)〔2014〕71號)發(fā)布后，全國33個改革試點(diǎn)地區(qū)于2015年開始了新一輪征地制度改革試點(diǎn)工作。盡管涉及改革試點(diǎn)的很多內(nèi)容仍處于保密階段，但從目前已公開的部分信息來看，征地制度的改革的進(jìn)展還不夠理想。其中，通過界定公益用地范圍、制定土地征收目錄來逐步實(shí)現(xiàn)縮小征地范圍的改革難度依然很大，土地征收中兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制也有待開展更加深入的理論研究與實(shí)踐探索。

綜合看來，征地制度經(jīng)過六十多年來的不斷探索，經(jīng)歷了從無到有，從欠缺到逐漸完善的演進(jìn)歷程。制度主題要素實(shí)現(xiàn)了從較不均衡、極不均衡到趨于均衡的變遷；制度的位階經(jīng)歷了“辦法”——“條例”——“法律”的逐步提升；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在原用途補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上不斷提高，被征地農(nóng)民的安置方式逐漸多樣化，征地過程中的土地增值收益分配由以政府為主向“建立兼顧國家、集體、個人的增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”轉(zhuǎn)變；征地審批由分級限額審批，轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂猛竟苤茷楹诵?、以占補(bǔ)平衡為要求，與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批機(jī)制相融合；“兩公告一登記”的征地程序以及征地聽證制度的確立促使征地的公開、公正及公平性得到提高。盡管公共利益的界定仍然較為模糊，但縮小征地范圍的改革趨勢已然不可阻擋。總之，征地制度的關(guān)鍵要素呈現(xiàn)不斷深化的演進(jìn)趨勢，標(biāo)志性的政策文本在一定程度上指引著征地制度的改革方向，但仍有待通過修改《土地管理法》、出臺《土地征收條例》等措施進(jìn)一步明確征地改革的具體操作方案與實(shí)施細(xì)則。

三、研究結(jié)論與啟示

從政策量化視角來看，我國征地制度實(shí)施強(qiáng)度個別年份維持原水平，總體上呈現(xiàn)增大趨勢，且隨時間變化呈現(xiàn)出階段性特征，1949—1985年基本處于平穩(wěn)狀態(tài)，1986—1997年呈緩慢上升趨勢，1998—2007年開始大幅度上升，2008—2015年在前一階段的基礎(chǔ)上急劇上升。政策數(shù)量呈波動上升的趨勢，尤其是1998年以來波動上升幅度十分明顯。總體看來，政策強(qiáng)度隨政策數(shù)量的增加而加大，但是2008年以來，政策數(shù)量稍有下降，然而政策強(qiáng)度卻未減弱，且保持急劇上升的趨勢。

從政策內(nèi)容來看，隨著時間的推移，政策主題范圍不斷擴(kuò)大，主題內(nèi)容的關(guān)注度不斷提高，且征地補(bǔ)償與安置始終是征地制度的重點(diǎn)內(nèi)容；但是主題內(nèi)容原則性不高，其深度、層次還有待擴(kuò)展。另一方面，我國征地制度制定主要是以職能部門為主，即以土地行政主管部門(國土資源部)為主，“補(bǔ)充規(guī)定/通知”、“試辦”、“試點(diǎn)工作”等特別說明性政策主要由國務(wù)院、國土資源部制定。

從時間過程及主題內(nèi)容來看，征地制度演進(jìn)具有明顯的階段性特征。作為國家基礎(chǔ)性制度，土地制度事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家長治久安*2015年3月25日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會議上的講話。。作為土地制度的核心組成部分，征地制度圍繞社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的需求而漸進(jìn)式演化，依據(jù)標(biāo)志性政策頒布的時間節(jié)點(diǎn)，將征地制度劃分為萌芽階段、形成階段、調(diào)整階段、提高階段和深化階段等五個演化階段，體現(xiàn)為從無到有、從欠缺到逐漸完善，從主題要素較不均衡、極不均衡再到趨于均衡的變遷過程。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變，內(nèi)化于征地制度政策文獻(xiàn)中的政策目標(biāo)、力度、措施也在發(fā)生變遷。我國已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期[1]11。征地制度改革已成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。只有不斷改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，才能正確把握城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地要素配置需求，化解結(jié)構(gòu)性矛盾。通過以上梳理，未來征地制度的改革創(chuàng)新方向可能體現(xiàn)在以下方面：首先，圍繞縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善對被征地農(nóng)民多元化保障機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)一步健全征地制度體系。建議參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(國務(wù)院令第590號)等已有法律法規(guī)，綜合考慮城鎮(zhèn)用地成片開發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)界定公共利益范圍，探索制定土地征收目錄；探索實(shí)行征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度、構(gòu)建征地民主協(xié)商機(jī)制，努力發(fā)揮土地督察機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督職權(quán)，積極參與調(diào)處征地糾紛。其次，強(qiáng)化征地制度的執(zhí)行監(jiān)管。土地征收不僅涉及集體和個人土地權(quán)益的保護(hù)，也涉及實(shí)現(xiàn)公共利益，在程序、法律監(jiān)督及行政公開方面都必須有所加強(qiáng)，建立民主公開、有效監(jiān)督的征地制度。再次，加強(qiáng)部門之間以及不同制度之間的改革聯(lián)動，增強(qiáng)征地制度的主動性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，完善社會保障、土地稅收、土地有償使用等相關(guān)配套措施。最后，探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，使廣大農(nóng)民通過改革有更多的獲得感。

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Policy Documents Quantitative Analysis on the Evolution of Land Expropriation Institution in China

Niu Shandong Lu Xiao Zhao Yuntai

The reform of rural land expropriation system is one of the main contents of the entire China’s rural land system reform. It has great theoretical and practical significance to summarize its evolutionary tend. Under the guidance of the policy process theory, the content analysis method, the literature metrology and the summary method are adopted. Use 117 land expropriation policies promulgated during 1949-2015 as samples, analyze the policy external attributes and text content. Then, the text content was encoded to obtain the quantitative data of policy evolution on the base of policy quantification analysis. The results show that: Policy implementation of the overall strength of China's land requisition showed increasing trend, and shows the different characteristics indifferent period; Policy content experienced evolution process by distributed unevenly, very unequal to well-balanced, attention enhances unceasingly on topic content; As far as policy special specification is concerned, policymakers are the main functional departments in our country, and policies have a certain continuity and stability. Research conclusion: the existing policy system is relatively perfect, as well as lack of detailed rules, it is difficult to effectively cope with the complexity of land expropriation in the new situation.

Land expropriation; Land expropriation institution; Policy documents quantitative analysis; Content analysis method; Policy evolution

2017-02-21

本文受到國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“縣域尺度城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)型機(jī)理研究”(編號：41301185)、“多元經(jīng)營主體格局下耕地利用集約化與規(guī)?；鸟詈蠙C(jī)理研究”(編號：41671176)和山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“土地政策制度的農(nóng)戶認(rèn)知及其土地利用變化響應(yīng)研究”(編號：ZR2013DQ018)的資助。

牛善棟，曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院碩士研究生； 呂 曉，曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院青年教授、碩士生導(dǎo)師，郵編：276826； 趙雲(yún)泰，中國土地勘測規(guī)劃院，高級工程師。