虛擬治理成本法中如何確定損害倍數(shù)

文 劉倫善 張少坤

虛擬治理成本法中如何確定損害倍數(shù)

文 劉倫善 張少坤

實踐中，環(huán)境損害數(shù)額通常由有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)作出，應當如何選擇、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)，目前尚未有定論或可量化的指標供參考，需進一步明確。

自新《環(huán)境保護法》設立環(huán)境民事公益訴訟機制以來，2015年1月至2016年12月31日，全國各級法院共受理環(huán)境民事公益訴訟一審案件189件、二審案件11件。隨著案件數(shù)量的增加，審理中所遇到的問題也不斷顯現(xiàn)出來。虛擬治理成本法中生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的確定問題即是一例。

在環(huán)境民事公益訴訟案件中有相當數(shù)量案件在確定損害數(shù)額時適用了虛擬治理成本法，根據(jù)虛擬治理成本法，環(huán)境損害數(shù)額需要按虛擬治理成本的若干倍數(shù)進行計算。實踐中，環(huán)境損害數(shù)額通常由有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)給出，應當如何選擇、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)，目前尚未有定論或可量化的指標供參考，需進一步明確。

生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)

2014年12月31日，環(huán)保部辦公廳發(fā)布了《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》（下稱《推薦方法》），《推薦方法》規(guī)定了虛擬治理成本法作為生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的確定方法，其中附F《虛擬治理成本法》中規(guī)定“在量化生態(tài)環(huán)境損害時，可以根據(jù)受污染影響區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度分別乘以 1.5-10 的倍數(shù)作為環(huán)境損害數(shù)額的上下限值”，同時還規(guī)定了污染不同功能的地表水、地下水、空氣、土壤所對應的倍數(shù)。

功用范圍更廣、質(zhì)量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后，所需生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)更高。這是因為功用范圍更廣、質(zhì)量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后功用價值損失更大、修復難度及修復投入也更大。

倍數(shù)的選取

《推薦方法》提供了虛擬治理成本法確定生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的方法，確定了生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的區(qū)間，但在具體個案之中，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)如何在規(guī)定區(qū)間中進行選取，以及選取該閾值又應當有哪些依據(jù)呢？

要正確適用《推薦方法》規(guī)定的虛擬治理成本法，首先應當理解不同環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的對應關系。從分類標準可知，環(huán)境功能區(qū)類型越靠前，則其對應的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)越高。通過查詢《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838-2002）可知，與Ⅱ類地表水相比，Ⅰ類地表水具有更好的質(zhì)量、具備更高的功用，地下水、空氣、土壤亦然。

因此環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的對應關系可歸納為：功用范圍更廣、質(zhì)量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后，所需生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)更高。這是因為功用范圍更廣，質(zhì)量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后功用價值損失更大、修復難度及修復投入也更大。

在理解了不同環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害賠償倍數(shù)的對應關系后，就便于在具體個案中如何選擇、確定合理的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)。筆者認為應當主要從以下三個方面進行綜合考慮：

第一，考慮具體個案中的基線所處環(huán)境功能類型的位置。以地表水含銅量為例，Ⅰ類地表水要求含銅量應小于等于0.01毫克/升，Ⅱ類地表水要求含銅量應小于等于1毫克/升。若某具體個案中確定的地表水銅含量基線為0.8毫克/升，則表明基線更靠近Ⅱ類地表水銅含量的下限，在選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)時，應考慮在靠近生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)下限的范圍內(nèi)進行選取、確定。反之，應考慮在靠近生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)上限的范圍內(nèi)進行選取、確定。

第二，考慮具體個案中受污染的水、空氣、土壤的實際功用。對于環(huán)境功能類型相同的水、空氣、土壤，因具體位置、利用難易程度等因素不同，對人類社會、生態(tài)環(huán)境的實際功用也不相同，實際功用價值更高的水、空氣、土壤遭受污染后，適用的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)也應更高。比如，某一Ⅰ類地表水源距離某城市較近，運輸、引流成本較低，可作為該城市的飲用水源；另一Ⅰ類地表水源地處偏遠，距離該城市較遠，作為飲用水源運輸、引流成本較高。與距離城市較遠的Ⅰ類地表水源相比，距離城市較近的Ⅰ類地表水源具有更高的實際功用價值，若遭受污染，則應考慮在靠近生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)上限的范圍內(nèi)進行選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)。

不同環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的對應關系

生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)最終應當由人民法院根據(jù)鑒定報告、雙方當事人的質(zhì)證意見，以及雙方當事人對環(huán)境損害結(jié)果和治理難度的證明結(jié)果來確定。在此之前，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)應當被看做一個待證事實。

第三，考慮具體個案中排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度。如前文所述，功用范圍更廣、質(zhì)量標準更高的水、空氣、土壤遭受污染后修復難度及修復投入也更大。因此排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度也應作為考慮選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的因素之一。在（2015）徐環(huán)公民初字第4號、第5號兩案中被告均對生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)提出了異議，徐州市中級人民法院在判決書中充分說明了被告排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度，并最終認定選取較高的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)更與被告排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度相符。

企業(yè)多年違法排污后的重金屬沉淀。

此外，對于污染環(huán)境造成損害的基礎仍是依據(jù)民法上的損害填平原則。具體到個案中，當污染者提出愿意對恢復生態(tài)環(huán)境提供除經(jīng)濟賠償外的其他支持的，例如技術、物力、人力等支持，也應在選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)時選擇較小的倍數(shù)。

當然，具體到每一個個案中時，如何選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)并非如上文所述那樣簡單，還需結(jié)合各方面的因素進行綜合考量，才能確定恰當、合理的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)。

法院確定最終倍數(shù)

此外，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的確定具有較高的專業(yè)性，又相當復雜，在環(huán)境民事公益訴訟中，原告通常會委托有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)出具鑒定報告，被告通常也會提供專家意見，有時候還會出現(xiàn)由法院委托鑒定的情況。那么如何看待鑒定結(jié)論、專家意見，尤其是法院委托鑒定的情況對生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的確定是否具有預決效力？

筆者認為，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)，不應簡單由鑒定機構(gòu)預決。生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)是通過虛擬治理成本法衡量生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的一個要素，無論是原告委托的有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)或法院委托的鑒定機構(gòu)選取結(jié)果如何，都應當經(jīng)過雙方當事人質(zhì)證。雙方當事人還可以就個案中的基線所處環(huán)境功能類型的位置，受污染的水、空氣、土壤的實際功用，排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度等方面提供證據(jù)來影響生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的最終確定。生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)最終應當由人民法院根據(jù)鑒定報告、雙方當事人的質(zhì)證意見，以及雙方當事人對環(huán)境損害結(jié)果和治理難度的證明結(jié)果來確定。在此之前，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)應當被看做一個待證事實。

綜上所述，利用虛擬治理成本法確定損害數(shù)額時，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的選取和確定，應當充分考慮個案中的基線所處環(huán)境功能類型的位置，受污染的水、空氣、土壤的實際功用，排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度，然后在相應區(qū)間中做出取舍。生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)應當被看做一個待證事實，鑒定機構(gòu)的鑒定報告不應有預決效力，應當由人民法院根據(jù)雙方當事人的質(zhì)證意見，以及雙方當事人對環(huán)境損害結(jié)果和治理難度的證明結(jié)果來最終確定。

（作者劉倫善系中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師，江蘇立泰律師事務所主任；張少坤系江蘇立泰律師事務所律師）