上海市排污許可證制度的實(shí)施與推進(jìn)

文李方

上海市排污許可證制度的實(shí)施與推進(jìn)

文李方

《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》在環(huán)保部的總體要求上作出了更加嚴(yán)格的管理要求和規(guī)定。

排污許可制度的核心理念就是主要針對(duì)固定源采用綜合性、一證式管理，并以完善的立法、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督體系給予支撐，對(duì)固定源實(shí)施更科學(xué)化、精細(xì)化環(huán)境管理。

2016年12月，環(huán)境保護(hù)部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕189號(hào)），要求各地環(huán)境主管部門(mén)于2017年6月30日前，完成火電和造紙兩個(gè)行業(yè)排污許可證的核發(fā)工作。這意味著我國(guó)新形勢(shì)下固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度——排污許可證制度改革進(jìn)入具體實(shí)施階段，今后企業(yè)對(duì)污染治理的主體責(zé)任、政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任、環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境的管理方式都將全面刷新。

制度設(shè)計(jì)需結(jié)合中國(guó)特色

排污許可是國(guó)際通行的環(huán)境治理制度，也是目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家非常倚重的一項(xiàng)環(huán)境管理制度。排污許可制度的核心理念就是主要針對(duì)固定源采用綜合性、一證式管理，并以完善的立法、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督體系給予支撐，對(duì)固定源實(shí)施更科學(xué)化、精細(xì)化環(huán)境管理。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，排污許可制度能夠切實(shí)有效地發(fā)揮以“改善環(huán)境質(zhì)量為總體目標(biāo)”的功能，必須以充分而強(qiáng)有力的法律為依據(jù)、完善的管理制度為保障、先進(jìn)的污染防治技術(shù)為支撐，同時(shí)輔以嚴(yán)厲的懲罰措施、透明的信息公開(kāi)、成熟的公眾參與。

但總體來(lái)講，排污許可制度在我國(guó)推行的效果并不盡如人意。原因主要有以下幾個(gè)方面：一是我國(guó)原先的排污許可制度并未獲得充足的法律支撐，1989年的《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有直接規(guī)定排污許可制度，只是要求了排污申報(bào)登記；二是原先的排污許可證載明的內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，未將與污染物排放行為直接關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝設(shè)施等排放源要求納入許可管理范圍，未對(duì)企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點(diǎn)、排放方式、排放去向等做出詳細(xì)要求，導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)法缺乏依據(jù)；三是原先的排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污收費(fèi)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等其他環(huán)境管理制度缺乏有效的銜接。

因此，在我國(guó)的排污許可管理制度設(shè)計(jì)中，除了借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的管理模式，還需結(jié)合中國(guó)特色的政治制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步將排污許可證建設(shè)成為企業(yè)環(huán)境守法、政府環(huán)境執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的根本依據(jù)。

更加嚴(yán)格的“上海標(biāo)準(zhǔn)”

我國(guó)排污許可的實(shí)施最早可以追溯到1985年，在20多個(gè)省市區(qū)地方進(jìn)行了排污許可證的試點(diǎn)發(fā)放，上海市就是當(dāng)時(shí)首批將水污染物排放許可證的試點(diǎn)城市。1987年，上海市在黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)試行排污許可權(quán)交易，到2001年完成了37宗排污許可交易。2015年，意識(shí)到排污許可證在實(shí)施方面的困境，上海市著手開(kāi)始進(jìn)行地方的排污許可制度改革的探索工作，同時(shí)開(kāi)發(fā)了上海市主要污染物排放許可證網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)，并進(jìn)行了部分區(qū)縣企業(yè)的申請(qǐng)與核發(fā)工作。

2017年6月5日，上海外高橋第三發(fā)電有限責(zé)任公司總經(jīng)理施敏從上海市環(huán)保局總工程師羅海林手中接過(guò)嶄新的排污許可證正本和副本。據(jù)報(bào)道，這是“拉開(kāi)了上?！飞献顕?yán)’的排污準(zhǔn)入機(jī)制的序幕?！?陳璽撼攝

截至目前，上海的地方排污許可試點(diǎn)工作已對(duì)近500家區(qū)級(jí)以上重點(diǎn)監(jiān)管排污單位核發(fā)了排污許可證，主要對(duì)象為320家大氣重點(diǎn)企業(yè)和金山地區(qū)綜合整治范圍內(nèi)的企業(yè)。上海環(huán)保部門(mén)對(duì)獲得地方排污許可證的企業(yè)下達(dá)了大氣污染物年度減排7%、5年減排30%的減排目標(biāo)。后續(xù)的跟蹤評(píng)估工作顯示，這320家獲證企業(yè)在2016年全部完成年度減排目標(biāo)。這說(shuō)明排污許可證制度通過(guò)強(qiáng)力的執(zhí)行與推進(jìn)，充分激發(fā)了企業(yè)減排的主動(dòng)性。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步指出，盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”，《水污染防治法》、新修訂的《大氣污染防治法》《大氣十條》和《水十條》都對(duì)排污許可證提出了規(guī)定。2016年11月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，同年12月23日，環(huán)保部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》(環(huán)水體〔2016〕186號(hào))（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》），標(biāo)志著我國(guó)的排污許可制度改革的全面啟動(dòng)。環(huán)水體〔2016〕186號(hào)文件明確“各地可根據(jù)《排污許可證管理暫行規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化管理程序與要求，制定本地實(shí)施細(xì)則?！?/p>

2017年3月31日，根據(jù)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的思路和總體部署，上海市環(huán)保局頒布了《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》），《實(shí)施細(xì)則》將對(duì)固定污染源排污許可證的適用范圍、核發(fā)范圍、主要內(nèi)容、申請(qǐng)與核發(fā)程序、實(shí)施與監(jiān)管等內(nèi)容，在國(guó)家規(guī)范的基礎(chǔ)上作了詳細(xì)規(guī)定。對(duì)照《排污許可證管理暫行規(guī)定》，《實(shí)施細(xì)則》在環(huán)保部的總體要求上作出了更加嚴(yán)格的管理要求和規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

上海環(huán)保部門(mén)對(duì)獲得地方排污許可證的企業(yè)下達(dá)了大氣污染物年度減排7%、5年減排30%的減排目標(biāo)。后續(xù)的跟蹤評(píng)估工作顯示，這320家獲證企業(yè)在2016年全部完成年度減排目標(biāo)。這說(shuō)明排污許可證制度通過(guò)強(qiáng)力執(zhí)行與推進(jìn)，充分激發(fā)了企業(yè)減排的主動(dòng)性。

細(xì)化分級(jí)管理

《暫行規(guī)定》中規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域排污許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督，不負(fù)責(zé)具體的排污許可證核發(fā)與管理工作。《實(shí)施細(xì)則》中明確市環(huán)保局除了負(fù)責(zé)本市排污許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督外，還負(fù)責(zé)以下市級(jí)監(jiān)管排污單位排污許可證的核發(fā)和管理工作：30萬(wàn)千瓦及以上公用燃煤機(jī)組所屬企業(yè)；寶山鋼鐵股份有限公司、中國(guó)石化上海石油化工股份有限公司、中國(guó)石化上海高橋石油化工股份有限公司；上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)內(nèi)排污單位。通過(guò)參與市級(jí)監(jiān)管企業(yè)排序許可證的核發(fā)與監(jiān)管，了解排污許可證實(shí)際核發(fā)與監(jiān)管中的問(wèn)題，更有利于本市排污許可制度的組織實(shí)施。

強(qiáng)化信息化管理

上海市環(huán)保部門(mén)在國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，建立本市排污許可證核發(fā)與管理信息系統(tǒng)，對(duì)固定污染源實(shí)施綜合管理。排污許可證管理在國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)上進(jìn)行，本市排污許可證核發(fā)與管理信息系統(tǒng)為今后強(qiáng)化本市的環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法提供補(bǔ)充。

擴(kuò)大污染物管理范圍

《暫行規(guī)定》的排污許可證管理范圍目前僅包含水污染物、大氣污染物，上海市的管理范圍除水污染物、大氣污染物之外，把固體廢棄物（危險(xiǎn)廢物和一般工業(yè)固體廢棄物）、噪聲也納入排污許可證管理，對(duì)排污單位實(shí)行“一證式”綜合許可管理。

加嚴(yán)許可排放量核算方法

《暫行規(guī)定》對(duì)污染物許可排放量的核定總體上是采用行業(yè)排放績(jī)效法，即以排放標(biāo)準(zhǔn)中的排放濃度與基準(zhǔn)排放量為基準(zhǔn)，核定的污染物許可排放量相對(duì)較大。《實(shí)施細(xì)則》中的許可排放量核定則采用的是歷史排放法，以基于達(dá)標(biāo)前提下的實(shí)際排放量為依據(jù)從嚴(yán)核定許可排放量。之所以采用這種更加嚴(yán)格的核定方法，主要基于上海市目前環(huán)境質(zhì)量總體還不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)狀考慮，且工業(yè)規(guī)模較大而環(huán)境容量相對(duì)較小，而這種核定方法更有利于污染物減排和環(huán)境質(zhì)量的總體改善。

補(bǔ)充管理要求

《實(shí)施細(xì)則》明確排污許可證副本中載明“枯水期、冬季不利氣象條件等特殊時(shí)段和重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的要求”以及“重點(diǎn)減排工作任務(wù)和污染防治協(xié)議確定的環(huán)境管理”。通過(guò)核定枯水期等特殊時(shí)期的環(huán)境管理要求等來(lái)實(shí)施冬季排污管控，從而推動(dòng)污染減排工作，改善環(huán)境質(zhì)量。

上海作為一個(gè)特大型城市，人口集聚度高、產(chǎn)業(yè)布局集中，相對(duì)其環(huán)境容量而言污染排放總量大。近年來(lái)，上海通過(guò)加大環(huán)境治理力度，大氣環(huán)境、水環(huán)境質(zhì)量均取得了較為明顯的提高，但是，環(huán)境問(wèn)題依然十分嚴(yán)峻，需要進(jìn)一步加大治理力度，提高治理效率。上海市地方《實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)，可以說(shuō)是根據(jù)國(guó)家對(duì)排污許可制度的總體安排與要求，結(jié)合上海市的實(shí)際情況，以推動(dòng)污染減排工作和改善環(huán)境質(zhì)量為總體目標(biāo)的一項(xiàng)重要舉措。據(jù)上海市環(huán)保局透露，上海市范圍內(nèi)的火電和造紙企業(yè)已基本完成排污許可證的申請(qǐng)，上海首張國(guó)家版排污許可證已在6月5日誕生。根據(jù)國(guó)家總體要求，到“十三五”末，上海相關(guān)重點(diǎn)污染行業(yè)都必須施行排污許可制度，無(wú)證不得排污。排污許可制的實(shí)施將全面完善上海市環(huán)境治理體系和有力推進(jìn)地方環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于上海市生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。

（作者系東華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程技術(shù)學(xué)院教授）