證后監(jiān)管是固定源管理體系的核心要義

文 吳舜澤 葉維麗 吳悅穎

證后監(jiān)管是固定源管理體系的核心要義

文 吳舜澤 葉維麗 吳悅穎

關(guān)注如何開(kāi)展證后管理要遠(yuǎn)遠(yuǎn)緊迫于關(guān)注發(fā)證本身，把固定源納入新許可管理范疇，形成企業(yè)自我申報(bào)、自我監(jiān)測(cè)、自我公開(kāi)新機(jī)制，以排污許可制落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，建立健全固定源環(huán)境管理體系。

環(huán)保部先后印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕189號(hào)）、《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南》等文件，開(kāi)始了氮肥、制革等一批工業(yè)行業(yè)排污許可證技術(shù)規(guī)范的編制工作，排污許可制度從國(guó)家政策設(shè)計(jì)層面已經(jīng)逐步向固定源管理核心制度的方向邁進(jìn)，總體進(jìn)展符合改革預(yù)期。筆者認(rèn)為改革進(jìn)展至今，關(guān)注如何開(kāi)展證后管理要遠(yuǎn)遠(yuǎn)緊迫于關(guān)注發(fā)證本身，要改變一些地方圍繞填表、申請(qǐng)進(jìn)行許可而分散了對(duì)證后監(jiān)管的認(rèn)知的不正確現(xiàn)象，把固定源納入新許可管理范疇，形成企業(yè)自我申報(bào)、自我監(jiān)測(cè)、自我公開(kāi)新機(jī)制，以排污許可制落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，建立健全固定源環(huán)境管理體系。

發(fā)證過(guò)程中存在的問(wèn)題

根據(jù)對(duì)已經(jīng)核發(fā)的排污許可證分析以及對(duì)正在準(zhǔn)備申請(qǐng)排污許可證的企業(yè)調(diào)研情況來(lái)看，地方在執(zhí)行排污許可制度過(guò)程中存在一些需要引起注意的方面:

一是目前的排污許可證管理過(guò)于看重?cái)?shù)據(jù)填報(bào)、收集，證后管理的基本要義和思路尚未全面?zhèn)鬟_(dá)給企業(yè)。根據(jù)已經(jīng)發(fā)放的排污許可證的申請(qǐng)核發(fā)過(guò)程來(lái)看，地方環(huán)保部門(mén)的工作重心在于培訓(xùn)以及指導(dǎo)企業(yè)填報(bào)排污許可申請(qǐng)系統(tǒng)，而填報(bào)的重心在于收集企業(yè)生產(chǎn)工段基本資料、產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)、燃料原料組分、污染排放限值等數(shù)據(jù)信息。對(duì)一些企業(yè)申請(qǐng)排污許可證的過(guò)程進(jìn)行觀察發(fā)現(xiàn)，有時(shí)信息填報(bào)本身掩蓋了排污許可證中本應(yīng)對(duì)企業(yè)傳達(dá)的環(huán)境管理要求，影響了企業(yè)對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可證后需要履行義務(wù)的理解。由于對(duì)證后管理的認(rèn)知不足，基層環(huán)保部門(mén)并沒(méi)有深刻理解排污許可制帶來(lái)的機(jī)制理念的新變化，地方環(huán)保部門(mén)現(xiàn)階段開(kāi)展的培訓(xùn)尚不足將“環(huán)保部門(mén)主體責(zé)任”到“企業(yè)污染防治主體責(zé)任”的管理思路轉(zhuǎn)變貫徹給企業(yè)。

在地方固定源排放管理體系構(gòu)建的過(guò)程中，排污許可應(yīng)當(dāng)服務(wù)于區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量要求，這是環(huán)境質(zhì)量改善需求帶來(lái)的政策實(shí)施必要性；同時(shí)要考慮全國(guó)各地管理水平差異大、部分地區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力還相對(duì)落后的現(xiàn)狀，兼顧提高管理水平要求的可行性。

二是以排污許可證為核心的固定污染源管理制度建設(shè)相對(duì)滯后。目前，一些地方對(duì)制度關(guān)聯(lián)存在不同認(rèn)識(shí)，也較為疑惑。這在新舊制度過(guò)渡期不可避免會(huì)存在，但需要加快建立、重構(gòu)管理制度鏈條，明確相互關(guān)系，妥善處理過(guò)渡銜接。排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理關(guān)系，排污許可與總量控制、排污交易的關(guān)系，還需要予以明確界定。現(xiàn)階段在不同地區(qū)，這幾個(gè)方面的管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工均不完全一致。初始排污權(quán)與許可排放量之間如何銜接，兩者不同導(dǎo)向也存在一定的不盡銜接之處。推進(jìn)排污許可證后監(jiān)管，必須厘清執(zhí)法監(jiān)測(cè)與監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的異同，并按照?qǐng)?zhí)法監(jiān)測(cè)的思路要求分行業(yè)出臺(tái)技術(shù)規(guī)范，調(diào)整監(jiān)督性監(jiān)測(cè)頻次管理要求。對(duì)一些涉水企業(yè)自行監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)按日開(kāi)展監(jiān)測(cè)的僅化學(xué)需氧量、氨氮兩項(xiàng)指標(biāo)，其他指標(biāo)一般按照季度開(kāi)展監(jiān)測(cè)。在監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)相對(duì)較好的江浙發(fā)達(dá)地區(qū)，其他指標(biāo)也一般僅能做到按月監(jiān)測(cè)；在監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)落后地區(qū)，氨氮指標(biāo)也無(wú)法按日監(jiān)測(cè)。從造紙企業(yè)證照管理力度及以往監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)來(lái)看，目前《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南 造紙工業(yè)》（征求意見(jiàn)稿）對(duì)造紙企業(yè)提出的自行監(jiān)測(cè)要求（pH、懸浮物、色度、化學(xué)需氧量、氨氮要按日監(jiān)測(cè)，五日生化需氧量、總氮、總磷要按周監(jiān)測(cè)，AOX、二噁英每年度至少要監(jiān)測(cè)一次）偏高，有可能難以全面落實(shí)，造成一些小型企業(yè)難以納入排污許可管理范圍，形成法不責(zé)眾的不利局面。

按照國(guó)家統(tǒng)一要求，今年6月30日前率先在火電、造紙行業(yè)核發(fā)企業(yè)排污許可證。 CNSphoto供圖

三是與相關(guān)固定源管理政策的銜接操作不完善。在固定源管理體系中，排污許可制度處于核心地位，是各項(xiàng)環(huán)境管理措施的載體，但目前亟需加強(qiáng)排污許可證填報(bào)、核發(fā)及管理過(guò)程與各項(xiàng)固定源管理政策的銜接，對(duì)有關(guān)問(wèn)題明確解決原則。在國(guó)務(wù)院《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)）與《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號(hào)）等文件中都規(guī)定新建項(xiàng)目必須在發(fā)生實(shí)際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證，且許可排放量在“污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)要求”等要求中從嚴(yán)選取，實(shí)際投產(chǎn)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)企業(yè)工藝、排放發(fā)生較大變化與排污許可載明內(nèi)容不符的情況。另外，試運(yùn)行企業(yè)有很大概率會(huì)發(fā)生超量排污的情況，帶來(lái)企業(yè)“生產(chǎn)即違證排污”的問(wèn)題；一些被要求超低排放的企業(yè)，其許可排放量可能會(huì)明顯低于一些“后進(jìn)”企業(yè)，需要妥善處理好與排放交易的銜接，處理不好有可能損傷企業(yè)主動(dòng)減少污染排放的積極性?，F(xiàn)行管理文件均未就這些可能發(fā)生的情況提出解決方法，這些政策銜接問(wèn)題目前未能妥善解決。

地方推進(jìn)需考慮三件事

首先，固定源管理思路要靈活，既要與環(huán)境質(zhì)量密切結(jié)合，也要切合地方實(shí)際管理水平。在地方固定源排放管理體系構(gòu)建的過(guò)程中，排污許可應(yīng)當(dāng)服務(wù)于區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量要求，這是環(huán)境質(zhì)量改善需求帶來(lái)的政策實(shí)施必要性；同時(shí)要考慮全國(guó)各地管理水平差異大、部分地區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力還相對(duì)落后的現(xiàn)狀，兼顧提高管理水平要求的可行性。根據(jù)目前排污許可證核發(fā)進(jìn)展及地方反映的管理水平來(lái)看，部分環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到必要性是高于可行性的，工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格排污許可管理，為改善環(huán)境質(zhì)量服務(wù)；部分環(huán)境質(zhì)量稍有余裕而經(jīng)濟(jì)水平不足的地區(qū)其必要性還應(yīng)當(dāng)服從可行性，在排污許可管理上宜簡(jiǎn)不宜繁，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，按照排污許可制對(duì)其提出逐步改善提高要求而不是將其排斥于許可范圍外。總體來(lái)說(shuō)，排污許可管理不宜一概而論，實(shí)行“一刀切”，部分管理要求應(yīng)當(dāng)下放地方自行決定。

其次，排污許可要與固定源其他管理措施充分融合，真正體現(xiàn)“行政許可”的內(nèi)涵，明確許可內(nèi)容、許可方式與管制方式。排污許可證核發(fā)的重點(diǎn)在于許可內(nèi)容，許可內(nèi)容僅為政府對(duì)排污企業(yè)許可的污染物排放方式、排放濃度限值與排放量。排污許可后續(xù)管理的重點(diǎn)是按證排污，是指企業(yè)通過(guò)自行監(jiān)測(cè)、提交執(zhí)行報(bào)告等各種手段證明自己按照許可要求進(jìn)行了合法的污染排放，進(jìn)行了臺(tái)賬記錄及信息公開(kāi)；環(huán)保部門(mén)則通過(guò)執(zhí)法監(jiān)測(cè)、隨機(jī)抽查等盡職免責(zé)方式監(jiān)督監(jiān)管企業(yè)的污染排放行為，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，同時(shí)要求排污企業(yè)采取整改措施以達(dá)到許可要求。許可要求應(yīng)當(dāng)緊密?chē)@排放標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展，將許可排放量作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)量的前置條件，從而實(shí)現(xiàn)固定源的等量減量替代，避免因新增企業(yè)排放管理的缺失而帶來(lái)環(huán)境質(zhì)量的退化。作為管理的核心，排污許可還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)（環(huán)境稅）、排放交易等銜接，以使這些固定源管理政策發(fā)揮應(yīng)有功能。

第三，不應(yīng)當(dāng)過(guò)分追求許可證填報(bào)的技術(shù)性細(xì)節(jié)并要求收集數(shù)據(jù)的全面性，避免將排污許可變成排污申報(bào)或者二次環(huán)評(píng)，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)盡快把排污許可制度的全面核發(fā)及后續(xù)管理作為工作重點(diǎn)。通過(guò)排污許可證信息管理平臺(tái)登載的各類(lèi)生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)、企業(yè)管理水平,只是輔助企業(yè)實(shí)現(xiàn)許可內(nèi)容的手段而非最終目的，不應(yīng)當(dāng)過(guò)多關(guān)注、過(guò)細(xì)要求。在許可證頒發(fā)及管理過(guò)程中，固然要對(duì)涉水行業(yè)的大氣排放、涉氣行業(yè)的污水排放、企業(yè)無(wú)組織排放等以往較少涉及的空白領(lǐng)域加強(qiáng)研究技術(shù)支持，但本階段管理的重點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)以水氣介質(zhì)各自的特點(diǎn)為主，不將管理重心放在跨介質(zhì)的污染問(wèn)題上。涉氣企業(yè)以行業(yè)管理為主，抓住大氣污染排放嚴(yán)重的重點(diǎn)行業(yè)；涉水行業(yè)則建議以流域管理為主，明晰廢水排放口對(duì)水體斷面質(zhì)量的影響。對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的區(qū)域或流域，再提出更為精細(xì)化的管理要求，解決尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的內(nèi)容，例如火電行業(yè)的廢水排放問(wèn)題、造紙行業(yè)的鍋爐廢氣排放問(wèn)題和皮革行業(yè)的污水處理設(shè)施臭氣排放問(wèn)題等。

排污許可改革與精細(xì)化管理建議

針對(duì)排污許可實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)關(guān)鍵要點(diǎn)的思考，改革推進(jìn)及精細(xì)化管理的開(kāi)展應(yīng)當(dāng)考慮以下幾方面內(nèi)容：

河南省濮陽(yáng)市，中石化中原油田石油化工總廠員工正在污水排放口取水為花木澆水、除草。CNSpohot供圖

一是要加強(qiáng)宣貫，對(duì)企業(yè)提出的管理要求需要持續(xù)深化固化。長(zhǎng)期以來(lái)生產(chǎn)企業(yè)對(duì)環(huán)保要求的信息接受是十分被動(dòng)且滯后的，企業(yè)的環(huán)保欠賬累積較多，環(huán)保部門(mén)通過(guò)排污許可改革提出的全新管理理念需要持之以恒地傳遞。排污許可改革對(duì)企業(yè)自行管理提出了新要求，而這些要求應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)范的宣傳、全面的推廣、反復(fù)的培訓(xùn)進(jìn)行磨合。尤其對(duì)影響企業(yè)生產(chǎn)成本最多的自行監(jiān)測(cè)要求，在行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)與企業(yè)充分溝通協(xié)商；在規(guī)范發(fā)布后還應(yīng)當(dāng)反復(fù)告知企業(yè)，督促其按照要求履行環(huán)保義務(wù)。

二是要加強(qiáng)證后監(jiān)管執(zhí)法，對(duì)持證排污的相關(guān)違法行為進(jìn)行界定、清理、處罰、威懾，樹(shù)立排污許可證作為執(zhí)法依據(jù)的地位。地方環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到核發(fā)排污許可證不是管理的結(jié)束，而是管理的開(kāi)端。排放標(biāo)準(zhǔn)、許可排放量、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)、排放交易等各項(xiàng)政策都將以排污許可證為載體進(jìn)行管理，載入排污許可證的內(nèi)容即是企業(yè)滿足排污許可要求所需要實(shí)現(xiàn)的環(huán)保手段。一方面要在排污許可日常管理中將固定源的各項(xiàng)政策融會(huì)貫通，將許可證在監(jiān)管過(guò)程中真正應(yīng)用起來(lái)；另一方面要通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)文件的規(guī)范，對(duì)各類(lèi)違反排污許可證要求的行為進(jìn)行界定與清理，對(duì)違法行為切實(shí)落實(shí)經(jīng)濟(jì)處罰與刑事處罰，樹(shù)立排污許可管理的威懾力，使企業(yè)充分意識(shí)到排污許可證的重要性。

三是要建立地方排污許可臺(tái)賬，明確固定源的排放量流轉(zhuǎn)情況，掌握區(qū)域內(nèi)的固定源許可排放總量。不僅排污企業(yè)需要建立管理臺(tái)賬，對(duì)于區(qū)域、流域而言，其所容納的排污許可量之和也是固定源管理的重要依據(jù)。建議在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)區(qū)域?qū)嵭薪ㄔO(shè)項(xiàng)目的等量替代，在環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域?qū)嵭薪ㄔO(shè)項(xiàng)目的減量替代，通過(guò)地方排污許可臺(tái)賬的設(shè)立明確替代指標(biāo)的來(lái)源，從而嚴(yán)格控制新增污染源排放，保證環(huán)境質(zhì)量不退化。

四是要給第三方服務(wù)留有空間，但要規(guī)范管理。排污許可制度改革開(kāi)創(chuàng)企業(yè)承諾守法、自證合規(guī)的道路，必將推動(dòng)第三方技術(shù)市場(chǎng)的繁榮，應(yīng)當(dāng)正視這種對(duì)第三方市場(chǎng)的需求，積極支持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。企業(yè)污染防治設(shè)施運(yùn)營(yíng)、年度執(zhí)行報(bào)告編制、自行監(jiān)測(cè)計(jì)劃實(shí)施等，均可委托有專(zhuān)業(yè)技能的第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，提高專(zhuān)業(yè)性與效率。從美國(guó)對(duì)產(chǎn)品復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的石化等行業(yè)排污許可證管理情況來(lái)看，大量涉及行業(yè)污染排放的專(zhuān)業(yè)內(nèi)容均由聘請(qǐng)的行業(yè)相關(guān)技術(shù)人員開(kāi)展管理與技術(shù)支持工作。專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)能提高精細(xì)化管理的品質(zhì)，能夠使地方政府從海量審核任務(wù)中解脫出來(lái)，將重心轉(zhuǎn)移到執(zhí)法監(jiān)管方面，推動(dòng)固定源環(huán)境管理體系的建設(shè)。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院）