基層土地管理執(zhí)法問題探討

楊萌

摘 要：本文從整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護現(xiàn)象出現(xiàn)、違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化、農(nóng)民土地保護意識薄弱，管理體系不健全、運行機制存在疏漏、執(zhí)法人員的素質(zhì)還有待提高等方面對基層土地管理執(zhí)法難問題進行分析，并從建立健全管理體系，充分調(diào)動各部門協(xié)同工作、加強農(nóng)民土地保護教育、加強監(jiān)督管理，扭轉(zhuǎn)地方錯誤觀念、提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)等方面提出解決對策。

關(guān)鍵詞：基層土地管理；執(zhí)法難；對策

我國正處在社會發(fā)展變革的關(guān)鍵時期，在建設(shè)中國特色社會主義，落實科學(xué)發(fā)展觀中，為保證糧食安全，解決建設(shè)用地矛盾，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須實行最為嚴格的耕地保護和土地管理政策。

1.基層土地管理執(zhí)法基本情況

1.1整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護現(xiàn)象出現(xiàn)

經(jīng)濟快速發(fā)展、土地資源的緊缺以及土地資源保護三者之間的矛盾成為基層土地管理難的基本原因。在國家整體的、長遠的土地規(guī)劃確定后，各個地區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展狀況和實際情況制定了局部規(guī)劃與當前規(guī)劃，因此在實際過程中長遠的與當前的，整體的與局部的規(guī)劃出現(xiàn)了矛盾。當?shù)卣诖龠M地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時要求土地管理部門對涉及土地使用的項目放行，加強服務(wù)意識，使得基層土地管理人員在管理過程中存在來自地方保護與行政干預(yù)方面的阻力，造成了基層土地管理和執(zhí)法難的問題較為突出。

1.2違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化

隨著國家對土地管理的不斷加強，違法行為逐漸從地上轉(zhuǎn)到地下，如非法買賣土地、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓集體土地、非法低價出讓國有土地等行為。違法行為的隱蔽性越來越強，而且越來越不易被發(fā)現(xiàn)。特別是一些地方招商引資、政績形象工程等都隱藏在政績工程的背后，打著“公共利益”的旗號將法律規(guī)定形式化、違法行為隱藏化、土地管理空白化。違法方式的多樣化也使執(zhí)法人員在辨別違法行為時遇到困難，出現(xiàn)了以租代征、明租暗征、老城新建、擴建開發(fā)區(qū)、擅自調(diào)整土地利用規(guī)劃，規(guī)避占用基本農(nóng)田報國務(wù)院審批和違規(guī)下放規(guī)劃審批權(quán)，拆分項目化整為零報批用地等多種形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地執(zhí)法監(jiān)察人員就目前法律賦予的權(quán)力很難找到和取得證據(jù)。

1.3農(nóng)民保護土地意識薄弱

由于國家在要求辦理征地出讓手續(xù)時有嚴格的審核、審批手續(xù)，部分基層干部為了躲避手續(xù)的辦理，而非法將集體土地私自轉(zhuǎn)讓給開發(fā)使用或是承包人。部分農(nóng)民只看到土地占用補償費用或是使用土地的經(jīng)濟收入等眼前短期利益，使得農(nóng)民或基層干部支持甚至縱容違法用地行為。農(nóng)民保護土地意識薄弱，不能從長遠的角度出發(fā)，在經(jīng)濟利益的面前妥協(xié)退讓，從而使執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)土地問題，即便發(fā)現(xiàn)問題在進行管理時也會受到來自農(nóng)民和基層干部的阻力。

1.4管理體系不健全，運行機制存在疏漏

從土地管理執(zhí)法體系、管理機制來看，基層土地管理還存在一定的漏洞。如土地執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中由于得不到其他職能部門的協(xié)助與配合，使得管理成效較低。同時相關(guān)制度法規(guī)規(guī)定的模糊，可操作性差，原則化過強，規(guī)定查處案件時間較長，再加上違法手段和工具較為先進等問題，導(dǎo)致違法行為被發(fā)現(xiàn)時已成事實，土地的破壞或非法使用已基本建成。違法者在收到執(zhí)法者的書面停工通知后，仍繼續(xù)施工，基層土地管理者由于沒有辦法通過強制手段阻止，所以管理失去力度與威信。如果涉及強制執(zhí)行還要依法申請法律程序，時間拖延較長，給執(zhí)法帶來難度，同時也助長了違法者的囂張氣焰。再加上，違法當事人躲避工作人員，不協(xié)助配合工作進行，造成工作人員調(diào)查取證較難，管理被動。在懲治力度上，由于規(guī)定懲罰金額較小，對于非法占用土地的單位和個人來說起不到威懾和以儆效尤的作用。

2.基層土地管理執(zhí)法對策

2.1 建立健全管理體系，充分調(diào)動各部門積極性協(xié)同工作

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其相關(guān)法律法規(guī)，制定關(guān)于違反土地管理規(guī)定的行為處分辦法、制度、措施，使其具有可操作性，縮短辦案時間、減化執(zhí)行環(huán)節(jié)，健全管理體系。加強基層土地管理執(zhí)法應(yīng)與相關(guān)行政執(zhí)法部門協(xié)作，如規(guī)劃、建設(shè)、城管、環(huán)保、電力、供水、工商、稅務(wù)等，全面管理和制衡違法使用土地的行為；與紀檢監(jiān)察、公安、法院、司法聯(lián)合查處，實施違法行為聯(lián)合問責(zé)，以法律法規(guī)、行政制度等形式增加對違法侵占土地的行為進行經(jīng)濟處罰，加大基層土地管理的力度。

2.2 加強農(nóng)民法律法規(guī)政策教育，增強保護土地意識

對于土地保護意識較為薄弱的農(nóng)民應(yīng)加強相關(guān)法律知識、環(huán)境保護的宣傳教育，促進國家的土地政策與制度的貫徹與落實，從而提高農(nóng)民對土地的保護與利用的正確認識，可以從長遠性、全局性、生態(tài)發(fā)展等角度進行考慮，摒棄狹隘的、自私的、個人的經(jīng)濟利益觀念，減少基層土地管理執(zhí)法的難度。

3.結(jié)論

土地是人類生活和生產(chǎn)活動的重要資源，具有數(shù)量有限、可持續(xù)使用、方向變更較難、經(jīng)濟供給稀缺等特征。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人們加大了對土地的使用，同時也增加了對土地的破壞，人類生產(chǎn)生存活動與土地資源出現(xiàn)了矛盾，土地資源合理優(yōu)化配置的問題逐漸凸顯。為了避免國家土地資產(chǎn)的流失，維護土地管理和土地市場的秩序，保護土地合理的使用，加強土地管理成為社會、經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展的必然趨勢和基本途徑。我們需要從與時俱進地解放思想、更新觀念入手，從立法的更全面、更具可操作性入手，從建立、健全完備而有效的機制、體制方面入手，從根本上全方位地解決。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保護19億畝耕地紅線，解決土地執(zhí)法難問題是各級政府、各個部門、每個公民共同的義務(wù)。

參考文獻

[1]曹秋平.湖南省農(nóng)民違法占地建房及執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)狀、問題及對策研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2012.

[2]郭俊毅.關(guān)于基層土地管理執(zhí)法難問題與對策[J].華北國土資源，2011（4）：39-41，48.

（作者單位：東明縣國土資源局）